國家對農村集體經濟的產業扶持法治化

江曉華

[內容提要] 發展農村集體經濟是凝聚農村集體產權改革共識,深化農村集體產權改革的重要依托,產業發展是農村集體經濟發展的主要內容。國家對農村集體經濟產業扶持的必要性是集體經濟產業發展具有雙重價值,但其存在實現障礙。產業扶持法治化的機理在于契合集體經濟產業發展的法治屬性、尊重集體經濟產業發展規律的法治化表達和順應集體經濟產業發展評價的科學性需要。產業扶持法治路徑需從產業扶持法律原則著手,構建產業扶持法律關系主體及權屬、產業扶持審查和評價、產業扶持程序、產業扶持救濟和責任這四方面法律制度體系。

一、引言

深化農村集體產權改革是三農領域的重大改革。習近平總書記強調,凡屬重大改革都要于法有據,在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式,發揮法治的引領和推動作用,加強對相關立法工作的協調,確保在法治軌道上推進改革。[1]由此,《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》從法律原則、法律制度、法律運行三方面加強法治建設,確保在法治框架內實施農村集體產權改革。深化農村集體產權改革必須充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用,與此對應的法治保障包括農村集體產權明晰、集體產權平等保護制度、集體產權流轉、集體經濟組織立法等私法規范,以及稅收優惠、財政投入、公共服務提供、金融支持、產業扶持等促進農村集體經濟發展政策內容法律化和行政行為法制化等公法規范。

農村集體產權改革激活農村土地資源、集體資產、資金等生產要素,規范高效的要素流動是農村集體經濟發展的基礎動力。既有脫貧攻堅經驗證明產業扶持是集體經濟發展重要外驅力。產業扶貧在脫貧攻堅“五個一批”中涉及面最廣、帶動人口最多,為贏得脫貧攻堅貢獻了重要力量[2]。在全面推進鄉村振興的歷史階段,產業扶持應當承接產業扶貧經驗,更需要克服產業扶貧的不足,如扶貧項目短期化、同質化、產業鏈短;政府的親和性選擇影響項目布局、隱性配套為地方社會帶來政策性負擔[3];鄉村振興和脫貧攻堅銜接存在產業發展升級困難、內生動力難以激發等問題[4]。因此,鄉村振興階段對集體經濟的產業扶持需要處理好政府外部扶持和市場內生驅動的關系,在法治框架內厘定政府和市場邊界,將政府有為和市場有效的協調關系納入法律調整范圍。

二、國家對農村集體經濟產業扶持的正當性

國家對農村集體經濟產業扶持的正當性是集體經濟產業發展的價值難以通過市場機制實現,需要國家以產業扶持方式矯正市場失靈狀況。

集體經濟產業發展具有經濟價值和非經濟價值。集體經濟產業發展提高農村集體統一經營的能力,帶動農業規?；洜I,提高農業生產效率,保障高效優質的農產品供給。集體經濟組織可以設立各種經濟實體,開展多種經營[5],促使集體經濟延伸到二、三產業,為農村三產融合、延長農業產業鏈創造條件,形成具有市場競爭力的鄉村產業結構。集體經濟是承接國家資源轉移的平臺,其產業發展具有人力、資金、技術要素集聚的示范意義,吸引社會資本的投入,促使生產要素回流和有效利用。集體經濟產業發展的非經濟價值包括民生價值、社會價值、政治價值和公平價值等。集體經濟擔負著為集體成員提供基本生存保障和集體福利的任務,體現集體經濟發展的民生價值[6],農村集體以產業發展積累財富,可以給集體成員解決實際困難。集體經濟本質上反映國家與農民的關系[7],集體經濟產業發展過程是凝聚村干部、農村集體經濟組織管理人員向心力的過程,提升基層治理能力;集體經濟產業發展結果的紅利共享,能加強集體成員對農村集體、中國共產黨的認同感和信任度,穩固中國共產黨的執政根基。集體經濟產業發展還具有提高農業獲取平等市場回報、農業生產者獲取公平利益分配的價值。

集體經濟產業發展的價值實現存在三方面困境。(1)集體經濟產業發展的經濟價值實現面臨產業弱質和主體弱勢的雙重困境。一方面,農業生產過程自然性、農產品供需市場矛盾和農業生產者分散等因素的疊加導致農業弱質性,農業難以像二、三產業在市場競爭中獲取公平收益。另一方面,我國農村集體歷經行政化集體,行政主導、兼顧自然和市場性質的復合集體的階段,目前逐漸轉向市場主導、兼顧自然和行政性質的復合集體[8],集體經濟組織面向市場的經營能力、經驗、風險意識、風險處置能力有所不足。(2)集體經濟產業發展的非經濟價值難以通過市場機制實現。一般來說,市場通過競爭機制、價格機制、供求機制、風險機制進行資源的優化配置,實現經濟高效發展,而社會保障、基層治理、公平分配、文化傳承等非經濟價值往往并不能由市場機制直接實現。(3)集體經濟產業發展的經濟價值和非經濟價值存在協調障礙。協調產業發展的經濟價值和非經濟價值的資源總量有限,客觀上存在資源投入配比的問題。產業發展的經濟價值比較明確、容易量化,產業發展的非經濟價值比較模糊、不易量化,在指標考核壓力下,行政部門、農村集體負責人更傾向于追求集體經濟產業發展的經濟價值,加劇產業發展經濟價值和非經濟機制的失衡狀況。

據此,我們認為集體經濟產業發展存在經濟價值實現的市場剝奪、非經濟價值實現的非市場化以及經濟價值和非經濟價值協同障礙的困境,進而消耗集體經濟發展內生力,國家以產業扶持彌補內生力消耗的現實,構成產業扶持的實質正當性。

三、國家對農村集體經濟產業扶持的法治化機理

(一)契合集體經濟發展的法治屬性

社會主義市場經濟包括國有經濟、集體所有制經濟的公有制經濟和個體經濟、私營經濟等非公有制經濟,集體經濟發展必然應置于社會主義市場經濟框架內?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》聲明社會主義市場經濟本質上是法治經濟,作為社會主義市場經濟組成部分的集體經濟本質上也是法治經濟。因此,在集體經濟是法治經濟意涵下,集體經濟產業發展理應滿足市場經濟的必備法治要素要求,國家對集體經濟的產業扶持應納入法治軌道。

市場經濟的必備法治要素是市場經濟對法治基本需求,包括公私法相區分的法律體系、財產權平等保護、契約自由及公正有效的司法系統[9]?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》也強調集體經濟發展的法治要素保障思路,如公平的農村產權保護制度、集體經濟組織法人資格、維護集體經濟組織及其成員的權益、集體經濟組織受到平等對待及農村產權糾紛的司法救濟等。國家對集體經濟產業扶持的法治化立足于公私法相對分離的基礎,從公權行使層面回應集體經濟發展的法治要素,設定產業扶持的權力邊界及程序規范,面向集體經濟組織及其成員平等實施產業扶持,不損害集體經濟組織及其成員的自主經營權和公平競爭權,產業扶持糾紛具有法律救濟途徑。

(二)尊重集體經濟產業發展規律的法治化表達

集體經濟產業發展規律是產業發展市場內生力和國家扶持外驅力相結合,不斷調適市場在資源配置中的決定性和更好發揮政府作用,逐步實現產業收益市場化的目標。在集體經濟產業發展不同階段,市場調節機制的不足與效果會有所不同,對應政府產業扶持的作用點、力度、方式等隨之改變,市場調節和政府調控關系會呈現動態調整,動態調整則往往意味著市場調節和政府調控關系難以把握。同時,市場調節和政府調控總會存在能力限度和各自利益訴求,市場調節和政府調控關系的有效協調并非自動生成。

產業扶持政策化大多通過產業項目的非科層制方式貫徹政策意志,以提高政府執行力。問題在于,項目制運作時常伴有強化政府部門間隔離和資源配置扭曲的傾向,委托方無力實質性監管數目、規模龐大項目的窘境[10],增加產業扶持的實施成本,減損產業扶持效果。產業扶持政策化模糊政策扶持和市場自主邊界,產業發展專項資金因安全性需要往往禁錮基層自主性,為應對高度政策壓力,產業扶持對象在政策執行中采取目標替代策略,將集體經濟發展、農民共同富裕等目標替換為顯明、量化的提高集體經濟收入目標,陷入集體經濟產業有增長無發展的內卷化困境,損害集體經濟持續發展能力。

產業扶持法治化為集體產業發展內生力和外驅力的結合提供法治框架,將集體經濟產業發展的市場調節和政府調控關系表達為國家扶持集體經濟產業發展的法律關系。一方面,以主體、客體和內容為構成要素的法律關系,實體上可明確產業扶持主體及其職權職責和扶持對象及其權利義務,形成扶持行為在法律上的有規范和可歸責;程序上規范產業扶持行為實施流程,確保扶持行為的公正、透明和民主參與,有效約束產業扶持中的自由裁量權,提高產業扶持行為的可救濟性。另一方面,法律制度具有穩定性、可預測性和民意基礎等形式理性,受到法律調整的產業扶持關系具有穩定、可預測、規則化和受保護的特征。

(三)順應集體經濟產業發展評價的科學性需要

國家對集體經濟進行產業扶持的目標是促進集體經濟形成產業發展的持續力和競爭力,奠定集體經濟發展、壯大和實現農民共同富裕的產業基礎。產業發展目標存在可量化和難以量化的內容,由此對應的產業發展評價方式分為可量化的指標評價和難以量化的質性評價。指標評價注重產業發展的結果,質性評價注重產業發展的過程,二者構成完整的產業發展檢驗方式。

產業扶持政策化更注重結果導向的指標評價,具體績效指標評價更易傳導政策壓力,實現產業扶持“立竿見影”的效果。產業發展質性評價的標準抽象、不易量化,難以運用于政策化產業扶持評價,被評價主體無意或有意地忽略。產業扶持法治化更關注產業扶持合法性的過程評價,滿足產業發展質性評價的過程要求,將難以量化評價內容轉化為行政行為合法性標準,提高質性評價的可操作性。產業扶持法治化依托規范的容錯、糾錯機制,以正式的明線規則傳導評價壓力,緩解產業扶持政策化導致壓力超載,減少產業扶持對象實施目標替代情形。

四、國家對農村集體經濟產業扶持的法治路徑

國家對農村集體經濟產業扶持法治化最終應落實為產業扶持法律制度。一方面應將集體經濟的市場經濟法治要素轉化為產業扶持的法律原則,以法律原則指引法律制度設計。另一方面應將產業扶持法律制度置入現有法律規范體系,提高產業扶持法律制度的有效性。因此,產業扶持的法治路徑是以市場經濟法治要素提煉產業扶持的法律原則,契合法律原則和現有法律規范體系要求,安排產業扶持的法律制度。

(一)產業扶持的法律原則

前文述及集體經濟發展的法治要素包括公權力行使有邊界、給予集體經濟產業扶持的公平待遇、產業扶持不損害扶持對象的自主經營權、產業扶持具有法律救濟途徑。與此相對應,產業扶持包括四項法律原則。

1.產業扶持匹配性原則。首先,產業扶持有效和市場機制失效相匹配。產業扶持出發點是為解決市場失效問題,當市場機制解決集體經濟產業發展出現低效或無效狀態時,產業扶持應該介入。其次,產業扶持手段和扶持目的相匹配。產業扶持手段與扶持目的關聯度越高,扶持手段對扶持對象的約束力程度可相應增強;反之,扶持手段與扶持目的關聯度越低,扶持手段對扶持對象的約束力程度則相應降低。再次,產業扶持措施和法律授權相匹配。以法律、法規設定資源下沉、人力培訓、資金撥付、稅收優惠、信用貸款、以獎代補、保險補貼等產業扶持工具箱,產業扶持主體依據集體經濟產業發展現狀,從法定工具箱抽取產業扶持措施。最后,扶持力度與產業發展程度相匹配。根據產業發展階段、成熟度確定產業扶持力度,構建產業扶持介入和退出機制。

2.產業扶持非歧視原則。與通過挑選優勝者并給予傾斜性支持相比,政府產業扶持為扶持對象創造公平競爭的外部環境,更能激發扶持對象創新活力和增強競爭能力。[11]因此,各級政府選擇產業扶持對象,至少確保所有扶持對象具有平等機會,扶持對象的篩選條件應該符合非歧視標準。產業扶持對象或措施出現差異性,應具有正當理由支撐。

3.產業扶持非強制性原則。產業扶持非強制原則符合產業扶持促進性行為屬性,產業扶持只是從促進角度推動集體經濟發展;非強制原則是保護扶持對象自主經營權之需,防范扶持主體假借產業扶持之名行干預集體產業發展之實;非強制原則是基于產業扶持主體控制著較多稀缺資源的現實判斷,糾正產業扶持隱性設置強制性條件的行為。產業扶持非強制原則要求產業扶持應避免運用行政命令、市場準入限制等直接干預措施,稅收優惠、資金投入等間接誘導措施盡量弱化利益提供和扶持對象服從的關聯度,多運用發布產業信息、人才培訓、經濟前景展望等引導手段。

4.產業扶持可救濟原則。產業扶持可救濟原則是指扶持對象或潛在利益相關者與扶持主體之間發生產業扶持糾紛時,能通過法律途徑化解糾紛,維護自身合法權益的準則。產業扶持可救濟原則具有明確的法律依據,《農業法》第七十七條和七十八條明確規定農民或農業生產經營組織具有向各級人民政府及其有關部門反映情況和提出合法要求的權利,可以依法申請行政復議或者向人民法院提起訴訟。產業扶持可救濟原則為產業扶持對象或潛在利益相關者的自主經營權、公平競爭權提供底線保障,監督扶持主體正當合法地行使職權、履行職責,防范扶持主體當為而不作為、不該為而亂作為的現實問題。

(二)產業扶持的主體及其權屬配置

明確國家對集體經濟產業扶持的主體重點解決“誰扶持”和“扶持誰”的問題,“誰扶持”是確定扶持主體,“扶持誰”是確定扶持對象。扶持主體包括扶持規范的制定者和實施者。扶持規范制定者包括扶持法律規范和規范性文件的制定者,前者是指符合《立法法》規定有權制定法律、法規、規章的權力機關和行政機關;后者主要指不具有立法權但可以制發規范性文件的行政機關。扶持規范的實施者主要依據法律規范和政策規定,實施扶持行為的行政機關,包括各級人民政府及其鄉村振興主管部門。筆者認為應重點明確縣級政府及其鄉村振興主管部門的扶持主體地位。首先,縣級政府及其鄉村振興主管部門具有脫貧攻堅的經驗,集體經濟產業發展是在脫貧攻堅形成的產業基礎上開展提質增效的工作,原有產業幫扶經驗亟待延續以穩固脫貧攻堅成果。其次,集體經濟產業發展不僅要發展農業,更要以農業為基本依托,發展農產品加工、農事服務、鄉村旅游、休閑農業、電子商務等涉農產業,形成現代農業產業體系、生產體系和經營體系?？h域是農業和二、三產業融合發展的基本場域,縣級政府及鄉村振興主管部門應更有效地行使產業扶持的職權。最后,中央政策文件和鄉村振興地方性法規較為一致地規定縣級黨委、政府實施鄉村振興的責任。如《鄉村振興戰略規劃(2018—2022)》明確要求對市縣黨政領導班子和領導干部開展鄉村振興實績考核,縣委書記要當好鄉村振興的“一線總指揮”;湖北省和江西省的鄉村振興地方性法規也以數量較多的條款規定縣級政府推動鄉村振興的職權和職責。當然,明確縣級政府及其鄉村振興主管部門的扶持主體地位,需要財權和事權的配套下放,賦予縣域政府充分享有轄區內的一二三產業布局、發展規劃的權力,增強縣域政府對項目資金調配、整合的權力[12],建立合法性評價制度以容納產業扶持容錯機制。

不管是增強支持農村集體經濟發展政策的針對性,還是進一步推進農村集體經濟發展的體制機制改革,都要明確農村集體經濟的范圍,明確區分集體經濟和合作經濟。[12]集體經濟以農村集體經濟組織為載體,合作經濟以農民專業合作社為載體,混淆這兩類載體會導致產業扶持實施對象把握不準?，F有法律規范規定農戶、農業生產經營者和農民專業合作社的權利及國家對其鼓勵、扶持義務較為普遍,而集體經濟組織的權利和國家對其扶持義務只是規定于《憲法》,有必要在下位法或規范性文件中強化和細化集體經濟組織的經營自主權、公平競爭權等權利和國家對其扶持的義務。集體經濟組織以集體所有的資源和保底分紅方式參與的混合所有制本質上是集體經濟有效實現形式之一。因此,集體經濟組織參與其他經濟組織形成混合所有制的經濟組織也應該作為扶持對象。為保證集體經濟組織自身發展能力,可以將集體經濟組織主導發展的產業作為同等條件下優先扶持的產業。

(三)產業扶持的審查和評價制度

明確產業扶持的主體及其權屬配置是以立法控制方式規范產業扶持權力行使,但是立法控制存在授權寬泛、規則難以精確化的困境,當一個新領域的管制剛開始實施時,行政活動往往具有試驗性質,各方面數據和資料都不齊全,詳細的法律法規根本無法制定。[13]國家對集體經濟的產業扶持屬于探索性、試驗性的工作,支撐立法完備性和準確性的經驗和資料都不充分,有必要發揮行政部門自我控制作用。產業扶持的審查和評價制度是行政部門實施自我控制的重要方面。

產業扶持的審查制度是指行政部門自我審查產業扶持的公平性、合法性和合理性。(1)公平性審查內容主要包括行政主體制定和實施產業扶持時要充分考量扶持對象是否受到公平對待,能否盡量采用普惠性扶持措施,采用傾斜性扶持措施是否具有足夠理由等。(2)合法性審查從實體合法性和程序合法性兩方面開展?！秶鴦赵恨k公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審查機制的指導意見》和《農業農村部關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的實施意見》明確各級人民政府及其農業農村主管部門開展合法性審查的職責。產業扶持規范性文件的合法性審查應從扶持政策制定主體合法、扶持的權力依據和范圍、扶持政策制定程序合法等方面進行。產業扶持行為實施的合法性審查包括行政機關具備法定職責和職權、法定范圍內采用扶持政策工具、扶持行為遵循法定步驟和程序、扶持行為選擇具有事實基礎。(3)合理性審查著眼點是審查產業扶持外驅力和集體產業發展內生力的匹配性。以專業性經濟主管部門為審查主體,以篩選產業扶持的最優策略為審查目的,采用產業扶持成本收益經濟分析和產業扶持措施可替代性分析的審查手段,設定產業扶持的條件、時機、手段和期限。產業扶持的公平性、合法性和合理性審查以各級人民政府及主管部門的自我審查為主,輔之以上級政府及其主管部門的層級審查。

產業扶持的評價制度是上級黨委政府評價下級黨委政府扶持集體經濟產業發展的過程和效果,將評價結果作為考核扶持主體、調整或退出扶持行為的重要依據。產業扶持評價涵蓋政治、經濟、社會、法治等多方面內容,評價方式存在可量化的指標評價和不易量化的質性評價,評價主體應具備政治意識、專業能力、科學思維等多方面素養。因此,綜合性民主評議會是較為合適的評價機制,由上級黨委政府牽頭主管部門、專業評估組織、專家代表、利益相關者等多元主體組成產業扶持民主評議會開展評價工作,評價報告提交人大常委會討論、表決,最終向社會公開。

(四)產業扶持的程序規范

行政程序的控制是一種過程中的、通過行動者在程序規則導引下的競爭和制約來實現權力行使理性化的控制技術。[14]國家對集體經濟的產業扶持行為屬于促進型行為,較管制型行政行為而言,具有更為寬松的自由裁量空間,因而更需要程序規則的控制技術。制定發布集體經濟產業扶持規范性文件的程序規范已較為齊全,如《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》、《農業部規范性文件管理規定》等。但是產業扶持具體行政行為的統一程序規則還比較缺乏,行政指導、行政合同、行政獎勵、行政決策等方式的產業扶持呈現多種行政程序并存現象。因此,應該設定產業扶持具體實施的基準程序規則,允許產業扶持主體根據實際情況予以調整,但其調整必須闡明充足理由,否則將被行政問責。產業扶持的基準程序規則包括產業扶持主體的回避制度、產業扶持事先調查和評估、產業扶持聽證、產業扶持信息公開和理由說明、扶持對象和利益相關者對產業扶持的異議表達和回應機制。

(五)產業扶持的救濟和責任制度

政府的產業扶持行為違背自愿、非歧視等原則或扶持措施不當損害扶持對象合法權益的,應該通過法律救濟途徑矯正?！睹穹ǖ洹芬幎w經濟組織具有特別法人地位,《行政訴訟法》和《行政復議法》規定公民、法人或者其他組織認為行政機關或行政機關工作人員侵犯其合法權益,有權提起行政訴訟或行政復議,作為產業扶持主要對象的集體經濟組織在既有法律框架內具備救濟自身權益途徑。限于《行政訴訟法》和《行政復議法》的受案范圍規定,集體經濟組織欲主張救濟只能從合法經營自主權受侵犯、行政機關濫用行政權力排除或限制競爭的受案范圍著手。問題在于,集體經濟組織的經營自主權、公平競爭權尚無法律明確規定,只有《村民委員會組織法》第八條明確規定村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權,該條規定經濟活動自主權的主張對象是村民委員會,并非行政機關。因此,在集體經濟組織立法尚未出臺情形下,中央政策文件有必要重申《憲法》賦予集體經濟組織的獨立進行經濟活動的自主權,最高人民法院也有必要對《農業法》第七十八條“侵犯農民權益的,農民或農業生產經營組織可以依法申請行政復議或者向人民法院提起訴訟”規定的“侵犯農民權益”進行擴張解釋,侵犯農民權益涵蓋侵犯成員集體的權益。為防止集體經濟組織不積極或不能行使救濟權利,可以允許集體成員依據《村民委員會組織法》的村民民主表決機制推選訴訟代表人,允許村民委員會依據《民法典》代行職能規定行使救濟權利。

產業扶持的責任制度通過刑事責任、民事責任、行政責任、紀律責任的追究機制約束產業扶持主體和扶持對象。產業扶持屬于行政行為,行政主體和行政相對人承擔行政責任較為普遍;產業扶持行為離不開各級黨組織推動和黨員參與,紀律責任適用同樣普遍。因此,產業扶持主體主要承擔責令改正、履行職務、不法行政行為撤銷、行政賠償、通報批評等行政責任;扶持對象即集體經濟組織主要承擔接受行政處罰、返還財產、賠償損失等法律責任;扶持主體或扶持對象的公務人員承擔行政處分、黨紀處分等責任。當然,扶持主體和扶持對象觸犯刑事法律,理應承擔刑事責任。

在脫貧攻堅轉入全面推進鄉村振興新時期,集體經濟產業發展是鄉村振興產業興旺的構成內容。集體經濟產業發展的雙重價值及其實現障礙和現行法授予國家產業扶持集體經濟的權力共同構成國家對集體經濟產業扶持的正當性基礎。在產業扶持法治化理念的統攝下,國家對集體經濟產業扶持應遵循匹配性、非強制、非歧視、可救濟法律原則,構筑扶持主體及權屬、扶持行為審查和評價、產業扶持程序、產業扶持救濟和責任等方面的法律制度,最終將國家對集體經濟的產業扶持納入實體和程序規范、行政自我約束、司法控制的法治化軌道。