水運工程定額管理面臨的形勢和發展思考

張寶華,賈 楠

(交通運輸部天津水運工程科學研究所,天津 300456)

為充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,促進建筑業轉型升級,住房和城鄉建設部于2020年7月出臺印發了《工程造價改革工作方案》(建辦標〔2020〕38號),提出“加快轉變政府職能,優化概算定額、估算指標編制發布和動態管理,取消最高投標限價按定額計價的規定,逐步停止發布預算定額”的改革任務。為滿足工程造價市場化改革的要求,建立與市場經濟相適應定額管理機制,需要正確認識工程定額的本質和作用,認真總結當前水運工程定額管理存在的薄弱環節,準確把握定額在市場經濟條件下的功能定位,進一步提升定額管理的科學性和時效性,主動求變、積極應變,適應工程造價市場化改革的任務要求。

1 我國水運工程定額管理

我國水運工程定額制修訂工作始于20世紀50年代[1],由交通部直接組織建設、設計和施工等單位開展工作,1950年至1964年間制修訂完成了《航務工程設計預算試行辦法》《航務水工建筑預算定額》等8項標準,奠定了我國水運工程定額計價的基礎;1970年至1979年間,特別是1973年周恩來總理提出“三年改變港口面貌”的號召,交通部加快了港口建設的步伐,組織進行了新一輪大規模定額制修訂工作,完成了《水運工程工程概算、預算編制規定》《水運工程概算定額》《疏浚工程預算定額》等9項標準,滿足了這一時期港口建設大發展對水運工程造價管理的要求;1980年以來,隨著我國從計劃經濟向市場經濟體制的改革,水運工程定額管理進入了新階段,交通部于1984年和1989年先后批準成立水運工程定額站和疏浚工程定額站,由專業機構負責組織定額制修訂工作,逐步實現了技術專業化、工作規范化,截止2018年制修訂完成了各類專業工程定額82項次,水運工程定額體系框架基本形成,有力促進了我國水運工程建設的發展;2016年交通運輸部啟動水運工程造價管理體制改革,撤消了水運工程定額站和疏浚工程定額站,重新組建成立了交通運輸水運工程造價定額中心,承擔水運工程造價標準制修訂工作,先后制修訂完成了《水運建設工程概算預算編制規定》及其配套定額、《水運工程工程量清單計價規范》等27項次標準,適應了這一階段水運工程定額管理改革的要求。

2 工程定額的本質和作用

定額,顧明思義就是規定的數額,是根據一定時期的社會生產力發展水平,在正常施工條件下,按照大多數施工企業的技術裝備程度、合理的施工工期和勞動組織配備,完成某一工程單位合格產品所消耗的人工、材料、船機等的數量標準。定額本質是通過工程管理科學技術方法和長時間的實踐檢驗積累形成的一種造價信息庫,是體現人工、材料、船機艘(臺)班消耗量及費用標準的數據庫[2]。在我國,定額誕生于市場不能有效配置資源的計劃經濟時期,卻發展于改革開放以后的社會主義市場經濟時期,是經過數十年實踐經驗積累形成的具有中國特色的重要數據標桿庫,如今在工程造價的確定和控制過程中仍然發揮著不可替代的作用。

定額來源于工程,最終要指導工程和服務工程[3]。定額是組價的基礎,以服務建筑市場交易雙方確定工程造價為主要目的,對發包方來說主要是投資控制作用,對承包方來說主要是造價限制作用。當前,定額的作用主要體現在以下三方面：

(1)工程計價的依據。住房和城鄉建設部關于印發《建設工程定額管理辦法》的通知(建標〔2015〕230號)中明確指出,“定額是國有資金投資工程編制投資估算、設計概算和最高投標限價的依據,對其他工程僅供參考?！卑凑瘴覈こ探ㄔO基本程序,投資估算和工程概算是開展工程可行性研究和批復項目總投資的基礎;按施工圖預算承包的工程,預算是確定工程造價、簽訂工程合同和辦理結算的基礎;實行施工招標的工程,預算還可作為編制工程最高投標限價或標底的基礎?？梢?在工程建設各階段,造價的確定和控制仍然需要定額,尤其在應急搶險工程、EPC總承包工程等項目造價管理中,建設單位通常采用定額預算下浮率方式進行招標并簽訂合同,定額作為工程計價的依據性作用更加突顯[4]。

(2)市場標尺和創新標桿。定額是伴隨著管理科學的產生而產生的,是貫徹節約原則的有效工具,反映的是工料機消耗的社會平均水平。定額是一把丈量建筑市場價格的標尺,是建筑市場中公平交易的經濟指標,當建筑市場競爭不充分時,需要發揮定額標尺對工程造價的引導和約束作用,使建筑產品價格圍繞定額上下浮動,以更好的節約資源、控制投資。同時,定額也是一根技術創新的標桿,施工企業應以定額作為基準起點和檢驗標準,達不到定額標準的要求,應該對照分析原因,不斷改進施工技術,提升施工裝備性能,使技術創新真正具有實用性與經濟性。需要進一步說明的是,定額控制的是投資,對工程材料和工藝不限制,或者說是在定額計價范圍內鼓勵通過優化技術、改進工藝來節約投資。

(3)司法實踐中的行業準則。在建設工程造價糾紛調解司法實踐中,定額已成為解決工程計價爭議問題的重要行業準則。根據我國的《價格法》,當市場競爭形成的原有合同價(即市場價)無法再履行時,應依法使用政府指導價即定額計取相應的工程價款[5]?！睹穹ǖ洹返?10條規定：“合同生效后,當事人就質量、價款或者報酬、履行地點等內容沒有約定或者約定不明確的,可以協議補充;不能達成補充協議的,按照合同有關條款或者交易習慣確定”?！睹穹ǖ洹返?11條規定“當事人就有關合同內容約定不明確,依據前條規定仍不能確定的,適用下列規定：……(二)價款或者報酬不明確的,按照訂立合同時履行地的市場價格履行;依法應當執行政府定價或者政府指導價的,依照規定履行……”?！睹穹ǖ洹分幸幎ń灰琢晳T、市場價格或政府指導價就是定額,可見定額在我國司法實踐中具有合同漏洞修補規則的作用,具有社會共同認可的公信力和約束力。

3 水運工程定額管理面臨的困難

定額是施工與管理、技術與經濟、實踐與理論價值兼備的造價百科全書。工程定額編制具有技術性和專業性強的特點,需要長期的工程經驗和定額編制經驗的積累。與工程技術標準編制不同之處在于工程定額編制的專業性更強,對基礎資料的全面性、積累性和延續性要求更高,工程技術標準可以選擇在某個領域技術領先的單位來編制,而工程定額很難選擇某個單位來編制,需要一個在工程技術方面和定額編制方面均具有豐富經驗且保持穩定的技術隊伍來完成。根據交通運輸部文件(交人教函〔2016〕674號)文件批復,交通運輸水運工程造價定額中心承擔水運工程定額制修訂的具體事務性工作。由于現行傳統定額編制方法具有工作量大、工作周期長、資金投入高等特點,導致水運工程定額管理面臨諸多困難,突出表現在以下三方面。

(1)定額更新周期較長。近年來,雖然在交通運輸部水運局的組織指導下,水運工程定額制修訂步伐加快,但定額局部修訂仍然需要3～5 a時間,定額全面修訂和制定時間更長。由于水運工程建設高質量發展的要求,新技術、新材料、新工藝、新裝備不斷涌現,建筑市場環境也在發生變化,定額與生俱來的滯后性必然會導致子目缺失、工藝選型落后、工料機消耗與市場實際情況偏離等情況,如果不能及時對定額進行動態調整,勢必影響工程造價的準確性。

(2)定額與造價管理聯系不夠緊密。一方面,定額制修訂屬于公共服務職能,定額編制單位通常都是事業單位,與建設、設計、施工等工程單位之間不存在業務指導關系,在定額基礎數據和造價資料獲取方面缺少工作抓手,難以保證采集到足夠的樣本數量;另一方面,建設、設計、施工等定額使用單位不注重造價數據積累,缺少企業定額建設的動力,對正在發生的“四新”技術、引發新增單價的施工過程未及時開展工料機等成本數據測定[6],使得定額編制工作更加困難,影響了水運工程行業定額管理水平的提升。

(3)定額相關經費不足。定額是一項不斷持續改進的工作,除了包括定額制修訂項目以外,還包括定額日常管理解釋、定額跟蹤調查和現場技術測定、造價執行情況動態分析評估,以及造價大數據積累和信息化平臺建設等工作。由于定額本身的公益屬性,不能或不宜由市場配置資源的單位或機構承擔,普遍依靠政府財政支持的事業單位承擔定額相關工作?！敦斦?、國家發展改革委關于公布取消和停止征收100項行政事業性收費項目的通知》(財綜〔2008〕78號)要求,積極協調同級財政部門在財政預算中保障定額相關經費。目前,水運工程定額相關經費唯一來源是標準編制項目經費,數額僅能滿足定額局部修訂項目本身需要,定額全面修訂和定額制定項目以及其他定額相關工作缺乏資金,影響了定額管理水平的提升,無法有效適應國家正在推行的工程造價市場化改革的需要。

4 水運工程定額發展思考

定額是通過標準化設備和標準化工藝,達到資源消耗量標準化,以期提高生產效率、降低生產成本,只是在引入工程建設領域后,作為一種工程計價模式固化了資源消耗量和價格水平,在市場經濟中不斷凸顯出弊端。在工程造價市場化改革的背景下,應該揚長避短,通過有為政府和有效市場相結合來提高定額質量,讓定額回歸本質發揮更大的作用。

(1)建立定額動態管理機制,提高定額的科學性和時效性。通過信息化技術手段,建立定額動態管理系統,將現有定額在線化、便民化,集合查詢定額內容、咨詢定額應用、反饋定額存在問題、提出定額編制需求、上報定額編制數據、編制和發布定額等功能一體[7]。利用定額動態管理系統加快定額動態調整,對于市場需求強烈、工作內容簡單、工作量較小的定額項目,直接授權定額專業機構進行調整發布,形成成果在政府主管部門進行備案。

(2)加強造價管理規章立法,理順定額管理和造價管理的關系。由于水運工程造價管理沒有上位法,定額管理與造價管理不能進行有效銜接和協調。在實際工程計價活動中,一方面工程建設各方對定額作用認識不清晰,將本該用于工程估算、概算和預算編制的定額,基于“方便”、“權威”或“免責”等考慮,經常被用于工程招投標、施工合同價款確定和結算審計等各個環節,導致人為擴大定額應用環節和輔助定價的作用,不符合市場決定工程造價的改革要求;另一方面,我國水運工程建設以國有資金投資為主,工程投資控制習慣以工程結算金額不超投資估算限額為目標,在各階段造價文件編制和審核過程中把關不嚴,缺乏全過程造價管理意識,特別是政府投資項目造價管理還停留在執行批文、依賴定額、認可審計結果的層面,粗放的造價管理會造成資源浪費,嚴重時會影響工程建設質量和安全。國內外工程建設造價管理的探索和實際表明,立法是政府進行宏觀造價管理最為有效、最為根本的“有形之手”[8]。通過健全的水運工程造價管理規章制度,進一步促進政府調控和市場機制有序運行,對交通運輸主管部門制定的水運工程造價依據中未涵蓋但水運工程需要的造價依據,水運工程建設單位應當根據該工程施工工藝要求等因素組織開展成本分析,并要求建設單位負責項目造價信息收集、分析及報送,進而保障樣本數據來源穩定可靠,從而提升定額等計價依據的市場化水平,加快建立國有資金投資的工程造價數據庫,適應工程造價市場化改革需要,促進水運工程建設轉型升級和高質量發展。

(3)保障定額相關經費。工程造價管理屬于政府職能,鑒于現階段我國工程建設投資控制對定額依賴性依然較大,政府主管部門應依法加強定額相關經費保障。一方面增強定額管理的意識,更加重視定額工作,設置定額專項經費,保障定額制修訂工作的有效開展;另一方面抓好定額執行使用管理,通過政府購買服務方式,委托造價(定額)專業機構承擔交通運輸主管部門審批或者核準的水運建設項目造價審核,發揮造價(定額)專業機構公平公正的優勢,合理確定和有效控制工程投資,實現政府購買服務效益的最大化。

5 結束語

定額是一門管理科學,它是社會生產力和生產關系發展到一定階段的必然產物,在沒有比定額更好的計價依據形成之前,現實的手段仍是加強定額管理,不斷提高定額的科學性和時效性,充分發揮定額作為造價信息數據庫的本質作用,讓定額成為工程造價市場化改革的優勢。對于定額對建筑市場自由競價的限制作用,可以通過造價立法手段進一步規范定額的使用,嚴格造價工程師執業行為管理,強化建設單位的造價管控責任,加快建立國有資金投資的工程造價數據庫,引導建設單位綜合利用定額、造價指標指數和市場價格信息等多種計價依據,控制設計限額、建造標準、合同價格,在滿足設計要求和保證工程質量前提下,充分發揮市場競爭機制,提高投資效益。