增量配電業務改革回顧與思考

田雙雙

摘要：增量配電業務改革作為電力體制改革的重要組成部分，自改革始就受到電力領域投資者的廣泛關注，經過多年不斷探索，增量配電業務改革已然取得了一定的成果，對配電網建設和運營效率的提高具有重要的促進意義。本文對增量配電業務改革的歷史發展進行了梳理，對改革中存在的問題及原因進行了分析，并圍繞增量配電業務改革的發展趨勢提出淺見和建議，以期增量配電業務的發展能夠取得更進一步的突破。

關鍵詞：增量配電業務;電力體制改革;市場化運營

隨著社會經濟發展水平不斷地提高，用戶用電需求也隨之快速增長，社會對配電網建設的及時性、配電網結構的完善性以及供電能力的提升提出了更高的要求，傳統電網企業未能及時滿足多樣化的用電需求，而社會資本規模龐大，對電力投資憧憬無限，放開社會資本進入增量配電網領域能夠為配電網的建設提供充足資金，也能夠為電力體制改革帶來新的思想和活力，是促進配電網建設和運營效率提升的重要手段。增量配電業務改革從2016年開始試點，發展至今已有7個年頭，但總體來看進度較為緩慢，不及改革預期，有必要梳理增量配電業務改革中的主要問題，為改革的進一步平穩推進找準發力點。

一、增量配電業務改革背景及意義

2015年3月15日，中共中央、國務院在《關于進一步深化電力體制改革的若干意見（中發〔2015〕9號）》（以下簡稱“中發9號文”）中提出，“鼓勵社會資本投資配電業務。按照有利于促進配電網建設發展和提高配電運營效率的要求，探索社會資本投資配電業務的有效途徑。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業務，鼓勵以混合所有制方式發展配電業務”，增量配電業務改革開始逐步進入研究議程。2016年10月8日，國家發展改革委、國家能源局印發《有序放開配電網業務管理辦法》（發改經體〔2016〕2120號），對增量配電業務的放開和項目管理運營給出了具體的管理辦法，增量配電業務改革由此拉開序幕。2017年11月30日，國家發展改革委印發《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》（發改價格〔2017〕2269號，以下簡稱“指導意見”），對地方電網和增量配電網配電價格的定價辦法、調整機制和結算制度等作出詳細說明，為增量配電業務改革發展中最為關切的問題提供了開創性的解決辦法。2019年1月15日，國家發展改革委、國家能源局印發《關于進一步推進增量配電業務改革的通知》（發改經體〔2019〕27號），進一步對增量配電業務中項目業主確定、增量和存量范圍、配電網規劃以及投資建設運營作出明確規定，進一步促進增量配電網項目的平穩落地和快速發展。

作為電力體制改革的深化和延續，增量配電業務改革極大地吸引了社會資本的積極參與，投資者對增量配電業務的發展預期甚高，投資熱情十分高漲，期望通過“跑馬圈地”和供電業務的局部壟斷特點來獲得高額且穩定的經濟利益?；仡櫢母锍踔?，增量配電業務改革的意義主要有三個：一是引導社會資本廣泛參與配電網的投資和運營，促進配電網的快速建設發展，滿足社會快速增長和種類繁多的用電需求;二是在配電網運營領域引入競爭者，以專業化管理措施盤活大量沉淀的配電網資產，并通過市場競爭方式提高全社會配電網運營效率;三是鼓勵社會資本對增量配電業務進行拓展創新，豐富增值服務內容，提高終端用戶能源管理水平。

二、增量配電業務改革現狀及問題

從2016年國家啟動增量配電業務試點改革以來，經過近6年多的努力發展，國家發改委和國家能源局先后完成五批次共483個試點項目的批復，其中因規劃沖突等原因而被取消試點24個，實際公布試點項目459個（第五批之后的審批權限已下放至地方）。各批次試點數量分別為：第一批94個，第二批88個，第三批114個，第四批84個，第五批79個，基本覆蓋了所有地級以上的城市。截至2022年11月，取得電力業務許可證（供電類）的試點項目有204個，其中第一批74個，第二批40個，第三批52個，第四批30個，第五批8個，取證率大致呈下降趨勢。從發展趨勢上看，隨著增量配電改革相關制度的不斷完善和投資者對增量配電業務的不斷深入了解，盲目參與的現象得到了一定程度的糾正，市場開始逐漸回歸理性。增量配電業務改革作為一項新生事物，極具創新性和挑戰性，根本沒有現成的模式可照搬復制，只能在各方的不斷探索中前進。目前增量配電網企業主要分為三種類型，即存量配電網資產轉制形成企業、新建增量配電網資產的企業以及兩者混合形成的增量配電網企業，規模較大的主要集中于各地的大礦區、產業園區等，實行配售一體化經營。增量配電業務包括傳統的配售電業務和新興增值服務兩大類，其中配售電業務包括配電線路及設備的安裝和維護、電力銷售，通過參與市場交易購買電力資源，先由省級大電網輸送到增量配電網企業，增量配電網企業再通過自身配電網提供給終端用戶，根據政府制定的輸配電價和與用戶協商確定的用電價格分別與省級電網企業、終端用戶進行電費結算;增值服務的內容則較為豐富，包括用戶用電設備維護、設備節能改造、用電策略咨詢、綜合能源服務等，是增量配電網企業未來的主要發展空間，前景十分廣闊。雖然批準的試點項目數量足夠多，覆蓋范圍足夠廣，但成功建成投運的項目畢竟占少數，其中因規劃沖突等原因而被國家取消的試點24個，剩下459個試點項目，成功拿到電力業務許可證的有204個，占比44.44%，相當一部分試點項目尚未成功取得配電網運營資格，已運營項目也有相當部分舉步維艱，增量配電業務改革從總體上來看并不順利。

當前增量配電業務改革帶來的問題和爭議不斷，當前急需總結已有試點項目的經驗和教訓，客觀理性分析發展瓶頸，尋找推進改革的突破點，為增量配電業務改革事業的平穩健康發展指明前進道路。目前增量配電業務改革困難重重，矛盾主要來自試點項目選取、配電價格和市場定位三個方面。

1.試點項目缺乏深入調研

根據《有序放開配電網業務管理辦法》（發改經體〔2016〕2120號），增量配電業務項目管理流程主要分為8個步驟，即項目規劃、業主確定、項目核準、項目建設、公網接入、價格核定、業務許可申請、配電運營，地方政府能源管理部門負責增量配電網項目管理，制定增量配電網項目管理的相關規章制度，做好項目建設過程中的指導和協調，根據需要開展項目驗收和后評價。改革之初的社會資本投資熱情高漲，對配電網項目的建設較為重視，普遍認為改革就是政策紅利的釋放，只要前期“跑馬圈地”建設配電網，后期便可借助局域壟斷地位開展售電等其他業務，實現“坐地圈錢”的穩贏局面。在盲目樂觀的情緒下，可行性分析、市場環境分析、用戶需求調研等重要的前期基礎項目研究基本流于形式，缺乏長期運營策略，項目風險評估也不夠充分，最終因為試點項目質量參差不齊，導致很多項目收益率不及預期而陷入困境，只能黯然退場。在試點工作的推進過程中，部分項目由于前期負荷預測脫離實際、未與地方電網規劃有效銜接、受電主體項目沒有落地等原因，不再具備試點條件，已取消試點資格24個。一些試點項目僅有產業規劃，沒有存量優質的大用戶，后期的用電規模和用電結構十分不確定，投資風險很大，前期盲目投資導致投資成本無法收回。

2.配電價格缺乏廣泛共識

配電價格是增量配電業務開展的核心問題，也是改革中爭議最大的問題。根據《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》（發改價格〔2017〕2269號，以下簡稱“指導意見”），配電網企業電力用戶的用電價格，由上網電價或市場交易電價、上一級電網輸配電價、配電網配電價格、政府性基金及附加組成，而輸配電價改革下的省級電網企業電力用戶的用電價格，由上網電價或市場交易電價、相應電壓等級的輸配電價、政府性基金及附加組成，對比可發現，上網電價或市場交易電價、政府性基金及附加是兩類電網企業電力用戶用電價格的相同部分，配電網企業則將省級電網企業輸配電價進一步分解為上一級電網輸配電價和配電網配電價格。由于上網電價或市場交易電價、政府性基金及附加相對獨立清晰，沒有太多爭議，矛盾主要集中在上一級輸配電價、配電網配電價格和電網企業相應電壓等級的輸配電價。一方面，作為輸配電價改革的補充和深化，現行增量配電網的配電價格在核定時必然充分考慮省級電網輸配電價?！吨笇б庖姟访鞔_要求“配電網與省級電網之間的結算電價，按現行省級電網相應電壓等級輸配電價執行”“用戶承擔的配電網配電價格與上一級電網輸配電價之和不得高于其直接接入相同電壓等級對應的現行省級電網輸配電價”，這意味著配電網企業配電價格不得高于省級電網企業相應電壓等級之間的輸配電價差?！吨笇б庖姟穼ε潆妰r格的約束是明顯為了保障配電網企業電力用戶的利益不受損，促進配電網企業優化生產經營管理，為電力用戶降低用電成本。如果配電網企業的電力用戶用電價格會高于省級電網企業的電力用戶的用電價格，說明配電網企業并未給電力用戶帶來實際經濟利益，增量配電改革的意義將受到嚴重質疑。另一方面，在連續降低一般工商業電價和多輪輸配電價成本監審的背景下，相應電壓等級之間的輸配電價差已經逐步縮小，增量配電企業的配電價格制定空間被大大壓縮，甚至彌補不了一些增量配電網企業轉供電的成本，導致很多增量配網企業的生存發展舉步維艱。也有觀點認為交叉補貼等定價參數的處理導致省級電網企業相應電壓等級之間的輸配電價差并不能反映真實的配電成本，直接將其作為增量配電網企業配電價格上限的方法很不合理，會導致增量配電網企業的配電價格缺乏足夠的定價空間，盈利能力受到極大壓縮，制約增量配電網的快速發展。

3.市場運營缺乏清晰定位

改革催生的增量配電網企業到底應該是怎樣的角色定位，這個問題直接關系到增量配電網存在的意義。增量配電業務改革的初衷主要有三：一是為了吸引社會資本投資從而加速配電網的建設，滿足電力用戶日益增長和種類繁多的用電需求;二是通過引入市場競爭，促進配電網運營效率的提升;三是引入社會資本拓展創新增量配電業務，豐富增值服務內容，提高終端用戶能源管理水平。其中，配電網的建設和運營是基礎業務，但增量配電網企業僅僅做到這些遠遠不夠，必須在新業務方面有所開拓，否則其生存和發展空間將十分受限，畢竟增值服務等新興業務是增量配電網企業生存價值最重要的體現。然而，目前來看，很少有企業涉及分布式新能源的消納以及節能降耗等增值業務，絕大部分增量配電網企業的主要業務就是通過擁有的配電網向終端用戶售電，仍僅僅停留于傳統電網企業的建設運營配電網等基礎業務，甚至不少增量配電網企業并未明顯比傳統電網企業更高效率地運營和管理配電網，這難免不讓人重新思考增量配電業務改革的現實意義。增量配電業務改革的初衷絕不是為了創造一個個局域壟斷性的傳統供電局，也無意回到以前配電網支離破碎的局面，提高配電網管理運營效率，創新終端用戶能源管理才是增量配電業務改革的應有之義，增量配電網企業應當明確自身定位。

三、增量配電業務改革觀點及建議

作為新生的事物，增量配電業務改革吸引了大量社會資本的關注和涌入，這將導致利益格局重塑，且改革涉及利益主體眾多，也存在技術和管理上的難題，矛盾必然交錯復雜，需要改革參與者各司其職，通力配合，只有對改革保持信心和耐心，不斷總結經驗和教訓，才能凝聚共識，確保增量配電業務改革平穩有序推進，走出一條適合我國國情的增量配電業務的發展之路。增量配電業務改革經歷近7年的發展，國家陸續出臺了一系列政策文件，大量試點項目已經陸續投入運營，體現出改革在邊摸索邊前進的特點，取得的成績十分不易。通過梳理目前試點項目普遍關注的焦點問題，項目選取、配電價格、市場定位仍然是需要特別注意的幾大問題。

1.增量配電投資者需理性謹慎

經濟要發展，電力需先行，電力工業是國民經濟發展的能源基礎，電力供應直接關系到企業可持續發展和人民生活水平的提高，增量配電業務作為局域壟斷性的社會公共事業，必將受到政府監管約束，這也決定了其供電業務的投資回報率不可能長期保持較高水平，而是被約束在一個合理收益水平，如電網企業成本監審政策中的“準許成本+合理收益”約束方式。如果增量配電網企業期望在監管薄弱的短期內套現，則更違背改革初衷，盲目投資擴產可能留下更多風險，反而浪費社會資源。增量配電網的投資者作為改革中最重要的實踐者之一，對改革抱有最大的期望，也面臨實實在在的項目建設和運營壓力，在確定業主階段就應該明確，只有堅持長期發展戰略才可能有出路：一是要吃透增量配電改革相關政策，總結試點項目的經驗和教訓，對項目規劃、建設、運營、發展等方面需有通盤考量，積極與政府、電網、用戶等利益主體進行協調溝通，推動增量配電試點項目順利建設驗收并投入運營;二是要堅持增量配電網長期運營戰略，設定合理的投資回報率要求，摒棄急功近利賺快錢的思維，扎實做好試點項目的價值分析和風險評估，尤其關注用戶需求變化、用戶結構、負荷增長等關鍵因素，警惕盲目增資擴產，避免出現成本無法收回的結果。

2.配電價格機制需被廣泛認可

根據《指導意見》的說明，現行配電價格上限為省級電網企業相應電壓等級之間的輸配電價差，這一點引來很多爭議，交叉補貼確實掩蓋了真實的配電成本，不少增量配電網業主普遍認為目前政策規定的配電價格不夠合理，這是他們企業運營陷入困難的最根本原因。如果追求制定最合理的配電價格，在最理想情況下，即不存在交叉補貼的情況下，輸配完全分開并獨立核算，從而可以獲取最純粹的輸電價格和配電價格，但這種情況卻非常不現實：一是從電網安全高效穩定運行的角度來看，輸電和配電業務高度相關，輸配一體化管理更能發揮管理協同效應，若將原來統一的大電網拆分成一個個更小的輸電網和配電網，支離破碎的電網體系將帶來管理分散、機構冗余的問題，必將增加交易成本，既降低電網安全穩定運行效率，也增加電網運營管理成本;二是交叉補貼是解決區域電網發展和經濟發展不平衡的重要手段，如果立即取消交叉補貼，經濟發展水平較低的區域及行業由于用電量較低，單位電量分攤的成本很可能更高，這進一步導致用電量下降和用電成本提高，形成惡性循環，最終結果很可能是貧富差距越來越大，而這并不是政策決策者和廣大電力用戶希望看到的結果?？紤]到公平競爭等現實情況，目前增量配電網的配電價格可以參考的定價機制其實就是省級電網相應電壓等級之間的輸配電價差，對于增量配電網企業認為的配電價格不合理問題，應當按照《指導意見》的具體說明處理，“增量配電網企業與省級電網企業結算的輸配電價與實際成本差異過大的，可促請省級價格主管部門向國務院價格主管部門申請調整省級電網輸配電價結構”，價格主管部門需要根據核實的情況及時進行反饋。一方面，價格主管部門以及政策制定者應該重視各利益主體的合理訴求，加強配電價格制定工作的協調力度，尤其要緩解交叉補貼對輸配電價格的扭曲，如探索暗補改為明補的可行路徑等。另一方面，價格主管部門也必須堅持公平公正原則，理性客觀看待改革中出現的問題，不隨意搞特殊政策，防止市場參與者在出現困難時始終抱著“等、靠、要”的態度處理問題，使增量配電業務改革走樣變味。

3.增量配電網企業需找準定位

增量配電改革之初，投資者“跑馬圈地”的思想較重，但增量配電改革已經接近7年，相關政策文件也在不斷完善，增量配電網企業應該明確自身定位，即怎樣才能證明自己存在的價值。關于增量配電網的長遠發展，改革的最主要目的是促進配電網建設發展和提高配電運營效率，這也是對增量配電網企業最基礎業務的要求，但增量配電網企業的生存發展空間絕不能僅僅是供電服務，做終端用戶能源管理的創新者，向終端用戶提供優質增值服務才更能證明增量配電網企業存在的意義。傳統電網企業的特點是資本、人力雄厚，電網管理經驗豐富，但其企業管理制度較為僵硬，受到的約束較多，尤其在輸配電價改革趨勢下，出于成本監審的考慮，傳統電網企業對新興業務可能更加保守謹慎，因為與輸配電業務無關的投資和成本很可能在成本監審階段被剔除，導致資金無法回收。相對而言，增量配電網企業則可以發揮社會資本在投資建設、制度靈活等方面的優勢，創新增量配電業務盈利模式，拓展增值服務，提升客戶的獲得感，真正為增量配電業務改革的發展做出自己的貢獻。如果增量配電網企業僅僅停留于基礎的配售電業務，始終不開辟新的增長空間，當傳統電網企業建設配電網的速度、運營效率提升后，增量配電網企業的優勢將蕩然無存，生存必定愈發艱難，因此，拓展終端用戶增值服務以及積極參與國家政策鼓勵的新能源就近消納工作將是增量配電網企業最可能的發展空間。通過梳理近年來的政策文件，增量配電網企業的發展可以從三個方面進行突破，一是要扎實傳統配電業務基礎，可以利用新技術、新制度等手段提高建設運營效率，不斷降低配電成本，努力讓自己的客戶用上便宜的電、滿意的電、放心的電，樹立優質電力服務供應商的良好形象;二是要提供優質的增值服務，以客戶需求為導向，大膽探索和創新能源管理服務，如終端用戶的用電規劃、節能降耗、安全用電咨詢、水電氣冷熱等綜合能源服務等，為客戶創造價值的同時增強客戶黏性，真正開辟出一條增量配電網企業新的發展之路;三是要助力分布式新能源消納，積極響應國家“雙碳”戰略和新型電力系統建設，在工業用電負荷大、新能源條件好的條件下，加強分布式電源開發建設和就近消納，推進源網荷儲一體化綠色供電園區建設。

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（作者單位：國網湖北省電力有限公司南漳縣供電公司）