市縣財政風險研究及案例分析
——基于2020—2021 年江蘇省市縣級財政預決算公開數據

齊行抗

作者單位：徐州市賈汪區財政局

一、研究意義

“郡縣治，天下安”?？h市級政府治理是國家經濟發展、民生保障、社會穩定和長治久安的基礎?？h市級財政承擔著本地經濟高質量發展重要職能，縣市級財政平穩運行是本地經濟安全持續發展的保障。近年來，個別市縣出現拖欠教師工資社?，F象，民生欠賬暴露，以點涉面事件突發，政治影響嚴重大于經濟影響，財政風險是繼政府債務風險之后的又一重大風險?！秶鴦赵宏P于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）提出，增強財政可持續性，防范化解財政風險隱患。2022年以來，面對國內外復雜的經濟形勢和全國范圍不斷疫情沖擊，縣市級經濟受到較大不利影響，地方財政風險加劇，研究探討縣市財政風險具有重要現實意義。同時，2022年是國家財政體制改革的重要窗口期，國務院辦公廳印發《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發﹝2022﹞20號），旨在健全省以下財政體制，增強縣市級政府公共服務保障能力，防范基層財政風險、債務風險等。江蘇省作為全國經濟第二大省，研究其所轄縣市區財政風險具有較好的政策研究意義。

二、財政風險概念與分類

一般認為，風險是指特定的不利事件，或危險事故，或有害意外等發生的可能性，這些可能性與后果產生的組合。通過CNKI文獻檢索，財政風險尚無統一的學術認識。財政風險有廣義和狹義之分，狹義財政風險是指“財政領域中因各種不確定因素的綜合影響而導致財政資金遭受損失和財政運行遭到破壞的可能性”；廣義財政風險是指“政府在財政分配活動過程中，由于財政政策、制度、手段本身的缺陷和多種經濟因素的不確定性，而給政府進一步的財政活動和社會經濟帶來的各種潛在危害的可能性”。筆者基于上述廣義財政風險概念，結合當前財政工作實踐，認為財政風險主要集中在三個方面：預算收支結構失衡風險、債務違約風險、國庫庫款支付風險。

（一）預算收支結構失衡風險

《中華人民共和國預算法》第三十五條規定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。從地方預決算公開信息看，縣市級財政按照法定要求，四本預算保持總體收支平衡。實際上，縣市級政府的國有資本經營預算規模較小，政府性基金預算?？顚Ｓ?，社會保障預算較為獨立，與基層財政密切相關的一般公共預算收支更具有研究意義。在收支平衡的要求下，地方財政風險更多地反映在一般公共預算收支結構上。

一般公共預算總收入包括一般公共預算收入、上級補助收入、下級上解收入、上年結轉收入、一般債券轉貸收入、預算穩定調節基金動用、調入資金等。一般公共預算收入和上級補助收入相對穩定，是縣區級財政收入主要來源。一般債券轉貸收入、預算穩定調節基金動用、調入資金等多為一次性因素，相對缺乏持續性。從近年地方預決算公開信息看，一次性收入占財政總收入比重呈現增長快、占比高、不穩定等特點，地市級財政面臨著收入保障風險。財力保障能力是衡量地區財政風險程度的重要指標。一般認為，財力保障能力有三個口徑：一是地方綜合財力口徑，用本級收入、上級補助、下級上解收入、上年結轉、預算穩定調節基金動用、調入資金等，減去上解支出、補助下級后的金額；二是寬口徑財力，用本級收入、上級補助、下級上解收入，減去上解支出、補助下級后的余額；三是窄口徑財力，用本級收入、下級上解收入、稅收返還（上級補助部分）、財力性轉移支付（上級補助部分），減去上解支出、補助下級后的余額。

一般公共預算總支出中，剛性支出占財政支出的比重大小，直接影響縣市級財政的“騰挪”空間，降低了地方財政支出的靈活性。剛性支出越大，如“三?！敝С?、政府債券付息支出、隱性債務化解支出等固定支出占比越大，政府用于救災防疫等應急支出、用于支持鄉村振興、節能環保以及地方發展等重大支出就越難以保障，財政支出保障風險加大?！叭！敝С?、政府債券付息支出、隱性債務化解支出等剛性支出占上述三個口徑財力的比例成為衡量地方財政風險程度的重要指標。理論上，剛性支出占地方綜合財力、寬口徑財力、窄口徑財力均應小于100%。實際上，對于部分發生財政風險的地區，剛性支出占窄口徑財力出現大于100%，甚至剛性支出占寬口徑財力大于100%情況，這些地區或將面臨著較為嚴重的財政風險。

從公開的地方政府預決算報告和報表看，地方財政收支總體平衡，這主要是基于以收定支的預算管理模式。當財政支出大于綜合財力時，超出財力的支出無法以預算支出的形式體現，部分地區通過暫付款長期掛賬處理，形成隱性赤字。因此，暫付款在一定程度上反映無預算支出情況，造成財政收支失衡風險。

（二）債務違約風險

2021年12月底，全國地方政府債務余額30.47萬億元，較2016年增長約100%，平均增速保持在兩位數。有關數據顯示，近些年地方政府債券到期還本付息金額較快增長，2021年償還本金約為26685億元，支付政府債務利息9280億元。由于地方政府債券到期還本可以依靠發行再融資債券實現借新還舊，較大程度上緩解了當前縣市級政府償債壓力，但利息支出仍需要地方財政自身收入來支付。公開資料顯示，近些年償債利息占地方綜合財力比重逐步提高。2021年，全國一般公共預算支出中一般債務付息支出占比為2.2%，政府性基金預算支出中專項債務付息支出占比達到4.2%。2021年，江蘇省一般公共預算支出中一般債務付息支出占比為1.66%，政府性基金預算支出中專項債務付息支出占比為2.81%，兩者均低于全國整體水平。

考慮到隱性債務的普遍高成本性和權重占比，部分地方政府面臨的償債壓力或更大。同時，相比于債務還本付息支出，債務期限結構錯配風險也應當警惕。從當前看，積極的財政政策伴隨著地方政府債務發行規模的持續增加，未來的債務發行規模、還本付息支出還將繼續擴大，大部分債務支出將由縣市級政府承擔，在地方財力增長放緩的情況下，地方政府債務風險水平將進一步放大。

（三）國庫庫款支付風險

政府預算收支活動體現為庫款資金的流入流出，反映財政預算收支活動的結果。財政庫款保障水平是財政庫款余額占期間庫款流出金額的比例，可以較好地反映財政風險水平。

財政部衡量庫款保障水平的指標為“月末庫款凈額/截至本月末的年度內月均庫款流出金額”。庫款保障水平應在合理區間受到控制，避免產生過高的庫款保障水平或過低的庫款保障水平，過高的庫款保障水平反映資金效用沒能得到合理使用，過低的庫款水平反映地方庫款調度不足，存在一定的支付風險?，F階段，各級財政財政部門更加強化庫款監測，科學調度，努力使庫款保障水平處于安全區間。理論上，庫款保障水平的安全區間可根據最佳現金持有量的隨機模式（H=3R-2L）確定參考范圍（0.3，1.8），最佳的庫款保障水平可維持在0.8。庫款規模和保障水平大于1.8的地區，應進行國庫現金管理工作，實現地方財政資金的保值增值。庫款保障水平小于0.3的地區，應及時啟動庫款保障風險預案，避免發生庫款支付風險。庫款應保持必要最低余額，用于人員經費、日常公用費、醫療社保繳費、政府購買服務及各類應急支出等。

三、財政風險評價

根據地方財政風險內容及構成，其評價可從三個方面開展：預算收支結構失衡風險、債務違約風險、庫款支付風險（表1）。

表1 地方財政風險指標及說明

（一）預算收支結構失衡風險

衡量預算收支結構失衡風險的指標包括：財政自給率、一次性收入占比、人均財力等。財政自給率是指本級一般公共預算收入占一般公共預算支出的比重，數值越大，自我保障能力越強，數值越小，自我保障能力越低。自我保障能力較低地區，在上級補助收入相對穩定的情況下，面臨更大的財政風險。一次性收入是財政收入中變動性較強、缺乏可持續的收入，主要是預算穩定調節基金動用、調入資金等。用一次性收入占綜合財力的比重衡量地方財政風險，比重越高，財政運行越不穩定，財政風險越大；反之，越小。人均財力代表地區可以提供的基本公共服務的水平。在國家共同富裕的背景下，人均財力較低地區縮小與較高地區的差距是地方政府的政治訴求。在此情況下，地方政府努力提高基本公共服務標準，擴大支出規模，將增加財政風險。

（二）債務違約風險

債務違約風險可以通過債務收入占比和政府債務率衡量。債務收入占比，即當年債務收入占財政總收入的比重，比重越大，地方政府未來面臨的債務風險越高。在目前債務管理模式下，有些到期政府債務是通過再融資方式借新還舊，因此衡量當年債務收入時不考慮當期到期債務影響，而是用新增債務收入衡量當年債務收入。政府債務率，即政府債務余額（本文所用政府債務余額均指政府顯性債務余額）占綜合財力的比重，政府債務率越高，代表政府債務風險越高，否則越低。

（三）庫款支付風險

庫款支付風險一般用庫款保障水平衡量。本文用是否發生庫款保障風險事件來評價。若某地區公開報道庫款支付存在困難或問題，認為發生庫款保障風險事件；若未報道，則未發生庫款保障風險事件。不排除存在地方政府發生庫款支付困難或問題而未公開報道的情況。

四、實證分析

（一）選擇樣本

目前，江蘇省根據南北市縣經濟發展不平衡、梯度特征明顯的省情，將所轄市縣分為蘇北、蘇中、蘇南三大范圍。蘇北地區包括徐州、鹽城、淮安、宿遷、連云港五個省轄市；蘇中地區包括揚州、南通、泰州三個省轄市；蘇南地區包括蘇州、無錫、常州、南京、鎮江五個省轄市。研究選取2020-2021年蘇南地區的常州、蘇中地區的揚州、蘇北地區的徐州等三個地級市及所轄縣市區共50個樣本，不含市本級及所屬功能區（消除極值影響）。相關數據來源于江蘇省預決算公開統一平臺。

（二）數據處理

為增強財政風險指標之間的可比性，研究采用歸一化處理方法，對風險樣本數據進行標準化處理，消除了風險指標間的量綱影響，使得樣本數據被控制在（0，1）范圍，同時減少了極值數據的干擾因素。對于財政風險指標的正負方向，研究對標準化后的數據進行了方向調整，統一調整為負向，使得單項指標和指標值合計更好反映財政風險的程度。

研究假設每一項衡量指標同等重要，在衡量地方財政整體風險時，每一項因素發生的可能性假設相等，各項指標權重賦值1。樣本地區的財政風險轉化為各項指標合計，數值越大，代表樣本地區風險越大，反之，越小。

（三）結果分析

1.整體風險分析。

與2020年相比，2021年整體風險降低7.87%。若不考慮其他因素，2021年國內新冠疫情防控影響、國際貿易摩擦等重大事件對樣本地區整體財政風險影響較2020年降低了7.87%。降低的主要因素是財政自給率風險降低6.84%，一次性收入風險降低12.13%，債務收入風險降低7%，政府債務率風險降低23.79%，人均財力風險增長5.66%。兩年間樣本地區人口規?；静蛔兊那闆r下，人均財力代表的風險增長為財力的相對減少。分析認為，造成財力減少的主要因素為2020年中央對地方一般轉移支付補助政策的退出。除抗疫特別國債外，納入一般轉移支付補助的項目主要有特殊轉移支付資金和中央直達資金（表2）。

表2 2020-2021 年度財政風險對比

2.地級市樣本分析。

從地級市樣本看，2021年整體風險較2020年降低2.85%，低于全部樣本7.87%的水平。分析認為：一是2020年中央對地方一般轉移支付補助政策（特殊轉移支付資金和中央直達資金等）有效地下沉到縣區層面，以樣本地區為代表的江蘇省地級市積極有效執行了中央財政政策；二是地級市財政風險明顯好于整體平均水平，或是市本級及所屬功能區（開發區、高新區、港務區等）等經濟載體提高了地級市的抗風險能力；三是地級市在不同程度集中了縣區級財力，或轉移增加了部分地區支出責任。因此，在省以下財政體制改革中，市縣區財政體制改革將是一項重大課題，關系縣市級財政風險問題。

從具體結構看，樣本1財政自給率、人均財力、債務收入等風險程度較高，樣本19一次性收入、財政自給率、政府債務率等風險程度較高，樣本12各項風險指標在三者中普遍偏低，該地區具有較好的財政可持續性（圖1）。

圖1 2020-2021 年地級市財政風險

以樣本地區為代表的蘇北地區財政自給能力較低，較多依賴于上級財政轉移支付；人均財力偏低，說明蘇北地區的上級財政轉移支付不足，在目前倡導“縣域基本公共均等化”、“社會共同富?！钡谋尘跋?，省以下財政體制改革變得更為緊迫。2022年國辦發20號文為江蘇地區縣市級財政體制改革提供了方向指引和改革契機。

從地方政府債務數據看，樣本1債務收入占比較高，樣本19政府債務率較高。由于一次收入是財政總收入和綜合財力的構成因素，剔除一次收入因素，樣本1債務收入占比最高，樣本19政府債務率最高。因此，在評估地方政府債務風險時，不僅要考慮債務自身因素，也應考慮財政收入中一次性因素。債務收入和債務余額是剛性且確定的，財政收入中一次性因素是不確定的，從風險角度看兩者不匹配，一次性財政收入弱化了地方政府債務風險水平（表3）。

表3 2021 年地方政府債務情況

3.縣市級財政風險分析。

按20%的分檔比例，即5個地區為一個風險等級，每年25個樣本可分為五個風險等級，即：很低、較低、中等、較高、很高。整體風險系數從低到高排列，系數越高，風險發生可能性越高；反之，越小。分析發現，在較高風險以上等級的縣市區中，樣本1所轄縣市區占7家，樣本19所轄縣市區占4家，樣本12所轄縣市區占0家。從占比看，較高風險以上等級的縣市區占樣本1、樣本19、樣本12所轄縣區的比例分比為44%、67%、0。因此，樣本1所轄縣市區財政面臨較高風險地區最多，樣本19所轄縣市區財政面臨較高風險地區占比最高。若用樣本推測整體，蘇北、蘇中縣市級財政或面臨較高程度的財政風險。

按照組合風險管理理論，風險分析不僅要分析單一風險的可能和影響程度，還應關注地區財政風險指標之間的關系和組合風險，特別是單一風險均未超過風險容忍度或不顯著，但組合在一起超出整體風險容忍度的情況。如果某一方面的風險超過容忍度，但因與其他風險抵消，而降低到容忍的范圍也是可接受的。如果部分樣本的整體財政風險處于中低風險水平，個別風險處于較高以上風險水平，也同樣值得關注，如樣本22財政自給率風險，樣本21一次收入風險，樣本11人均財力風險，樣本1債務收入風險，樣本19政府債務率風險。特別注意的是，樣本1為地級市，債務收入占比較高，應有別于縣區級財政分析。

4.案例分析。

蘇北地區地級市和縣市級財政整體風險和組成風險均具有較高水平，對其進行個案研究可以有效彌補統計研究的不足。樣本1下轄常住人口902.85萬，現轄2市、3縣、5區、3個功能區。江蘇省現行省管縣的財政體制，市對所轄縣市無直接財政結算關系。3個功能區預決算工作納入市本級管理，本次研究僅限于5個市轄區（樣本2-6）。在5個市轄區中，樣本2、樣本3因歷史原因具有縣級經濟管理職權，與地級市具有財政結算關系，兼具縣級和區級的財政管理模式；樣本4、樣本5、樣本6為市轄主城區，財政體制完全按照市轄區管理。因此，5個市轄區分為兩種財政管理模式：

（1）以縣級經濟管理為主的市區兩級財政關系。在前述五類風險地區分類中，以縣級經濟管理為主的樣本2、樣本3處于較高以上財政風險。

（2）以區級經濟管理為主的市區兩級財政關系。在前述五類風險地區分類中，以縣級經濟管理為主的樣本4、樣本5、樣本6處于中低以下財政風險。

同時，從樣本1所轄縣市區看，樣本7-11在兩年樣本統計中，均處于較高以上財政風險水平。研究認為，與省管縣相比，市管區更有利控制區級財政風險，實行縣級經濟管理為主的市轄區未能有效控制區級財政風險，或容易造成風險控制盲區，形成“省級管不著，市級不想管”的情況。

在兩年共計50個樣本中，樣本1整體風險均處于中等水平，但債務收入風險處于較高水平，反映樣本1最主要的風險是債務收入風險。2021年樣本1新增債券支出59.8億元，主要用于交通運輸、農林水利、生態環保、社會事業、保障性安居工程等領域，反映樣本1政府經濟發展的多個領域較為依賴政府債務收入。同時，由于政府債務收入風險加大，政府債務率控制在中等風險水平，但接近較高水平，說明樣本1后期政府債務收入增長空間有限，或將進入較低債務收入和較高政府債務率的階段，即將面臨著還本付息的支出壓力，財政風險將進一步加?。▓D2、圖3）。

圖2 2020 年樣本地區風險分布構成圖

圖3 2021 年樣本地區風險分布構成圖

五、啟示與建議

綜上分析，較高風險以上地區普遍具有財政自給能力偏低，上級轉移支付不足，人均基本公共服務縣域差距較大，歷史債務較重，地區發展較多依賴債務收入等特點，因此，降低地方財政風險應需標本兼治。

（一）中央轉移支付資金是地方補助收入的重要組成，中央資金分配機制直接影響著地方財政風險

目前，中央轉移支付資金包括中央直達資金、一般轉移支付資金、特殊轉移支付資金、特別國債等類型?？茖W合理的直達基層的中央財政資金是完善中央轉移支付制度，降低地方財政風險，建立更為科學的現代財政制度的客觀要求。特別年份中央財政轉移支付資金的設立和取消應堅持審慎原則，防止大水漫灌，也要避免釜底抽薪，設置合理的過渡期，防范政策調整對地方財政風險的沖擊。財政政策制定不囿于線性思維或“0-1規劃”決策，適當采用階梯退坡或非線性思維方式，在更多維度上優化中央財政資金分配，形成更為科學合理的財政資金分配機制。

（二）做好市與縣區兩級經濟資源分配，是降低市與縣區財政風險的有效路徑

與縣區政府相比，地級市具有較好的政策空間、資源稟賦、經濟載體、產業平臺等優勢，具有先天的抗風險能力，改革平衡好市與縣區兩級經濟資源分配，是一項繁重復雜而長期的系統工程。地方黨委政府應建立完善多部門、跨層級的財政體制改革領導小組，橫向強化部門之間合作，縱向強化縣市區政府部門聯動，在區域、產業、項目、資金、人才等政策層面協同發力，做好資源、資產、資本、資金與財力的匹配平衡，適當上移縣區財政支出責任，合理調節不同縣市轉移支付制度，處理好降低財政風險涉及的效率公平問題，促進省域內縣區基本公共均等化和促進社會共同富裕。

（三）在省管縣基礎上，試行省管單列區的財政管理體制

省管財政風險較大的市轄區，有利于增強高風險市轄區獲得省級財政資源能力，減少市對區財政資源的截留扣劃，從財政體制上縮小地區間財政資源的差距，有效降低區級財政風險。調整完善以縣級經濟管理為主的縣級區與市級財政關系，取消實質上融入市區的縣級區財政管理職權，調整為主城區財政管理模式，相應建立財政事權和支出責任匹配的財政制度，從制度上降低市轄區財政風險。

（四）涵養稅源與收入挖潛并重，提高地方政府財政自給能力

全面落實減稅降費政策，優化營商環境，清理和規范行政事業性收費，穩中求進，促進財稅收入量質提升。一是加強財源培育建設工作。立足縣市產業發展特點，服務保障地方重大產業發展，協同促進地方園區平臺提質增效擴容，助力建設各類特色產業園和創新園區。在綜合平衡招商引資項目整體正向效用基礎上，更加側重招商引資項目的財稅貢獻度。二是加強稅費收入屬地管理責任。持續調動企業所在地政府培植財源的積極性，推進可持續財源建設發展，依法拓展財稅增收渠道，把經濟發展成果有效轉化為財政收入。三是強化財稅收入征管機制。開展重點稅源調查，持續打擊各種偷、逃、抗、騙稅行為。緊扣重點稅種、重點行業和重點稅源，加強個性化服務，推動實現稅源到稅收的轉化，確保收入持續健康增長。強化非稅收入征管，深化電子票據改革與現代非稅征管工作協同，從源頭上實現非稅收入足額入庫。四是健全涉稅信息共享機制。充分發揮稅收協同共治機制作用，運用“互聯網+大數據”，搭建財源建設信息平臺，探索將涉稅信息納入系統管理，進一步延伸至企業所在地，逐步實現稅源信息全覆蓋，形成涉稅、征稅、護稅的良性循環，確保應收盡收。五是繼續做好土地文章，發揮土地資源在促進地方經濟發展方面的重大保障作用?？茖W開展儲備用地出讓工作，有序增加土地出讓面積，穩定土地出讓價格預期，形成持續增長的土地出讓收益，增強落實地方黨委政府重大決策的保障能力，有效降低地方財政風險。

（五）適當控制債務余額高風險地區新增政府債券發行，建立完善新增債務收入與政府債務率聯動機制

在原有政府債務到期化解前，不宜進行較大規模增發新債。完善政府債務收入市與縣區平衡機制，市本級政府債務收入向較低風險市轄區科學合理轉貸，控制較高債務風險地級市債務余額的同時調整市轄區債務余額結構，削平債務風險高地和填補債務風險洼地。不斷完善行政權利監督機制，從省級層面合理制衡市級財政資源分配權與受益權，有效降低各類債務風險。

（六）發掘預算管理一體化系統潛在功能，建立地方財政風險管理評價機制

在縣區級財政風險評價基礎上，針對重點關注的風險事項及相應的指標，建立風險預警指標體系，合理確定指標值的預警臨界值，內嵌預算管理一體化系統，進行動態監控預警。風險監控中發現的財政風險預警，及時啟動報告和反饋程序，對重大財政風險事件形成應急處置機制。不斷完善更為科學合理的地方財政風險指標，納入地方高質量發展考核指標體系，將財政風險納入地方黨委政府的治理風險。同時，還應不斷建立完善財政風險內控及風險管理制度，形成財政風險分析、識別、評估、預警和應對機制。財政風險管理人員在風險管理方面存在失職瀆職，造成嚴重不良后果的，應當追究相應責任。