科學培育數據要素市場

喬 晗 李卓倫

在數字經濟時代，數據成為新興基礎性戰略資源。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，明確把數據列為新的生產要素，提出“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”。2020年3月30日通過的《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，明確提出“加快培育數據要素市場”。當前，我國正從數據大國向數據強國邁進。如何加快培育數據要素市場，推進數據要素市場化配置，激活數據要素潛能，釋放數據要素價值，是我國“十四五”期間亟待解決的重大課題。

培育數據要素市場：發展方向與制約因素

為了適應數據要素市場化發展的需要，各地紛紛設立數據交易機構。2014年，我國第一家大數據交易所——貴陽大數據交易所正式建立。截至2022年8月，全國已經成立40家數據交易機構。①國家工業信息安全發展研究中心：《2022年數據交易平臺發展白皮書》，貴州省大數據發展管理局官網，http：//dsj.guizhou.gov.cn/xwzx/gnyw/202209/t20220906_76394528.html。與此同時，國家、地方相繼出臺一系列政策制度，支持建設數據交易所，鼓勵進行多種形式的數據要素市場建設。近年來，我國數據要素市場發展呈現出良好的勢頭。在數據要素市場培育方面，我國主要做了以下工作：數據要素市場結構解析、公共數據開放制度設計、個人信息保護法治建設和數據交易平臺搭建。②李愛君：《數據要素市場培育法律制度構建》，《法學雜志》2021年第9期，第18—26頁。數據要素市場發展呈現如下趨勢：公共數據先行、數據專區興起、數據銀行服務、數據沙盒監管、數據分級交易、數據資產入表、數據保護上鏈、數據多邊治理等。③《清華發布：2021年數據要素市場八大趨勢，北京模式、廣東模式引領全國》，中國網，http：//finance.china.com.cn//qy/qyjj/20210201/5489795.shtml。

在數據要素市場培育取得重要進展的同時，數據要素市場體系建設卻面臨著一些問題，主要表現為：數據利用機制不健全和數據安全保障落實不到位。數據利用機制不健全，阻礙了數據要素價值鏈的形成。建設數據要素市場，就是要遵循數據要素實現價值增殖的基本規律，構建科學高效的數據利用機制。通過數據的采集、傳輸、存儲、分析、應用五個階段，實現數據要素的價值增殖，達到數據要素的有效使用和最佳配置。目前，我國尚未形成成熟有效的數據利用機制。究其原因，主要是數據要素價值鏈的諸多環節還存在一定的問題，比如數據采集標準不統一、數據產權不明晰、數據交易所等數據流通基礎設施不健全、數據孤島效應明顯、數據中心區域部署不均衡等。

在數據安全和信息保護方面，存在違法成本過低、數據安全監管細則空缺等問題。這些問題可能導致國家涉密數據遭泄露，個人敏感數據被盜賣等數據安全風險。國家涉密數據遭泄露直接威脅國家安全，危害國家利益。非法出售個人敏感信息不僅是經濟問題，而且會產生相應的社會法律問題。數據安全風險客觀上限制了數據要素的供給，在很大程度上阻礙了數據要素的流通和交易。因此，數據要素市場建設需要處理好數據安全和個人信息安全的問題。我國新頒布的《中華人民共和國數據安全法》和《中華人民共和國個人信息保護法》為數據要素市場的建設和有效運行提供了安全保障。這些法律屬于頂層制度設計，還需要進一步細化落實，針對不同行業明確企業使用數據的法律邊界，促使企業加強數據管理、保護消費者隱私。同時，還要運用區塊鏈、安全多方計算等技術，逐步提高數據保護的技術水平，為數據安全提供堅實的技術保障。

因此，建設規范高效的數據要素市場，需要兼顧數據安全和數據使用。在打通數據要素價值創造、價值交換和價值實現全鏈條的基礎上，保障數據安全和消費者隱私安全。加快培育數據要素市場，加緊研究制定相關政策和法律法規，堅持以數據安全為基礎、以數據流通為核心、以數據監管為保障，構建具有中國特色的數據要素市場體系。

促進數據要素流通：建立三級數據要素市場基本架構

國務院印發的《“十四五”數字經濟發展規劃》提出充分發揮數據要素作用的三項措施：“強化高質量數據要素供給”“加快數據要素市場化流通”“創新數據要素開發利用機制”。在近幾年的實踐中，各地都在探索數據要素市場的基本架構。2021年，廣東省人民政府印發《廣東省數據要素市場化配置改革行動方案》，提出數據要素市場化配置改革要發揮政府行政機制、市場競爭機制和社會志愿機制的比較優勢。結合“三方機制”，可以探索構建以三級數據要素市場為基本架構的市場體系，即構建政府主導、以促進公共數據開放利用為目標的一級數據要素市場，政府統籌、市場機制運作形成、以企業交易平臺為主要形式的二級數據要素市場，由個人或社會團體自發組織形成、以數據共享社區為主要形式的三級數據要素市場。

一級數據要素市場建設應重點關注公共數據開放和開發利用兩個重要問題。公共數據開放是開發利用的基礎。為了順應我國經濟社會數字化轉型的趨勢，充分釋放數字化發展紅利，國務院印發的《關于加強數字政府建設的指導意見》提出，到2035年，基本建成“整體協同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠的數字政府”。為此，要全面建設數字法治政府，依法依規推進技術應用、流程優化和制度創新，政府治理法治化與數字化深度融合。我國可以借鑒其他國家的經驗，出臺具有法律強制力的有關公共數據公開的法律法規，明確公共數據的確權和共享機制，以形成具有政府公信力的高質量公共數據資產。一方面可以促進政府管理更加開放和透明，另一方面可以為企業和公共部門提供決策信息，促進經濟和社會發展。

在公共數據公開的基礎上，還應加強公共數據的開發利用，即在衛生健康、社會保障、交通等關系民生的多個領域推動數據應用場景落地。北京市推出的數字專區模式，對于建設不同領域的數據專區、培育數據服務企業、帶動相關產業發展、有效發揮數據要素社會價值等，具有重要借鑒意義。作為相對獨立的數據共享平臺，北京政務數據專區授權相關企業運營，面向社會開放經過脫敏的政府數據，有效促進了數據的利用。為了幫助小微企業解決因信用數據缺失導致的融資難、融資貴問題，北京市打造了金融公共數據專區，以“政府引導、市場運作、創新引領、安全可控”為原則，匯聚了涵蓋200余萬市場主體的224類3000項高價值數據。①《〈關于推進北京市金融公共數據專區建設的意見〉正式印發實施》，北京市經濟和信息化局官網，http：//jxj.beijing.gov.cn/jxdt/zwyw/202005/t20200509_1893049.html。金融數據專區通過與20余家銀行對接，發放貸款近萬筆，涉及資金超過350億元，②《清華發布：2021年數據要素市場八大趨勢，北京模式、廣東模式引領全國》，中國網，http：//finance.china.com.cn//qy/qyjj/20210201/5489795.shtml。一定程度上解決了企業融資難題，充分體現了公共數據的價值。

二級數據要素市場既可以包括由企業搭建的提供數據交易、數據分析等服務的平臺，也可以包括由政府牽頭成立統一的共享平臺。二級數據要素市場的建設，需要由國家統籌布局，制定統一的數據要素交易平臺設立標準，規定明確的資金、人員、交易規則、組織形式和管理制度等具體要求，防止數據交易平臺重復建設和無序增長。在現階段，政府背景和企業自營的數據交易平臺都分布零散、缺乏國家層面的統籌布局，存在同一地區內數據交易基礎設施重復建設和數據割裂的問題。

三級數據要素市場由社會團體或個人自發組織形成。我國由社會團體搭建的在線分享社區，在數據流通領域扮演著重要的角色。如經濟學科領域的人大經濟論壇和計算機學科領域的CSDN論壇等。這些數據分享社區的出現，極大地豐富了數據流通渠道，對于培育和發展細分領域數據要素市場具有重要意義。以數據社區為主要形式的三級數據要素市場，不僅是對二級數據要素市場的重要補充，同時也促進了數據要素市場競爭和商業模式創新。

保障數據要素安全：構建分類分級保護體系

數據安全是數據要素市場建設的基石。數據安全管理體系設計需要覆蓋數據管理全生命周期，貫穿數據要素市場運作全鏈條。數據安全保障包含數據資源保護等諸多方面，涉及機密數據防竊密、證據數據防篡改、重要數據防損毀、個人隱私數據防泄露等重要安全問題。從要素市場培育的角度審視數據安全保障，需要按照數據分類分級監管的要求，根據數據類型和數據價值建立數據安全管理體系。

數據分類是指將具有相同特征的數據按照一定的規則歸類，以便管理和分析。數據分類是數據分級的基礎。數據分級是指根據數據的敏感程度和一旦出現安全事故的危害程度，對數據按照一定的規則進行定級。數據分類分級的好處在于，可以幫助數據要素市場構建“可交易數據清單”，同時可按照數據的敏感等級制定相應的合規合法標準、交易機制以及配套的監管措施。

數據要素分類分級安全管理體系是一切數據交易活動的基礎。其首要目標是劃清機密數據和非機密數據的界限，對于關系國民經濟發展、社會穩定和國土安全的核心機密數據予以最高級別、最大程度的保護。例如，2020年中國人民銀行發布《金融數據安全 數據安全分級指南》（JR/T 0197—2020），明確數據安全定級主要從影響對象和影響程度兩方面進行考量，將數據安全級別劃分為5級。2021年中國人民銀行出臺《金融數據安全 數據生命周期安全規范》（JR/T0223—2021），在金融數據安全級別分級的基礎上，建立了覆蓋數據采集、傳輸、存儲、使用、刪除及銷毀全周期的金融數據安全管理框架。關系國民經濟命脈的行業都應效仿中國人民銀行的做法，制定本行業細化的數據分類分級保護規則。

此外，建立嚴密的數據要素分類分級保護體系，對于推動公共數據進入數據要素市場流通具有重要意義。在我國頒布《政務信息資源共享管理暫行辦法》和《公共信息資源開放試點工作方案》的基礎上，進一步細化數據分類分級規則，制定差異化的數據安全保障措施，促進公共數據在數據要素市場中的開放共享。

加強數據要素監管：平衡合規監管和要素流通

加強數據要素監管，既要通過法治建設和標準制定強化數據合規，又要確保合規監管不能阻礙數據要素流通。對數據要素流通進行合規監管和對個人隱私進行保護，就要對企業的數據收集行為劃定合理范圍，使企業在使用用戶數據時去隱私化。2021年6月10日通過的《中華人民共和國數據安全法》，重點對涉及國家安全的數據合規作出規定。2021年8月20日通過的《中華人民共和國個人信息保護法》，進一步加強了對個人隱私數據的保護力度，提高了企業合規使用個人數據和保護消費者隱私的要求。目前，我國數據要素市場建設存在合規數據交易門檻過高的問題。在現階段，合規數據交易有兩個必要條件：獲得用戶在數據采集和交易環節的兩次授權；個人數據匿名化，即數據經過處理無法識別特定個人。在當前情況下，同時滿足這兩個條件，技術難度大并且成本高，在一定程度上提高了數據交易的門檻，不利于數據流通和數據要素市場發展。

因此，現階段培育數據要素市場，亟須在完善市場數據合規、落實個人信息保護的基礎上，探索出技術易實現、成本低的合規標準和合規方式，進一步降低合規數據交易的門檻，促進合規數據流通，活躍數據要素市場交易。應大力推進區塊鏈、沙盒監管等技術創新，保證數據交易的公平性和合法性。當前，借鑒沙盒監管的思路，利用區塊鏈、聯邦學習等科技手段，劃定一塊政策、司法、市場多方協同監管的試驗田，是探索數據要素脫敏、脫密流通的重要途徑。

目前，我國數據要素市場建設試點已初見成效，也積累了寶貴的實踐經驗。下一步，應在借鑒國際數據要素市場建設經驗的基礎上，加強國家層面的統籌規劃，建設“三位一體”的三級數據要素市場體系，努力實現數據要素合規監管與自由流通之間的平衡。