新安全格局下中國技術安全管制立法的檢視與完善 *

陳 喆 陳佳貝 張子鳶

（西南政法大學國際法學院，重慶 401120）

習近平總書記在黨的二十大報告中指出，“推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定”“我們要堅持以人民安全為宗旨、以政治安全為根本、以經濟安全為基礎、以軍事科技文化社會安全為保障”“以新安全格局保障新發展格局”［1］。以新安全格局保障新發展格局是黨的重要戰略部署，體現了黨中央對發展與安全進行的統籌權衡，這要求我國在發展中考慮更多的安全因素，進一步完善國家安全體系?？萍及踩强傮w國家安全觀的重要組成部分，加強科技安全法規制度建設、完善技術安全管制制度是在新安全格局下有效預防和化解國家安全風險的重要保障。中國長期堅持自主創新戰略［2］，近年來一些關鍵核心技術實現突破，戰略性新興產業發展壯大，已于2022年成功進入創新型國家行列。與此同時，在國際經濟交往過程中，中國關鍵核心技術存在一定的外泄風險。在國際層面，中國面臨著部分西方國家在科技領域的遏制與打壓，例如，美國秉持進攻性技術民族主義［3］，依托其科技霸權對中國科技企業進行限制，并試圖構建對華科技施壓聯盟體系［4］。美國政府試圖以國家安全為由通過并購獲得對Tiktok的控制權。為維護國家主權、保障中國企業海外利益，中國時隔12年更新了《中國禁止出口限制出口技術目錄》，有力地反制了美國對中國科技企業的霸凌行為。為確保中國戰略高新技術和重要領域核心關鍵技術的安全，防范某些國家利用中國的技術反過來遏制中國發展，應對美國的技術霸凌行為，完善國家技術安全管制制度具有重要意義。

中國技術安全管制法律制度起步較晚。目前，學界對于技術安全管制法律制度的研究主要集中在比較法領域，多從分析美國、歐盟等國家／地區出口管制立法的沿革、變動出發，分析其立法動因和實施效果，探討中國的應對策略，為中國技術安全管制制度的進步與完善作出了有益探索。但是，專門針對中國技術安全管制立法的系統性研究仍較為匱乏。有鑒于此，對中國技術安全管制立法的精細梳理以及問題檢視尤為重要。在技術發展中考慮更多安全因素，進一步完善技術安全管制制度，保障國家利益和科技安全，是構建和完善新安全格局的必然要求。

1 中國技術安全管制立法現狀

中國的技術安全管制立法為法律、行政法規、部門規章的三級結構，對限制類和禁止類的技術實行清單管理制度，并以清單管理與許可證管理為管制手段，為中國重大核心優勢技術提供了法律保障。

1.1 中國技術安全管制立法體系

《對外貿易法》《出口管制法》為技術安全管制的基礎性立法；《技術進出口管理條例》為技術安全管制的重要實體規則；此外，《兩用物項和技術進出口許可證管理辦法》《禁止出口限制出口技術管理辦法》《軍品出口管理條例》《生物兩用品及相關設備和技術出口管制條例》等涉及出口管制的行政法規和部門規章共同構成了中國技術安全管制立法體系。

涉及技術安全管制的法律法規中，《對外貿易法》《出口管制法》的法律位階最高?！秾ν赓Q易法》第十六條、第十七條明確了國家基于國家安全等原因采取貨物、技術進出口限制措施的權力，第十八條、第十九條分別明確了公布目錄、許可證管理、配額管理等出口管制的方式，是制定《技術進出口管理條例》《兩用物項和技術進出口許可證管理辦法》等法規的立法依據?！冻隹诠苤品ā窞閱涡械某隹诠苤茖ｉT立法，其中管制物項范圍包含“技術”，集中規定了管制主體、管制環節、管制清單、臨時管制等制度安排，提升了中國出口管制制度的立法位階，使相對分散的出口管制法規和規章趨向統一、完整［5］。

《技術進出口管理條例》為技術進出口管理的專門行政法規，著重技術進口管理，對技術出口管理的規定較為粗略?！秲捎梦镯椇图夹g進出口許可證管理辦法》為細化兩用物項和技術許可證管理的行政法規，對兩用物項和技術許可證管理的適用范圍、歸口部門、管理目錄、法律責任等作出了較為具體的規定。二者的立法目標有所區別，前者側重促進經濟發展，后者則在立法目的中強調了維護國家安全和社會公共利益?！督钩隹谙拗瞥隹诩夹g管理辦法》為進一步細化技術出口管理的行政法規，對列入《中國禁止出口限制出口技術目錄》技術的出口許可的主管機關、審查程序、法律責任等作出了具體規定。

此外，《軍品出口管理條例》《核出口管制條例》《核兩用品及相關技術出口管制條例》《導彈及相關物項和技術出口管制條例》等行政法規對軍品、核、生物、化學和導彈等敏感物項和技術設置了專門的管理制度，實現了與國際條約的銜接，有助于實現防擴散目標，維護國家安全利益［6］。

1.2 中國技術安全管制手段

中國的技術安全管制主要以清單管理和許可證管理作為手段，通過全面管制與重點管制的結合，實現對受控技術的有效管制［7］。

1.2.1 清單管理

中國對限制類和禁止類的技術實行清單管理制度，目前與技術安全管制密切相關的清單為《禁止出口限制出口技術目錄》和《兩用物項和技術出口許可證管理目錄》。

《禁止出口限制出口技術目錄》根據《對外貿易法》《技術進出口管理條例》制定，由商務部會同科技部負責清單的制定和調整工作。根據科技發展的態勢，該目錄分別在2008年、2020年進行了兩次動態調整，以更好地維護國家利益［8］。例如，在Tiktok事件中，中國政府通過調整《禁止出口限制出口技術目錄》，將“人工智能交互界面技術”“基于數據分析的個性化信息推送服務技術”納入目錄，有效地維護了國家的科技安全和企業的海外利益。

《禁止出口限制出口技術目錄》分行業列示了禁止或限制出口的各類技術，并結合《國民經濟行業分類》代碼對技術進行編碼，在每項技術下列出了控制要點，即須控制的技術內容、特征與范圍。該目錄使用6位數字加1位字母對技術進行編碼。例如184013X，前兩位數字18代表此項技術被編入目錄的年份，40代表此項技術對應《國民經濟行業分類》中的行業類別，13為此項技術的順序編號，X代表此項技術為限制出口技術。

《兩用物項和技術出口許可證管理目錄》根據《兩用物項和技術進出口許可證管理辦法》《進出口稅則》制定，列入目錄的物項和技術是依據《出口管制法》等相關法律法規應實施管制的兩用物項和技術，由商務部和海關總署負責清單的修訂工作。該目錄分為11個部分，包括《監控化學品管理條例監控名錄所列物項》《核出口管制清單所列物項和技術》《核兩用品及相關技術出口管制清單所列物項和技術》等目錄。

同時，《出口管制法》明確了國家出口管制管理部門可對清單外貨物、技術等實施臨時管制的權力，臨時管制措施比較靈活，可以成為上述清單的補充。這一臨時出口管制制度為國家根據形勢變化及時調整管制技術提供了制度保障，有助于更好地維護國家安全和利益。

《反外國制裁法》《不可靠實體清單規定》也可以產生技術安全管制的效果。根據《反外國制裁法》的規定，國務院有關部門可以對違反國際法和國際關系基本準則、以各種借口或者依據其本國法律對中國進行遏制、打壓以及對中國采取歧視性限制措施的外國組織或者個人進行禁止或者限制交易，包括采取技術進出口管制措施。根據《不可靠實體清單規定》，中央國家機關相關部門參加的工作機制可將危害國家主權、安全、發展利益的實體列入“不可靠實體清單”，對于列入清單的實體，可以通過工作機制對其采取進出口管制措施，包括限制中國實體與其進行技術相關的交易。

1.2.2 許可證管理

中國技術安全管制以許可證管理為手段，對管制清單所列技術、臨時管制技術以及有可能威脅國家安全但尚處于管制之外的技術，實行許可證管理?！冻隹诠苤品ā访鞔_了國家出口管制管理部門判斷是否做出許可時應考慮的因素，包括國家安全和利益、國際義務和對外承諾、出口類型等等，審批具有較高的透明度。出口《禁止出口限制出口技術目錄》與《兩用物項和技術出口許可證管理目錄》所列技術時均應申請許可證，前者需申請“技術出口許可證”，后者需申請“兩用物項及技術出口許可證”。同時，國家出口管制管理部門可給予出口管制內部合規制度運行情況良好的出口經營者通用許可等便利措施，這有助于提高管制的有效性，將行政資源更加集中于需要重點管制的對象。

2 美國技術安全管制立法變化歷程

通過建立國家技術安全管制制度對關鍵技術進行保護、對技術出口進行管理是國際通行做法。世界上最早的出口管制立法可以追溯到美國1917年發布的《對敵貿易法》［9］（Trading With the Enemy Act，TWEA），現今美國已形成了一套較為完善的技術安全管制制度，為其重要領域關鍵核心技術提供了全面有效的法律保障。

2.1 美國技術安全管制立法體系

美國有關技術安全管制立法主要包括《武器出口管制法》（Arms Export Control Act，AECA）、《國際武器貿易條例》（International Traffic in Arms Regulations，ITAR）、《1954年原子能法》（Atomic Energy Act of 1954）、《出口管理法》（Export Administration Act，EAA）、《出口管理條例》（Export Administration Regulations，EAR）、《出口管制改革法》（Export Control Reform Act，ECRA）等。前三者為軍事出口管制的主要立法，后三者為兩用物項及技術出口管制的主要立法。其中，兩用技術出口管制的立法管轄范圍較廣，與跨國技術交流聯系更為密切。

在軍事技術出口管制方面，AECA為基本法律［10］，ITAR為對應的聯邦法規［11］，主要是對國防相關技術的管制，涉及的技術類別較少。而《1954年原子能法》只涉及相關核技術的出口管制［12］。

在兩用技術出口管制方面，1979年發布的EAA為基本法律，但于2001年失效，此后美國總統通過《國際緊急狀態經濟權力法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）每年延續其效力，直到2018年ECRA頒布后才確定美國政府永久有權對兩用物項及技術進行管制［13］。EAR為對應的聯邦法規，較為全面地規定了兩用技術出口管制相關事項，涉及核、電子、通信、激光、航天等重要領域的技術［14］。

此外，美國財政部海外資產控制辦公室（The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury，OFAC）可根據TWEA及相關立法實施經濟制裁［15］，達到禁止某些技術交易和擴散的目的。美國總統可根據IEEPA臨時對出口管制進行調整［16］。這構成美國技術安全管制的臨時措施，與常規立法形成互補。

2.2 美國技術安全管制立法特點

2.2.1 注重對新興和基礎技術的管制

1979年EAA首次引入“關鍵技術”這一概念，將其作為技術安全管制的主要對象，并將“關鍵技術”的界定與軍事能力相聯系，防止美國的技術被對手用于增強軍事力量?！瓣P鍵技術”主要包括對美國軍事能力具有顯著提升或降低效果的正在開發或已開發技術，及對美國保持其軍事優勢或者提升軍事承受能力密切相關的技術［17］。2018年通過的ECRA特別增加了對“新興技術和基礎性技術”的管制要求，對技術的管制由強調技術的“軍事用途”轉為“全面保持美國的技術優勢”［18］，即使技術不具有任何軍事用途，不屬于“軍民兩用物項”，也可以落入“新興技術和基礎性技術”的范疇。這與2020年美國《關鍵和新興技術國家戰略》提出的通過維持技術優勢地位以保證國家安全的目標一致［19］。美國商務部判斷新興和基礎技術的標準主要考慮以下因素：相關技術在美國以外國家的可得性、管制措施對美國國內的影響以及對該技術向國外傳播的影響，這反映了美國已將技術安全管制作為抑制他國科技發展、保持其技術領先地位的政策工具。

2.2.2 運用許可例外制度實施精準管制

美國通過許可證制度對出口技術實行全面管理。對于受EAR管制的物項和技術，出口商需先判斷其出口或再出口是否符合通用禁止條款，若符合則必須申請許可證［20］。此外，出口商還應判斷物項是否在《商業管制清單》中擁有《出口管制分類號碼》，若有則需結合國別清單和許可例外來判斷是否需要申請出口許可。國別清單確立了8類出口管制原因，并在每一類理由下確立了哪些國家會因此受到美國的出口管制。

在通過許可證制度實施全面管制的基礎上，美國設置了許可例外制度（License Exception）以減少行政資源消耗、增加技術安全管制制度的針對性和靈活性［21］。該制度主要規定在EAR第740章［22］，根據其適用條件可大致分為三類：第一類適用于特定出口對象國家／地區，可根據國家間技術差距實現針對性管制；第二類適用于特定物項和技術，剔除部分重要程度低的技術，重點保護關鍵技術；第三類適用于特定用戶或用途。EAR第740章還規定了許可例外適用的限制情形，以增強許可例外制度的周密性。此外，ITAR規定了豁免（Exemption）制度［23］，即出口滿足一定條件的國防物項，不需要國防貿易管制局批準和申請出口許可證，但是要進行事先登記與記錄存檔。ITAR詳細列舉了可以適用豁免的國防技術數據范圍和種類，并對其范圍進行了嚴格限制。

2.2.3 通過管制清單和臨時管制實現全面管制

清單制度是美國實施技術安全管制的主要手段，通過將特定的技術列入針對物項的管控清單，或將特定的交易方列入針對實體的管控清單，來實現對技術的全面管制。美國的技術安全管制清單包括針對物項和實體的管控清單。

針對物項的管控清單直接列出受管制的技術，一旦涉及清單上所列出的技術，出口主體需要獲得主管機關的許可。美國并未設置專門的技術安全管制清單，其對技術的管制包含在《美國軍品管制清單》（U.S. Munitions List，USML）、《商業管制清單》（Commerce Control List，CCL）中，按照物項的用途，具有軍事用途的技術由USML管控，軍民兩用的技術則由CCL管控［24］。對于未被納入CCL的軍民兩用物項與技術，則通過EAR99進行標識，在出口至受管制國家時也需要申請許可，技術的“最終用途”和“最終用戶”是非常重要的衡量標準［25］。

針對實體的管控清單包括《未經核實清單》（Unverified List，UVL）、《最終軍事用戶清單》（Military End-User List，MEU）、《實體清單》（Entity List，EL）及《被拒絕人員清單》（Denied Persons List，DPL），都是美國商務部根據EAR的授權制定的黑名單。主體一旦被列入黑名單，則對其實行EAR的出口限制政策。UVL、MEU、EL、DPL能夠與USML、CCL形成互補，美國商務部可通過直接更新管制實體清單，對清單中的實體強制實施技術安全管制，一定程度上彌補USML、CCL對技術識別具有一定滯后性的缺陷［26］。

此外，2018年ECRA增加了美國商務部產業與安全局設置臨時管制（Interim control）的權力，使其可以在不更新清單的情況下，針對特定的交易和技術進行管制，增強了技術安全管制的靈活性，形成了技術安全管制的閉環。

2.2.4 實行高效的跨部門技術識別程序

美國通過技術咨詢委員會、跨部門技術識別程序對新技術出口的管制范圍進行識別，使技術的識別有充足的技術專家、機構及資源支撐。2018年美國《國防授權法》授權技術咨詢委員會識別新興和基礎技術。該委員會由美國行業、學術界及政府代表組成，為實施技術方面的管制提供專業指導。ECRA規定，美國總統應該建立跨部門的技術識別程序，通過協調美國商務部、國防部、能源部等相關部門對新興和基礎技術進行識別，確保不同專業和領域的相關機構都能充分參與技術識別程序。其中，美國商務部產業與安全局發揮了組織合作和發布結果的核心作用，任何更新的管制物項和技術都會在其管理的EAR中發布。同時，ECRA規定跨部門的技術識別程序是持續運行、定期更新的，是美國出口管制體系的常規組成部分，此程序應當及時、有效地識別新興和基礎技術并根據識別結果動態調整技術安全管制清單。此外，ECRA規定跨部門技術識別時應考慮多方面因素：用于技術識別的信息來源應是多樣化的；在進行技術識別時，必須考慮國外此類技術的發展、實施出口管制會對美國國內此類技術造成的影響和出口管制在限制美國此類技術向外國擴散的有效性［27］。

2.2.5 實現出口管制與外資安審的聯動

美國通過對ECRA與《外國投資風險評估現代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act，FIRRMA）在技術安全層面進行協同安排，以確保技術安全管制在投資和貿易兩個維度上呈現密閉封鎖狀態。FIRRMA確定了關鍵技術的范圍，并規定關鍵技術的具體含義隨ECRA確立的跨部門識別程序對新興和基礎技術的識別結果進行調整。同時，ECRA規定跨部門識別程序識別新興和基礎技術時應考慮外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）調查和審查跨境投資安全性時得到的信息。兩法共同規定了新興和基礎技術以及關鍵技術在貿易、投資兩個領域的交叉認定方法［28］。如此一來，既使外商投資安全審查時需考慮ECRA認定的新興和基礎技術，又使新興和基礎技術的認定需考慮外商投資安全審查獲取的信息，從而最大程度杜絕跨境投資導致的關鍵技術外泄。

2.3 美技術安全管制政策變化及動因

2.3.1 美國對華技術安全管制持續強化

美國對中國的技術安全管制在2017年以前主要集中在軍事、航空航天等少數領域，之后則呈現持續強化的趨勢［29］。

一方面，美國針對戰略性技術領域持續打壓中國。在以半導體、超級計算機為代表的傳統戰略性技術領域，不斷擴大對中國的技術安全管制，全方位阻止中國實體獲得相關技術及設備。2022年8月美國頒布的《芯片與科學法案》規定禁止獲得芯片產業補貼的企業在中國投資或擴建先進制程的半導體工廠［30］，加強對中國的打壓。在以人工智能、量子計算為代表的新興戰略性技術領域，美國采取各種措施阻止中國從美國獲得高端人工智能芯片，頻繁地將中國量子計算產業實體列入管制清單，以防止中國利用美國的新興技術來發展相關產業。

另一方面，美國擴大了對華技術安全管制的目標對象。美國政府在其法律管控范圍的基礎上擴充了管制和制裁理由，著重對高科技領域處于領先地位的中國實體進行精準打擊。2020年EAR增加“最終軍事用戶清單”，將中國列入其中，針對流向中國的用于“最終軍事用途”或為“最終軍事用戶”獲取的受控物項，施加了特殊的出口限制［31］。2022年2月被美國列入未經核實清單的33家中國公司大部分都涉及關鍵和新興技術領域［32］。2022年10月，美國商務部將“外國直接生產規則”擴展至科大訊飛、哈爾濱工業大學等28個實體。多個中國科學研究機構和高等院校也被美國納入出口管制的目標對象，實施“斷供”政策。

2.3.2 美國強化技術安全管制的動因

當今世界正經歷百年未有之大變局，中美博弈成為國際秩序調整與變化的核心。2017年，特朗普政府主張重返大國競爭時代，宣揚“中國威脅論”，全面開啟戰略博弈，科技競爭成為美國對中國開展戰略博弈的核心與前沿，同時，中國科技實力穩步增長，對中美在政治、軍事、經濟領域的既有權力對比產生影響［33］。加強技術安全管制、切斷中國獲取先進技術的渠道是美國保護技術優勢的重要方法。美國對華科技遏制、強化技術安全管制有著政治、軍事和經濟層面的不同考量。

一是政治層面的考量。21世紀以來，以中國、印度為代表的新興國家崛起，對西方國家的領導地位構成挑戰，世界權力格局呈現“東升西降”趨勢。美國基于其追求的絕對安全信念，認為中國綜合國力的發展對美國造成了實質上的威脅，將中國確立為“戰略競爭對手”“敵手”［34］。中國的科技崛起可能會動搖美國在國際利益分配和國際關系調整中的主導權，由此，遏制中國科技實力的增長、對中國加強技術安全管制是在“東升西降”背景下美國對華競爭戰略中的重要政策。同時，美國還不斷拉攏歐盟、日本等國家和組織協調出口管制措施，意圖全方位、多領域地遏制中國的發展。

二是軍事層面的考量。美國的國家安全“信念”不僅旨在維護國家的生存與發展，還意在尋求全球意義上的霸權與主導地位［35］，軍事實力是其全球稱霸的重要手段。美國擔心中國軍事科技實力的增強對美構成威脅，十分警惕中國“軍民融合”戰略。在這種“國家安全焦慮”下［36］，美國采取各種措施防止中國獲得美國先進技術以提升其軍事實力。2018年8月，被美國以國家安全為由列入出口管制清單的44個中國實體中，有29個與“軍民融合”戰略相關，所涉及的領域大多包含軍民兩用科技［37］。2020年以來，美國將多家中國企業列入“中國軍方擁有或控制清單”。美國通過阻止這些企業與美國供應商進行交易，從而達到技術封鎖的目的［38］。

三是經濟層面的考量。近年來，美國作為全球市場的相對優勢在下降，而中國市場規模持續擴大。在以科技創新為核心的產業領域，中國正在迎頭趕上，美國擔心中國的技術崛起影響到自身在先進技術領域的優勢地位和經濟利益，密切關注中國的科技發展政策和水平，并對中國實施精準打擊。例如，美國2022年發布的《關鍵和新興技術清單》幾乎覆蓋“中國制造2025”和“十四五”規劃中提起的全部優先發展領域。美國企圖構建“排除中國”的戰略性新興產業技術供應鏈，防止中國打破美國對控制尖端技術的壟斷和對關鍵領域的控制，從而維護美國的優勢地位和經濟利益。

3 中國技術安全管制立法問題檢視

新安全格局下的中國技術安全管制立法應回應統籌發展與安全需要，科技安全和產業發展是技術安全管制政策的兩個主要目標，也是其制度設計的出發點。隨著中國科技實力的提升，技術安全管制立法應在維護國家關鍵核心技術安全中發揮更加重要的作用。本文對中美兩國技術安全管制立法進行考察和對比后認為，借鑒美國技術安全管制立法的有益經驗，以統籌發展與安全的視角重新審視和反思中國技術安全管制立法的缺陷與不足，并對法律制度作出調整，是中國在新安全格局下完善出口管制體系的路徑選擇。

3.1 關鍵核心技術識別機制闕如

關鍵核心技術識別機制是指依特定的標準和程序對關鍵核心技術的界定、內容、類別等因素進行規定和調整的制度。中國現行立法并未規定關鍵核心技術識別和調整的機制及程序?！冻隹诠苤品ā返墓苤莆镯椃秶凹夹g”，但未就“新興和基礎技術”的管制做出明確規定?！都夹g進出口管理條例》《兩用物項和技術進出口許可證管理辦法》《禁止出口限制出口技術管理辦法》等法律法規也未就關鍵核心技術的識別作出規定。近年來，中國突破大批關鍵核心技術瓶頸，在5G信息技術、人工智能、量子通信技術、云計算、無人機、綠色科技等領域占有優勢［39］。關鍵核心技術識別機制的缺失會造成關鍵核心技術不能及時受到保護，增加技術泄漏的風險。如前所述，美國出口管制立法對此類技術尤其重視，集中體現在ECRA對“新興和基礎技術”進行的寬泛界定以及嚴格識別和管制程序［40］。美國通過設置多部門參與的識別機制與執行嚴格的識別程序，進一步加強對關鍵核心技術的保護力度，達到維持其自身技術優勢的目的。相比之下，中國技術安全管制立法缺少對關鍵核心技術識別機制與識別程序的規定，與中國科技實力的提升不相匹配，無法為防范關鍵核心技術在國際經濟交往中的外泄風險提供充分的法律保障。

3.2 管制清單動態調整機制有待完善

目前作為中國技術安全管制依據的管制清單，未做到根據科技發展和安全要求及時更新，管制清單的動態調整機制缺失。例如，中國《禁止出口限制出口技術目錄》自2008年修訂之后，直到2020年在應對Tiktok事件時才再度修訂，沒有周期性的調整機制；《兩用物項和技術出口許可證管理目錄》雖然每年修訂，但也未建立動態調整機制。技術安全管制清單的動態調整機制是指依據環境、戰略、需求等方面的變化，根據特定的標準和程序，對技術安全管制清單內容的修改、更新等變動進行動態管理，及時更新清單管制體系中所有清單的關鍵核心技術并予以公示；同時，根據情況變更和科技發展，及時將不符合列入管制清單標準的技術從管制范圍中去除。技術安全管制清單不僅旨在防止先進技術外流，還服務于國家戰略和外交政策，同時要避免限制正常技術貿易的發展［41］。清單的動態調整機制不完善將導致體系運作滯后、與現實不符，無法適應國家戰略調整的要求，存在引發國家安全隱患和不合理限制技術貿易的可能。美國建立了持續運行的、定期更新的跨部門技術識別程序，保證其技術安全管制的內容符合最新的現實需求，對比美國動態的、專門的、聯動的技術識別程序，中國缺乏技術安全管制清單的動態調整機制，無法及時適應中國日新月異的科技發展水平以及不斷變化的國際形勢，未能很好地平衡發展與安全的關系。

3.3 許可例外制度尚未建立

技術安全管制應處理好科技安全和產業發展的關系，其管制對象應力求精準高效，在維護國家科技安全時不能損害國家的經濟、技術競爭力。如何最大程度上減少對管制物項的不必要限制、突出管制重點是各國技術出口管制政策需處理好的共同問題。許可例外制度是指出口受出口管制法律法規管轄的物項時，本應申請出口許可證，但在一定條件下可以免于申請的制度，可減少行政資源的消耗，提高運行效率。美國EAR設置了體系成熟的許可例外制度，詳細規定了許可例外的類型、條件及限制，可提高管制效率；并配合其政治目的，將國別政策與許可例外相結合，通過結合國別評估制定的國別清單進行有針對性的技術出口管制。中國對技術安全管制采取清單管理和許可證管理相結合的辦法實施管制，但管制政策的精準性不足，未清晰地對技術出口管制的許可例外制度問題作出規定?！冻隹诠苤品ā芬幎恕皣鴦e評估”制度，出口管制管理部門可以評估出口目標國家或地區的風險等級，實施不同的管制措施，但并未規定具體的操作性條款。于中國而言，目前許可例外制度的缺失可能會加劇企業效率要求與政府出口管制之間的矛盾，不利于國家對外經濟發展以及對技術的針對性、重點監管。

3.4 與國家安全其他立法的聯動不足

技術安全管制制度、外商投資安全審查制度以及反制裁領域的立法都以維護國家安全為目的，是中國運用法治方式切實維護國家主權、尊嚴和核心利益的法律“工具箱”。這些法律在適用過程中可能會出現交叉與重合。技術安全管制制度與國家安全領域其他立法的聯動安排不足會影響管制效果的最大化，不利于形成制度合力。

3.4.1 與外資安審制度缺少聯動

中國目前尚未建立外商投資安全審查與技術安全管制的聯動機制。外國投資者可以通過兼并、收購等方式獲得中國科技企業的控制權，實際參與企業的經營，從而獲取企業核心技術，因此，外商投資也有導致中國關鍵核心技術外流、損害國家安全的風險?！锻馍掏顿Y安全審查辦法》第四條規定需進行安全審查申報的范圍包括“外國投資者投資關系‘重要信息技術和互聯網與服務’‘關鍵技術’的領域，并取得所投資企業的實際控制權”，但《外商投資安全審查辦法》未進一步明確“關鍵技術”的具體范圍，也未將“關鍵技術”的范圍與技術安全管制制度中的管制清單所涵蓋的技術相銜接［42］。如前所述，美國FIRRMA要求CFIUS對關鍵、敏感技術的外商投資安全審查按照ECRA跨部門識別新興和基礎技術的結果進行調整，同時ECRA對新興和基礎技術進行識別時也應考慮CFIUS在外商投資安全審查時得到的信息。中國技術安全管制制度與外商投資安全審查制度聯動的缺失使得“關鍵技術”在貿易和投資環節的范圍可能有所不同，存在一定的管制漏洞。

3.4.2 與反制裁法律法規缺乏銜接

中國現行的反制裁法律法規主要包括《反外國制裁法》《不可靠實體清單規定》《阻斷辦法》等，對技術的出口管制可能成為反制裁的具體執行措施［43］。技術安全管制和反制裁措施的法律協調可以避免不當擴大技術安全管制的范圍，增強技術安全管制的指向性和針對性。

中國尚未建立技術安全管制與反制裁立法的聯動。一方面，技術安全管制與反制裁立法都以清單為主要實施手段，技術安全管制清單與《反外國制裁法》反制清單以及不可靠實體清單在維護國家安全的政策目標發生耦合，因此技術安全管制清單應當與二者相聯系，制裁對象被列入反制清單、不可靠實體清單后，從制度協調的角度來看，也應對被制裁對象的技術相關交易予以限制。目前這三個清單之間缺乏聯動，尚未實現相互銜接與配合，可能存在管控遺漏、管控不及時的問題。另一方面，技術安全管制和反制裁措施的實施涉及多個部門，需要部門之間的合作、信息共享和協調聯動。但《反外國制裁法》和《出口管制法》規定的工作協調機制過于原則性，欠缺工作啟動機制、人員組成、協調程序、協調目標等細化規定，影響了其實際綜合協調作用的發揮。

4 中國技術安全管制立法完善建議

新安全格局體現了黨中央統籌發展和安全的戰略思維，順應了中國加快構建新發展格局的迫切需要，為進一步完善國家安全體系提供了平衡發展與安全的思路以及前進方向。中國技術安全管制立法的完善應當遵循黨中央以新安全格局保障新發展格局的戰略部署，在以維護國家安全為根本考量的基礎上，重視對關鍵核心技術的保護，同時在安全中兼顧發展因素，使技術安全管制制度同步科學技術的發展。

4.1 建立跨部門技術識別工作機制

中國可以考慮從以下幾個方面建立跨部門協作的技術識別工作機制。第一，設置跨部門技術識別機構。商務部內設對外貿易司和產業安全與進出口管制局，應由其主導協調跨部門合作，會同國務院其他相關部門如科學技術部、工業與信息化部、國家安全部等對新技術進行識別，以求審慎、全面地確定其是否為關鍵技術。第二，綜合考慮技術識別因素。在識別關鍵核心技術時，必須考慮國外此類技術的發展、實施出口管制會對國內此類技術造成的影響和出口管制在限制我國此類技術向外國擴散方面的有效性等因素。第三，設定持續運行的、定期更新的技術審查與識別程序以及動態調整技術安全管制清單。一方面，此跨部門協作的技術識別程序在確立一項關鍵技術后應對現有技術安全管制清單進行動態調整，及時地保護關鍵技術；另一方面，程序應定期審查現有技術安全管制清單并做出適當調整，以期獲取最大國家利益。第四，建立動態的技術咨詢機制。一方面，為節約行政資源，可參考反壟斷委員會設立的的專家咨詢組，設立技術識別方面的專家咨詢組，成員包括相關行業、領域的專家、研發者、企業代表等具備專業經驗的社會各界人士，當技術難以定性時，可開設會議咨詢代表意見。另一方面，可通過政府門戶網站或其他公開渠道征求公眾意見。

4.2 建立管制清單動態管理機制

技術安全管制清單應適應科技發展，以更好地提高技術安全管制的效率，與國家外交政策保持一致，建立技術安全管制清單的動態管理機制。在機構設置方面，商務部聯合科學技術部組建技術安全管制清單的動態管理工作機制辦公室，負責技術安全管制相關清單的管理。機構職責主要有有三項：一是結合中國產業發展實際，根據技術識別的結果和相關清單的變化及時調整出口管制清單中的技術及相關信息，且清單的調整工作應當是持續運行的、定期更新的；二是根據中國產業發展狀況、國外相關技術情況、國際局勢變化等因素，及時移除不應納入技術安全管制清單的技術，處理好科技安全與產業發展的關系，避免技術安全管制對中國科技企業發展造成不必要的限制；三是以透明規范的程序及時公布調整結果，說明清單的變化，并通過報刊、政府網站等渠道同步信息的變化。

4.3 建立許可例外制度

為實現全面監管與重點監管相結合，可考慮出臺《出口管制法》配套規則對技術出口許可例外制度作出規定，實現兼具靈活性與針對性的精準管制，提升技術安全管制的實效。從制度設計方面來看，第一，結合國別管制清單制度建立許可例外制度?？稍凇冻隹诠苤品ā芬幎ǖ膰鴦e評估制度下，根據外交關系、國際義務履行情況等因素進行國別分組，相應設置不同的技術出口管制強度。第二，基于履行國際義務的考量，令某些技術不適用許可例外，如大規模殺傷性武器相關技術。第三，基于技術特點針對性地設置許可例外，如軍用技術和兩用技術在數量和嚴格程度上應有不同。第四，根據技術出口的用途設置不同的許可例外，如針對同一技術，基于官方應用的用途向政府、國際組織出口的許可例外和基于民用用途出口的許可例外應區別設置，以便于國際交流合作以及履行國際義務。具體而言，可以在《出口管制法》的配套措施中對技術許可例外制度作出補充。其一，將許可例外情形進行分類并編號，發布《出口許可例外清單》規定基于用途、物項等原因的技術出口許可例外，在每一大類下設立具體的技術出口許可例外類型，并規定每種編號的技術出口許可例外應提交的證明材料。其二，結合前述的國別分組，在特定的許可例外編號前加上國別分組號，代表此技術出口許可例外僅適用于特定分組的國家。其三，由《出口管制法》規定的國家出口管制管理部門定期調整并及時公布《出口許可例外清單》，便于出口商查閱和使用。

4.4 加強與國家安全其他立法的聯動

技術安全管制制度與外商投資安全審查制度、反制裁法律法規在目的、手段、機構等方面都有一定聯系，促進技術安全管制制度與二者的聯動安排能夠強化法律實施效果，形成技術安全管制閉環，更好地構建維護國家安全。

4.4.1 加強與外資安審制度的聯動

在界定外商投資安全審查范圍的“關鍵技術”時納入技術安全管制所識別的關鍵技術結果，在識別技術安全管制中的“關鍵技術”時納入外商投資安全審查獲得的相關信息，以此實現關鍵技術領域出口管制與外商投資安全審查的閉環。具體而言，可結合《外商投資安全審查辦法》規定，在審查主體和范圍方面形成聯動。在審查主體方面，《外商投資安全審查辦法》規定工作機制由國家發展改革委和商務部牽頭，可在兩部門的外資司之間建立聯動，定期交流投資領域的技術相關信息，報送技術識別工作機制辦公室，作為技術識別的依據。在審查范圍方面，《外商投資安全審查辦法》第四條規定的關鍵技術認定標準可以參照技術識別工作機制的關鍵核心技術識別結果進行規定和調整。

4.4.2 順暢與反制裁立法的制度銜接

建立技術安全管制主管部門和反制裁主管部門的聯絡機制，以實現信息互通、功能互補。一方面，反制裁主管部門可以根據其掌握的國家安全信息，及時將應受管制的技術反饋給國家出口管制管理部門，國家出口管制管理部門應根據這些消息及其掌握的信息，及時更新技術安全管制清單，以實現管控的及時銜接，避免遺漏管制對象。另一方面，可在出口管制工作協調機制下加強與反制裁管理部門的聯動執法。由商務部主導，結合《出口管制法》第五條以及《反外國制裁法》第十條規定的建立部門聯動機制的要求，出臺相關法規，探索出口管制和反制裁部門的聯動執法。

5 結語

科技安全是總體國家安全觀的重要組成部分。新時代中國的技術安全管制制度應貫徹黨中央以新安全格局保障新發展格局的戰略部署，適應國家構建新安全格局的需要，滿足更多元化的價值追求和功能需求，實現科技發展與科技安全的動態平衡。既要增強自主創新能力，加強對外技術合作交流，又要防止中國核心技術外泄，化解國家安全風險。通過技術安全管制制度對關鍵技術進行保護、對技術出口進行管理是國際通行做法，美國的技術安全管制制度較為系統、全面，為其重要領域關鍵核心技術提供了充分有效的法律保障，對于中國技術安全管制立法的完善具有一定借鑒意義。為更加有效地為中國重大核心優勢技術提供法律保障，中國應進一步補齊技術安全管制制度的短板，建立許可例外制度、跨部門技術識別機制以及技術安全管制清單動態管理工作機制，實現全面管制和重點管制的融合，并加強技術安全管制制度與其他制度的聯動，形成技術安全管制閉環。

作者貢獻說明

陳 喆：確定選題，設計論文框架，撰寫論文初稿，審校全文；

陳佳貝：參與研究思路討論，修改論文第3、4部分；

張子鳶：收集整理資料、修改論文第1、2部分。