林長制背景下重點國有林區森林資源管理策略*

曹玉昆，李敬燁，任月，劉嘉琦，朱震鋒

(東北林業大學 經濟管理學院，哈爾濱 150040)

林長制是指按照分級負責原則，通過壓實地方黨政領導森林資源保護主體責任，以全面提升森林生態系統功能、維護生態安全、促進生態文明的一套森林資源管理制度及配套體制機制[1-4]。在借鑒河長制、湖長制成功經驗的基礎上，江西省、安徽省率先實施林長制；2019年修訂的《中華人民共和國森林法》明確規定，地方政府可以根據本行政區域森林資源保護發展的需要，建立林長制；2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行林長制的意見》，在全國范圍內全面推行林長制，形成森林資源管理領域的政策環境。受限于林長制全面推行時間不長，關于林長制的研究主要集中于政策內涵及邏輯分析[5]、案例經營介紹[6-7]、林長制推行現狀討論[8-11]等方面，少有結合地方森林資源管理實踐討論其推廣性與落地性問題。東北、內蒙古重點國有林區森林資源豐富，是北方重要的生態屏障，也是東北重點生態功能區的主要組成部分。國有林區改革后，重點國有林區森林資源管理主體及其目標得以明確，形成獨具特色的森林資源管理體系[12-13]。林長制全面推行以來，重點國有林區承接上級政府林長制政策目標、開展林長制工作、構建林長制配套機制。重點國有林區推行林長制，通過組織人事的方式，將國有森工企業納入地方林長制組織體系中。然而，重點國有林區森林資源管理已形成的地方性知識及管理慣性，如何與林長制政策背景兼容，尚未有人深度探討。因此，在林長制推行實踐與森林資源管理現狀的基礎上，分析重點國有林區森林資源管理面臨的新機遇與新挑戰，進而提出發展策略。研究成果對重點國有林區森林資源高質量發展具有重要的理論及現實意義。

1 重點國有林區積極推行和實踐林長制

重點國有林區所在地方政府承接中央政府林長制目標設計，通過變革轄區內森林資源管理組織體系來重構政企關系，積極推進和開展林長制工作。截至2022年6月，重點國有林區已實現林長制的全面推行。其中，森林資源管理目標采取自上而下、層層下壓的模式進行設計，即國有森工企業承接所在地方森林資源管理目標，地方政府承接中央政府森林資源管理目標。這一自上而下的目標設計模式，形成了“中央-地方-企業”的目標傳導鏈條，賦予森林資源管理，尤其是地方政府與森工企業的森林資源管理具有良好的銜接性。森林資源管理組織變革是林長制全面推行最直接的表現。通過各級地方政府行政管理者擔任林長，壓實地方政府的森林資源管理職能。國有森工企業同樣被納入林長制組織建設的范疇，國有森工企業管理者以不同形式擔任林長。其中，中國龍江森林工業集團有限公司、伊春森工集團、大興安嶺林業集團的企業管理者通過擔任所在縣(市、區)副林長形式參與林長制；中國吉林森林工業集團有限責任公司、長白山森工集團的企業管理者參照縣級林長制擔任所在林業局總林長；內蒙古森工集團作為內蒙古自治區林長制六大責任區之一，設置副總林長進行管理。重點國有林區推行林長制，通過組織人事的方式，將國有森工企業納入地方林長制組織體系中。通過重構地方政府與國有森工企業的政企關系，在森林資源管理領域構建起上下級權屬關系，為信息溝通機制、工作協同機制、問責機制的構建提供前提和條件。

2 重點國有林區通過推行林長制強化了森林資源管理

國有林區改革圍繞“政企分開”開展實施，初步厘清了中央政府、地方政府、森工企業在國有森林資源管理領域的定位與職責。按照《國有林區改革指導意見》的設計，中央政府代行國有森林資源的產權主體職能，地方政府是行政區域內森林資源管理的總責任人，森工企業是國有森林資源的直接經營者。由于改革存在逐步深化的過程，在實踐工作中森林資源管理的責權行使存在著一定程度的留白，亟待通過行之有效的工作機制起到“潤滑劑”的作用。林長制在重點國有林區全面推行，伴隨著各項工作機制的創新，為進一步明確森林資源管理的主體責任與目標，為重構地方政府與森工企業的政企關系提供了寶貴契機。

2.1 明確森林資源管理主體責任與目標

國有林區改革改變了重點國有林區長期以來“政企合一”的情況，明確了中央與地方、政府與企業的主體責任與目標。國有林區改革后，中央政府代行重點國有林區森林資源產權主體職能，制定國有森林資源管理目標與功能定位，承擔森林資源管理與管護主要資金，并將森林面積、森林蓄積量、森林覆蓋率作為重點關注指標，注重森林生態功能提升和生態效益發揮。地方政府對行政區域內的林區經濟社會發展和森林資源保護負總責[14]，重點以林地保有量、森林蓄積量、森林覆蓋率等生態效益指標為目標，同時負責制定國有林區經濟社會發展規劃及投資計劃，承擔國有林區教育、醫療等公共事業，關注林區生計保障、改善民生等社會效益的發揮。森工企業作為重點國有林區森林資源經營機構，明確公益性企業的組織定位，以提供更多、更優質的森林生態產品為己任；另一方面，還須對企業經營與職工生計負責[15-17]，將企業經濟績效作為目標。

林長制的政策目標在一定程度上承襲國有林區改革的目標，但存在細微差別。有別于國有林區改革的綜合目標，林長制政策目標更加聚焦森林生態效益的發揮。在目標的傳導鏈條上，林長制采取層層下壓的傳導模式，在重點國有林區構建起“中央-地方-企業”的目標傳導鏈條。在目標制定內容方面，林長制工作目標強化國有林區改革重點關注的生態目標，但虛化了重點國有林區社會經濟目標?！蛾P于全面推行林長制的意見》提出“全面提升森林和草原等生態系統功能”，著重提出森林覆蓋率、森林蓄積量、草原綜合植被蓋度、沙化土地治理面積等森林草原治理指標。黑龍江省、吉林省、內蒙古自治區分別依據本省(自治區)實際情況，明確2025年、2035年擬通過林長制實現的工作目標，并適當提出林草產業發展目標作為補充。重點國有林區林長制工作目標，以所在行政區域林長制目標為依據，適當融入企業經濟績效相關目標。在林長制政策目標層層壓實過程中，地方政府及森工企業適當融入地方特色，增添社會經濟相關表述，但相較于著重強調的生態目標，社會經濟目標依然薄弱。

2.2 重構森林資源管理政企關系

隨著重點國有林區政企分開，中央政府、地方政府與森工企業的關系也在國有林區改革中得以重構。首先，中央政府既是地方政府的上位領導，也是森工企業的產權主體。因此，中央政府一方面通過科層管理與行政發包，領導地方政府、壓實森林資源管理責任；另一方面，授權森工企業經營重點國有林區森林資源、落實森林生態效益發揮。其次，地方政府是森工企業所在行政區域的管理者，通過行政管理和財政手段，影響森工企業履行社會職能。此外，由于國有林區改革后地方政府實現森林資源管理目標、任務、資金、責任“四到省”，地方政府對森工企業的影響進一步擴大。但受制于地方林草部門人員和經驗不足，面對面積廣闊、設施簡陋的重點國有林區，難以行之有效地開展森林資源管理工作，實踐中存在著一定程度的留白。森工企業喪失了森林資源管理行政權、司法權和執法權，難以獨立處理森林資源管護中面臨的問題。

林長制全面推行進一步深化地方政府與森工企業間關系。重點國有林區所在不同省份(自治區)，通過不同形式的林長設計，森工企業實質上參與到林長制體系之中，成為地方政府森林資源管理的下位實施者。通過林長制全面推行，重點國有林區以新的形式實現了森工企業與地方政府銜接。森林資源管理的生態、社會、經濟目標傳導至森工企業，森工企業在森林資源管護過程中發現的問題，得以通過“地方林長+企業林長”“林長+警長”等機制得到相關政府部門及時反饋。

3 林長制背景下重點國有林區森林資源管理面臨新的挑戰

東北、內蒙古重點國有林區經歷了國有林區改革，森林資源管理主體與目標責任得以明確，政企關系得以重構，森林資源管理體系逐漸清晰。但是，在林長制全面推行的背景下，重點國有林區迎來了新一輪挑戰。

3.1 森林資源管理工作目標有待綜合

森工企業作為重點國有林區森林資源直接管理與管護主體，其組織定位為公益性企業，這決定了森工企業兼具生態、社會、經濟三大目標。林長制政策目標偏重于生態功能提升與生態效益發揮，僅提出兜底性的社會經濟目標及相應保障措施。因此，林長制政策目標落地重點國有林區時，森林資源管理目標面臨在地化、綜合化的挑戰：第一，如何實現森工企業本身具有的生態效益目標、提升森林生態功能，以承接林長制政策目標的落地與實現；第二，如何通過森林生態系統質量提升促進林業產業發展，如何豐富綠水青山轉化金山銀山路徑，綜合實現森工企業社會、經濟發展目標。

3.2 森林資源管理格局有待優化

國有林區體制改革后，重點國有林區森林資源管理體系初步厘清，形成中央政府代理產權主體、地方政府統籌負責森林保護、森工企業代理經營森林資源的管理體系。林長制的全面推行，補充了地方政府與森工企業的直接領導關系。但是，這一關系并非建立在產權關系基礎上，而是通過間接方式構建起來的，由此形成“雙軌并行”的森林資源管理格局。森林資源管理“雙軌并行”格局存在三方面挑戰：其一，如何協調以產權關系為基礎的森工企業管理軌道與以行政領導為基礎的林長制管理軌道，確保重點國有林區森林資源管理不留白；其二，如何精準、高效開展森林資源管理工作，避免工作重疊、浪費要素資源；其三，以兼職形式建立的林長組織體系如何常態化，以保障森林資源長效治理。

3.3 森林資源管理協同機制有待完善

森林資源管理協同機制包括政企協同機制與社會參與機制。林長制全面推行，在國有林區改革的基礎上補充了地方政府與森工企業的領導關系，也亟待構建與之配套的工作協同機制。林長制有關工作已經全面開展，林長制APP已投入使用，督導、檢查、調研等工作機制進入摸索階段；但在具體開展的過程中，工作人員的責任意識、專業技術存在一定程度滯后，工作機制的流暢運轉有待進一步磨合，林長制信息公開機制尚未完全發揮效果，共建共享機制缺失。

4 林長制背景下重點國有林區森林資源管理發展策略

4.1 推動森林資源管理目標綜合化

重點國有林區應在承接林長制政策目標的基礎上，結合自身資源稟賦和利益相關者訴求，豐富森林資源管理目標，推動實現工作目標綜合化。首先，綜合考慮森林利益相關者訴求，制定和豐富林長制工作目標，包括承接上級林長制政策目標，將森林生態效益的發揮作為首要工作目標；綜合考慮地方政府社會經濟發展要求、林區職工與居民生活質量提升與生計改善要求，兼顧企業經濟績效目標、居民生活富裕目標。同時，應綜合利用重點國有林區豐裕的林地資源、林木資源和非木資源，制定林長制森林資源管理綜合工作目標。其中，林地資源、林木資源主要承擔森林生態效益的發揮及戰略儲備林任務，嚴格遵守國家相關法規要求與林長制政策目標管理林地資源，將保證森林面積、林地保有量作為核心工作目標；注重提升林木資源生態功能，充分發揮林木資源生態效益，將森林蓄積量、森林結構作為重點工作目標管理林木資源。非木資源主要承擔森林社會經濟效益發揮的任務，充分發揮非木資源提升林區經濟、改善林區民生的重要功能，積極開拓和豐富林下經濟產業，將非木林產品、林業服務產量及產值作為特色目標。

4.2 厘清森林資源管理責權邊界

針對林長制全面推行帶來的重點國有林區森林資源管理“雙軌并行”格局挑戰，應通過制定林長權力清單，厘清地方政府、森工企業在森林資源管理領域的責權邊界，并提出配套保障監督機制。地方政府對行政區域內包括重點國有林區森林資源管理工作負總責，主要關注林地保有量、林木蓄積量等目標，通過森林資源清查與監測工作，督導重點國有林區森林撫育、森林管護工作，對破壞森林資源行為問責，嚴厲打擊破壞森林資源行為。森工企業主要對重點國有林區森林管護、經營負責，組織制定并嚴格執行本單位森林經營方案、自主制定并靈活創新林業產業發展戰略規劃及工作計劃。此外，配套保障監管機制，確保森林資源管理主體協調、工作有序開展。通過林長制信息公開平臺建設與社會監督、問責機制監督管理地方政府、森工企業林長制森林資源管理工作開展；通過巡林、調研、督導工作機制，保障地方政府對森工企業、上級林長對下級林長工作開展情況的了解與監督。

4.3 加快構建林長制森林資源管理工作機制

針對林長制森林資源管理工作機制帶來的挑戰，應加速推進工作機制的構建與完善，努力深化相關人員對林長制認知認同、提升技術能力。在工作機制構建與完善方面，重點國有林區應接續完善林長制工作會議機制、信息公開機制和調研巡察機制，探索構建社會參與機制、共建共享機制，以爭取多方資源支持，深度開展林長制森林資源管理工作。重點國有林區應著力構建上下互通的雙向交流渠道，吸引內部員工積極參與林長制工作開展、外部志愿者參與重點國有林區森林資源管理。同時，開展林長制信息公開平臺、林長制APP等新型數字化平臺與工具進行應用培訓，提升職工參與林長制森林資源管理工作的能力與技能。

5 結論與討論

5.1 結論

林長制作為中國森林資源保護工作的一項重要制度設計，能夠有效統籌協調保護與發展的關系，通過整合各類森林及政策資源，實現地區生態改善和綠色發展。重點國有林區是中國特殊生態區位下天然林資源分布最集中的地區，在對政企合一森工體制進行深度改革的基礎上，林長制為這一區域有效完善森林資源經營保護的監督管理體系提供了政策契機和實踐動力。但是，制度融合不同于單項制度更迭，林長制如何有效嵌入現有重點國有林區森林資源經營管理系統，如何實現多管齊下、目標協同，這對重點國有林區也是一項新的挑戰?，F階段，地方政府作為林長制的主要實施主體，森工企業作為對國有森林資源的實際管理者，二者之間在默契管理、協作治理上的有效性就顯得尤為重要，這也是各主體未來需要持續開展實踐創新的關鍵。此外，在對國有森林資源管理保障及配套支持方面，各森工集團要充分把握林長制的政策契機，進一步厘清森林資源管理責權邊界，構建更系統、更有效的森林資源保護管理機制，為森林資源管理提供必要的保障與支持。

5.2 討論

林長制在重點國有林區的施行可作為相關研究的典型案例。林長制有效嵌入背景下的重點國有林區森林資源監督管理現狀表明，林長制盡管具備森林資源保護領域高位推動的制度優勢，但也在一定程度上表現出環境治理趨同化、政策重疊等特征，且在政策落地過程中出于各地資源稟賦差異、地方性知識區別等情況，存在“空制度化”現象[18-23]。對此，要應綜合考慮資源稟賦、利益相關者訴求、地方性知識及森林資源管理慣性，創新林長制工作目標、內容及保障措施[24-26]。重點國有林區實行林長制森林資源管理工作，必須綜合考慮政府、森工企業、林業職工、林區居民等不同主體的客觀實際，把握林長制政策核心目標，進一步豐富政策工作內涵，不斷完善林區保障性配套措施。