更大力度吸引和利用外資的意義、 挑戰與推進建議

高凌云

外資企業是連接國內、 國際雙循環的主要紐帶,是暢通生產、 流通、 消費各環節的關鍵力量, 是推動我國經濟社會發展的重要引擎。 黨的二十大報告提出: “依托我國超大規模市場優勢, 以國內大循環吸引全球資源要素, 增強國內國際兩個市場兩種資源聯動效應, 提升貿易投資合作質量和水平?！?022 年12 月15 日, 習近平總書記在中央經濟工作會議上特別強調, 要更大力度吸引和利用外資;2023 年《政府工作報告》明確了擴大市場準入、 落實好外資企業國民待遇、 做好外資企業服務工作、 推動外資標志性項目落地建設等重點方面的具體政策要求。 這凸顯出外資工作在我國當前經濟工作中具有非常重要的地位。

一、 更大力度吸引和利用外資的重要意義

改革開放以來, 外商投資通過投資效應、 增長效應、 競爭效應、 溢出效應等機制, 在拉動我國經濟增長、 提升工業化水平、 增加就業、 貢獻稅收、擴大對外貿易、 改善國際收支、 滿足市場需求、 提升企業治理水平、 促進技術進步、 升級產業結構以及推動相關改革等方面, 發揮了不可替代的重要作用。 當前, 我國既面臨招商引資國際競爭更加激烈和國際地緣政治緊張局勢升溫等外部風險, 也存在利用外資的地區產業不平衡問題仍然突出、 制造業外遷和產業鏈轉移不斷加劇等內部挑戰, 以習近平同志為核心的黨中央高度重視吸引和利用外資工作。今年是全面貫徹落實黨的二十大精神的開局之年,更大力度吸引和利用外資, 是貫徹習近平經濟思想的重要實踐, 有利于加快構建新發展格局、 推進高水平開放和推動高質量發展。

(一)更大力度吸引和利用外資, 是加快構建新發展格局的必然選擇

2021 年1 月11 日, 習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十九屆五中全會精神專題研討班上講話強調, 加快構建新發展格局是一項關系我國發展全局的重大戰略任務。 我國《“十四五”利用外資發展規劃》明確提出, 要“更大力度推動高水平對外開放, 更加有效吸引和利用外資, 更好服務構建以國內大循環為主體、 國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。 更大力度吸引和利用外資, 一方面可以廣泛利用全球資源, 特別是先進的技術、 理念、 管理知識和信息等高端資源, 補齊發展短板, 暢通國內大循環的斷點和堵點, 形成具有較強國際競爭力的產業體系,在更高水平上參與國際大循環; 另一方面可以進一步密切我國與世界經濟的聯系, 帶動我國企業嵌入國際大循環, 為全球產業鏈、 供應鏈體系的安全可控奠定基礎。 同時, 更大力度吸引和利用外資, 還可以將我國產業配套齊全、 市場需求龐大等特點與外資企業先進技術等優勢充分結合起來, 提升國內外資源的循環利用效率, 讓“雙循環”更加暢通。

(二)更大力度吸引和利用外資, 是推進高水平對外開放的重要內容

黨的十八大以來, 習近平總書記親自謀劃引領高水平對外開放, 高度重視吸引和利用外資工作, 多次強調“利用外資是我們的長期方針”, 要求“更廣領域擴大外資市場準入”“創造更有吸引力的外商投資環境”。 2023 年2 月1 日, 習近平總書記在主持中共中央政治局第二次集體學習時進一步強調: “推進高水平對外開放, 穩步推動規則、 規制、 管理、 標準等制度型開放, 增強在國際大循環中的話語權?！蓖苿又贫刃烷_放, 不僅要求我國對標先進的國際經貿規則, 政策措施透明、 可預期, 逐步形成與國際高標準經貿規則接軌的開放型經濟制度, 而且要求我國實現營商環境市場化、 法治化、 國際化, 投資自由化、 便利化,以及各類市場主體公平有序競爭, 知識產權保護嚴格有度, 開放支持政策合法、 合規等。 而更大力度吸引和利用外資, 要求持續減少外商投資市場準入限制,縮減外商投資準入負面清單, 全面落實外商投資法,持續努力優化外資營商環境, 為外資企業創造公平競爭的條件, 加大外資保護和促進力度等, 這些要求與推動制度型開放的要求高度契合。

(三)更大力度吸引和利用外資, 是推進經濟高質量發展的內在要求

2023 年3 月5 日, 習近平總書記在參加十四屆全國人大一次會議江蘇代表團審議時強調: “高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務?！苯陙? 隨著國內外交流融通的深化, 我國吸引和利用外資的產業結構持續優化, 特別是高技術產業吸收外資的勢頭增長迅猛, 聚集了更多的全球優質要素資源, 創新能力不斷增強, 有力推動了產業結構的數字化、 高端化和智能化。 同時, 通過不斷更新《鼓勵外商投資產業目錄》等適度政策引導,外資進入現代服務業和數字經濟等領域的增速大幅超過全國平均增速, 進一步助力我國經濟的高質量發展。 此外, 中西部地區吸引和利用外資增速超過東部地區和全國的平均增速, 擴大外商投資市場準入范圍, 促進產業競爭, 帶動落后產業部門進步,進而有助于形成優勢互補、 高質量發展的區域經濟布局和均衡發展的產業布局。

二、 當前我國吸引和利用外資面臨的挑戰

近些年, 全球范圍內的外商投資規模雖然有所增長, 但總體來說增長乏力。 發達國家、 新興經濟體和發展中國家都把吸引和利用外資作為政策重點,招商引資領域的國際競爭更加激烈, 我國吸引外資面臨的形勢依然非常復雜嚴峻, 各種困難仍在發酵。受多重因素的影響, 我國吸引和利用外資面臨一些亟待解決的問題。

(一)全球產業鏈和供應鏈深度調整

世界進入新的動蕩變革期, 大國博弈加劇, 安全成為核心議題, 全球產業格局加速重構。 一方面,美國對我國加征額外關稅, 打著“人權”“國家安全”“貿易公平”等幌子, 搞“小院高墻”, 并伙同盟友尋求產業回流和供應鏈重組, 全面推行“去風險”, 對我國形成圍堵和打壓, 在此背景下, 外商在投資中國時產生較多風險考量; 而新冠疫情、 烏克蘭危機等突發因素, 使外資進一步增加對于供應鏈安全性考量的權重, 進而導致傳統的效率至上的單一供應鏈逐步轉變為“中國+1”或“中國+N”體系。 另一方面, 越南、 印度等國家競相放寬投資限制, 加碼引資優惠政策。 我國引資因此遭遇來自發達國家和新興經濟體、 發展中國家的雙向擠壓。

(二)營商環境有待進一步優化

對標《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(CPTPP)和《數字經濟伙伴關系協定》(DEPA)等高標準規則, 我國投資便利化程度還不夠高, 外資政策落實中仍然存在“最后一公里”“一刀切”及“準入不準營”等問題。 此外, 我國仍缺乏負面清單相關輔助解釋, 也缺乏多國語言的政策文本庫; 多層審批、 多頭管理等引發政策執行“真空”, 監管流程滯后造成政府職能走位, 事中事后監管出現由“亂作為”演變為“不作為、 假作為”等新問題。 不僅如此,我國尚未形成針對外資企業的爭端解決機制, 缺少專業高效的行政訴訟服務體系, 外資企業在維權時面臨較突出的舉證難、 周期長、 成本高等問題。

(三)外商預期較高與信心不足并存

因為地區和部門發展水平存在較大差異, 部分外資政策在制定實施過程中, 部門間、 地區間協同銜接不夠, 透明度、 可預期性、 可操作性不強。 其中較為突出的是, 考慮到國家安全、 國民經濟基礎、 公共利益與生態安全等問題, 當前我國對銀行和資本市場、政府采購, 以及信息傳輸、 軟件和信息技術服務業等重點領域的開放程度, 仍然與外部預期存在一定差距。 例如, 美國在華商會希望我國允許外國金融機構充當公司債券的主承銷商, 批準合格的外國基金服務提供者在中國市場提供基金會計和轉讓代理服務, 以及允許更多外資在岸證券公司參與A 股一級交易等,但實際情況并不理想。 預期層面的落差, 在一定程度上影響了外資企業的信心, 具體表現為外資企業吸納的就業、 外資企業進出口占全國的比重有所下降。 此外, 由于擔心研發投入與創新成果分配不對等而缺乏研發投入動力, 因此只有不到30%的外資企業在我國設有研發中心, 并且在華研發活動大多著重于產品的本土化, 而非真正意義上的產品研發。

(四)外資來源和流向不夠多元化

從外資來源來看, 中國內地超過八成的外資來自中國香港和部分自由島, 2021 年來自中國香港的外資占比高達75.9%, 比2005 年高出約46.1 個百分點, 其中有部分是內地企業的“返程投資”。 同期, 美國、 日本、 德國、 法國和英國等主要發達國家對我國投資之和占我國吸收外資總量的比重只有不到10%。 從外資流向來看, 一是部分現代服務業、 高技術服務業和高技術制造業吸收外資占比較低, 二是制造業利用外資占比顯著下降, 2021 年,我國制造業利用外資占比只有19.4%, 相比2012 年減少了28.8 個百分點。 另外, 我國還存在“東重西輕”的結構性問題, 東部地區吸引外資占全國的比重長期保持在80%以上。

(五)外企外遷壓力不斷上升

我國經濟發展進入新常態, 勞動力、 土地、 生態等要素成本快速上升, 傳統上依靠廉價要素資源吸引外資的優勢逐漸減弱; 同時, 國外政策環境的變化, 特別是美國等發達國家對關鍵核心技術、 關鍵零部件輸出的限制政策, 也導致部分外資企業在我國難以維持。 聯合國《2022 年世界人口展望》報告顯示, 東南亞、 南亞等地國家人口數量龐大, 且平均年齡顯著低于我國, 疊加更高的出生率和勞動參與率, 其勞動力資源優勢和低勞動成本優勢明顯。國際勞工組織《全球工資報告(2022—2023)》顯示,近年來我國實際工資水平高于越南、 印度等國, 而且增速偏快。 這導致在我國部分產能過剩行業中,對成本高度敏感的勞動密集型外資企業尋求轉向土地、 勞動力等成本更低的東南亞或非洲等地區; 也有部分發達國家企業開始將原本在我國外包生產的中低端環節遷移至周邊低成本國家。 在下游生產環節, 外資企業外遷壓力持續上升。 另外, 隨著我國科技實力的不斷加強, 通過自身發展不斷延長價值鏈, 核心能力與可持續競爭力不斷增強, 對外資依賴程度減弱, 進一步增加了部分低效率或較低效率技術密集型外資企業選擇外遷的概率。

三、 我國吸引和利用外資的優勢與潛力

我國吸引和利用外資, 除了超大規模的市場、完整的產業體系等經濟基本面優勢之外, 更關鍵的優勢在于我國毫不動搖推動更多深層次涉及外資的改革, 從而牢牢把握戰略主動。

(一)市場規模持續增長

我國擁有14 億多人口, 比美、 歐、 日的人口總和還要高, 其中有4 億多是中等收入群體, 將產生龐大的市場和規模效應。 此外, 盡管我國已是全球第二大消費市場, 但汽車、 家用電器等家庭耐用消費品的人均擁有量與發達國家相比還有一定差距,相關消費市場仍有巨大增長空間。 隨著居民收入水平提高, 中等收入群體不斷增長, 居民消費結構將加快向發展型、 享受型和品質型消費升級, 服務化、品質化和多樣化消費需求的增速將明顯加快, 對質量更優、 性能更佳和內容更豐富的消費需求也將日益增強。 同時, 隨著城市更新改造、 非農產業在城鎮集聚、 農村人口向城鎮集中, 其中蘊藏的巨大消費潛力將得到極大釋放, 無疑會給世界創造更多市場機會。 當前, 我國已成為跨國公司全球營業收入增長的動力源, 跨國公司在華營收占其全球營收的比重不斷提升, 而且在部分跨國公司的國際業務中,中國已成為最大的單一市場。 與之對應, 世界對我國消費市場的依賴性也將逐步提升。

(二)產業體系日益完備

首先, 我國擁有41 個工業大類、 207 個工業中類、 666 個工業小類, 是唯一擁有聯合國產業分類中所列全部工業門類的國家。 我國能夠自主生產從服裝鞋襪到航空航天、 從原材料礦產到工業母機等工業產品, 可以滿足民生、 基建和科研等各領域需要。 其次, 我國的工業產值早在2011 年就已超過美國, 位居世界第一。 早在2010 年, 全球500 多種主要工業產品中, 我國有220 多種產品的產量排名全球第一。 如今, 我國在5G、 工業互聯網、 人工智能等高端領域發展迅速, 某些產業已表現出全球領先的態勢。 再次, 我國有1.7 億人受過高等教育和職業教育, 擁有世界上最大規模的科技和專業技能人才隊伍, 我國的勞動力紅利已從數量紅利轉變為質量紅利。 不僅如此, 我國鐵路、 公路、 港口、 海運、航運基礎設施也非常完善。 整體而言, 我國在國際分工中的角色正在發生積極變化, 在全球供應鏈中的地位從最初的廉價外包目的地轉變為全球供應鏈的重要中心; 與發達國家間關系也在由傳統縱向分工轉為縱橫交錯、 互補與并存方向發展。

(三)市場準入不斷放寬

2022 年, 我國連續第6 年修訂全國和自貿試驗區負面清單, 清單長度進一步縮短, 在重點領域降低或取消外資股權比例限制, 部分或全部放寬經營資質和經營范圍限制; 另外, 鼓勵外商投資產業目錄進一步擴增, 在數字經濟、 互聯網等領域持續擴大開放, 金融、 電信、 醫療、 交通運輸、 專業服務等服務業領域有序擴大開放, 自由化水平大幅提高。下一步, 我國還將從外資準入限制、 競爭障礙、 監管透明性等方面入手, 進一步提升商業銀行、 保險業等領域的市場準入和開放程度, 同時不斷提高以知識產權、 信息技術服務、 金融等為代表的知識密集型服務出口占比。

(四)管理制度逐步完善

近年來, 各地區各部門繼續深入清理與《外商投資法》及其實施條例和司法解釋不符的法規文件,制定、 修訂和廢止多份法規文件, 進一步提升外商投資的便利化程度。 此外, 商務部等相關部門還陸續出臺措施, 完善外資企業投訴工作機制, 健全投訴工作網絡, 切實維護外商投資企業在國民待遇、知識產權等方面的合法權益。 下一步, 除軍工、 公共服務、 能源、 稀有礦產、 教育和法律等涉及國家安全、 戰略領域的行業外, 將在會計服務、 電信等關鍵領域, 不斷消減針對外資設置的各類障礙和隱性壁壘, 激發市場競爭。

(五)服務保障切實增強

我國商務部發布《中國外商投資指引(2022版)》, 對上一版指引中涉及中國投資環境、 相關法律制度、 投資辦事流程等內容進行調整、 更新和優化。 新冠疫情期間, 為了做好外資企業生產經營全流程服務, 國家發展改革委、 商務部等部門和地方成立重大外資項目工作專班, 協調外資企業解決復工復產、 人員入境、 物流運輸等方面的具體問題,取得了較好的成效。 下一步, 我國將以商業立法、環境等方面的服務質量和效率為重點, 對各類所有制企業平等對待, 徹底破除少數地方仍存在的源于所有制、 規模、 來源地等隱性不公平情況。

(六)營商環境持續優化

為積極回應外資企業來華營商便利等訴求, 一方面, 我國重點參照世界銀行營商環境報告, 持續推進加入CPTPP 和DEPA; 另一方面, 在自貿試驗區內不斷深化金融等領域的開放創新, 加快政府職能轉變和事中事后監管創新, 推進更高水平的投資便利化。 下一步, 我國將繼續根據世界銀行舊版全球營商環境評價體系和新版宜商環境評價概念書,在納稅、 獲得信貸、 辦理企業退出、 透明度等短板弱項上發力, 為廣大外資企業在華發展營造更可預期、 更優質的營商環境。

四、 更大力度吸引和利用外資的具體建議

當前, 我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期。 更大力度吸引和利用外資, 不僅事關我國經濟的高質量發展, 也事關世界經濟的繁榮和穩定, 是當前經濟工作中的重大問題之一。 必須堅決貫徹黨的二十大精神, 堅持習近平總書記系列重要講話中立足高水平開放提出的科學行動綱領, 把優質存量外資留下來, 把更多高質量外資吸引過來, 更好發揮外資企業“外引內聯”的獨特優勢, 最大限度挖掘國際國內兩個市場和兩種資源的潛力, 維護我國產業鏈和供應鏈的安全穩定。 這就需要我們堅持問題導向, 在吸引和利用外資工作方面展現更多作為。

第一, 營造良好外部氛圍。 要推動中歐經貿關系繼續向好發展, 在有關競爭中立、 環境保護、 勞工保護、 跨境數據流動等領域推進更深層次的制度型開放, 打造“中歐利益共同體”, 攜手應對全球性挑戰及熱點問題。 進一步深化東亞、 東南亞和南亞等區域的產業鏈和供應鏈合作, 力爭形成共商共建共享的利益共同體。 積極發展全球伙伴關系, 以重大論壇、 會議等為契機, 多渠道保持和加強同各國對話, 深化與多國多領域合作, 多方拓展外資來源。

第二, 持續擴大市場準入。 在確保核心利益和守住紅線的前提下, 針對高端制造業、 高技術服務業等有利于產業結構升級和市場需求較大的行業,逐步縮減負面清單或降低對股權限制比例的要求。順應國際投資規則的演進趨勢, 推動我國現有雙邊投資協定的升級工作; 同時, 積極開展與美、 歐、日等發達國家(地區)的雙、 多邊投資協定談判, 盡快達成平衡雙贏的投資協定, 增加其企業在我國投資的商機、 意愿和創新能力。

第三, 切實提高引資質量。 建立符合各地區特點的、 科學的引資質量評價體系, 并將其作為各級政府外資工作的考核重點。 同時, 鼓勵地方政府關注引資項目與當地產業鏈嵌入度和產業創新帶動力, 注重產業鏈招商和本地產業支撐體系建設。 還要注重引進以外資為依托所聚集的全球高級生產要素, 如全球化高級人才、 頂級創新技術等。 此外, 進一步發揮自貿試驗區(港)在吸引外資方面先行先試的制度創新優勢,不斷探索吸引外資尤其是高質量外資的新思路、 新模式, 將其建設成為吸引全球高質量外資的標桿高地。

第四, 系統降低外企成本。 通過推進全國統一大市場建設, 提升各類生產要素的市場化配置效率,系統性降低生產經營成本。 鼓勵各級、 各地設立外資項目工作專班機制, 中央與地方協同配合, 全過程跟蹤項目推進情況, 協調解決涉及地方層面和需要在國家層面協調的規劃、 用地、 用海、 環評、 能耗等問題, 進一步降低成本。 在此基礎上, 有序推動人工智能、 物聯網等數字化技術改造傳統產業,降低外資對我國勞動工資成本的敏感度。

第五, 逐步擴展外資來源。 一方面, 把高端制造、 高新技術等領域來自歐美發達國家的外資, 作為重大外資項目支持的主要方向, 鼓勵其參與到我國高質量發展、 新型基礎設施建設和創新驅動發展進程中。 另一方面, 對外資在聯合科技創新活動中的權利與責任予以明確, 著力消除科技成果分配和科技成果轉化過程中的所有制歧視, 鼓勵其參與建設國際開放實驗室、 世界產業創新聯盟、 全球創新網絡等。

第六, 著力增強地區協調。 堅持走差別化道路的原則, 東部地區要加大對新興行業的政策支持力度, 加快高水平外資聚集; 中西部地區可推動東部地區勞動密集型外資企業到中西部地區落戶, 形成優勢互補的雙贏局面, 進而在逐步取消東部地區部分優惠的同時加大中西部地區優惠力度。 此外, 還要加強中西部地區的基礎設施建設, 將其資源優勢更好地轉化為競爭優勢和經濟優勢。

第七, 全面優化營商環境。 繼續堅持公平、 透明、 規范、 便利等理念, 以加大知識產權和外商投資合法權益的保護力度, 積極推動加入CPTPP 和DEPA等高標準經貿協議為契機, 加快擴大規則、 規制、 管理、 標準等制度型開放, 最大程度降低溝通和協商成本。 此外, 還要提早規劃、 推進和實施與世界銀行新版宜商環境評估相對應的系列政策措施。

第八, 精準做好外企服務。 主動組織與投資機會、 投資法律法規和政策相關的推介、 研討活動,加深外界對我國作為投資目的地的認知。 可以考慮由中央牽頭, 增強商務部等相關部門的溝通協調和信息共享, 建立線上線下統一服務大廳, 實現外資企業絕大多數行政審批事項的一站式服務。 高標準落實準入后國民待遇, 特別是鼓勵我國金融機構在依法合規、 風險可控的前提下創新產品和服務, 按照市場化原則為符合條件的外資企業提供優質金融服務。 針對外資企業在政府采購、 資金補助、 資質許可等重點方面是否享有公平待遇, 不定期部署專項督查, 及時回應、 解決存在的各類問題。

第九, 積極應對負面輿論。 主動搭建全球交流平臺, 對于那些發表所謂“中國經濟崩潰論”等言論, 或持有相關立場的國外機構、 學者和媒體, 可邀請其與中方機構、 學者和媒體開展坦誠對話, 以開放的姿態、 確鑿的事實匡正視聽, 避免部分外資企業因負面輿論而恐慌性遷出。