以協同治理推動智慧城市建設的路徑分析

劉夢思

摘? ?要：建設智慧城市是一場城市治理的系統性變革，不但有利于提升國家經濟競爭力，也是重塑世界競爭格局的關鍵。我國當前已處在改革的深水區，智慧城市的建設面臨著各種新的困難和更為復雜的形勢，亟需治理理論作支撐。協同治理理論是在當代公共治理下主張非政府主體參與社會事務治理以提高政府服務的質量及效率的理論，對協同治理結合智慧城市建設進行研究，讓治理更好賦能城市發展具有一定的現實意義。

關鍵詞：智慧城市；多元共治；協同治理

中圖分類號：D630? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）08-0029-04

引言

建設智慧城市作為全球城市發展的一股熱潮，是城市發展方向和數字轉型的新概念。在信息全球化的背景下，智慧城市的建設與規劃引起世界各個國家的重視，成為國家發展戰略新興產業的重點。智慧城市建設是一種新型的人類合作模式，通過運用信息技術建設及數據的使用，從而提升城市資源利用率，打造更宜居、更便捷的城市，打破空間限制，方便政府公共產品及服務惠及民眾，提高人民的幸福感。建設智慧城市作為當前城市治理中的一個有效解決問題的方法，通過數字平臺、智慧協作、高素質人才以及相應的制度來提高城市的包容性和應對力，使城市的系統、流程和服務更高效、更智能[1]。在2021年全國兩會上，新型智慧城市建設依舊是熱議話題?！笆奈濉币巹澓?035年遠景目標中針對加快新基建、提高數字政府建設、推進數字產業及數字經濟協同發展以及堅定不移地推進數字強國建設進行了規劃布局。在我國，智慧城市的探索與實踐逐漸向深向好發展，但是在此進程中尚且存在一些短板和不足。本文通過梳理智慧城市發展歷程，深入研究智慧城市的治理，提出以動態化的協同治理賦能智慧城市建設，并針對智慧城市建設中的瓶頸與問題建言獻策，對于推動我國智慧城市全面建設具有重要意義。

一、國內外研究綜述

巴巴拉格雷認為，協同治理是不同黨派發現本黨不足、看到復雜問題存在原因，從而尋找處理方式以消除彼此間隔閡的過程。也有學者將協同治理定義為，為了制定共同政策并完成執行，及在政府管理項目中非政府利益相關者同一個或多個公共機構合作，共同參與制定合理的、目標導向的決策過程[2]。在傳統的官僚制政府下，公共產品和服務訴求難以被滿足，其科層制組織內部的利益固化，是政府與外界協同及價值共創實現的梗阻。協同的本質在于組織自治性，各個系統內部通過自行改革、自行協商，使內部協同，進行共同治理，保證價值和行動的一致性[3]。協同治理與傳統單方的、封閉式的管理決策模式不同，協同治理是開放的，要求利益相關者直接參與決策及執行的所有流程。當今社會，受信息技術賦能的公眾、平臺企業、社會組織往往擁有比政府部門更快的信息獲取渠道和更強的信息處理能力[4]。多元主體之間進行協調，在不同目標利益訴求中協商，有利于科學合理解決各種利益差異及糾紛。當前智慧城市的研究中，提出了加大高新技術投入、創新管理模式、政府職能轉變、加強制度機制建設等多種智慧治理實現路徑[5]。

在實現智慧城市建設的多種路徑中，也提到了加強政府與企業協同、提高公民參與、建立信息共享機制等。首先，智慧城市與協同治理相互呼應。智慧城市的建設依靠高新技術、數字平臺、模塊化，從而實現多終端信息共享。與傳統城市治理不同，智慧城市主要是通過接入數據中臺、建設物聯設備和數據對接，改變物理世界對各界參與協同的限制，為多元主體提供線上及線下的互動交流場所[6]。其次，智慧城市數字技術建設使用過程涉及多元主體。在技術建設及使用中存在技術生產者、技術聚合者、技術利用者以及技術消費者多元主體。任何個人或組織都無法獨立有效地完成此間任何一環，政府必須放棄封閉和壟斷，向企業、非政府組織、媒體、行業專家及公眾尋求合作，尋求更好的建設新型智慧城市的可能性，從而實現構建智慧城市價值[7]。再次，協同治理已有相應實踐經驗。在美國，智慧城市建設中服務及產品供給圍繞著使用者體驗，數據開放共享。不斷深化政府間橫縱機構的協調互動，促進各政府內部、橫向部門、政府與企業及公眾之間的溝通交流，使智慧城市的建設更加科學有效[8]。在英國，政府專門建立了開放數據研究所，以對數據共享、多主體共治等相關主題的理論、治理和實踐進行研究，以便保證在智慧城市建設中的多元治理主體共同享受到數據帶來的價值[9]。我國智慧城市建設起步較晚，城市基數大且承擔的發展功能廣泛，地區間聯動不佳、基礎設施建設無序，主要由政府投資管控。因此，我國智慧城市建設中還存在著數據孤島、技術重復堆積、體制機制不健全等問題?；诖?，本文將從政府與社會多元協同建設智慧城市的角度，分析協同治理對新型智慧城市建設的必要性，從而為我國全面建設智慧城市提質增效做出貢獻。

二、我國智慧城市的發展歷程

縱觀近些年來智慧城市的發展，呈現出技術先導到系統建設再到城市管理部門與社會主體共同推進的發展路徑。2014年將智慧城市建設納入國家專項規劃，以技術為主，從工信部、科技部、住建部出發，注重信息技術建設、科技研發和應用示范，以實現數據、技術與城市現代化的融合。2015年底，習近平總書記提出建設新型智慧城市的概念，這個“新”主要指以創新開放的體系架構、統一的數字平臺、通用的運行及標準體系，營造協調發展的新生態。2018年習近平總書記指明了城市治理在推進國家治理體系和治理能力現代化中不可或缺的重要作用，智慧城市的建設也開始著重建設城市數據資源的優化配置和信息間的交流互通，主要從經濟轉型、城市發展、社會共創、多元參與等更加細微、精確的方向推進智慧城市的建設。2020年習近平總書記指出，建設更加智能的城市，是推動國家治理體系和治理能力現代化的必要條件?？梢砸姷?，智慧城市與城市治理能力的提升是相得益彰、相輔相成的。2022年《“十四五”數字經濟發展規劃》提出，深化新型智慧城市建設要強化協同治理和監管機制，提高政府城市治理能力，創建社會利益主體協同共治的新格局。在數年的發展和實踐中，我國新型智慧城市建設取得了顯著成效，提升了城市的公共服務質量、社會智能程度和城市治理效率。新型智慧城市在此次新冠疫情防控及排查等方面發揮了重要的作用。智慧城市的城市超腦構筑起了全面的疫情防控及排查舉措，通過數據瞬時查出疫情來源，使城市能更加精準、敏捷、高效地應對疫情突襲。但智慧城市作為基于社會生態而建造的人工干預智慧系統，在這樣一個多元化和異質化的社會中產生，因此具有不穩定性且韌性不足。同時，我國智慧治理在現階段還處于成長期，還存在一些短板和問題。

三、我國智慧城市建設中存在的問題

（一）政府與社會協同存在割裂，整體開放水平不高，協同效率低

智慧城市建設項目以政府管理為主，市場化程度不高，公眾只能被動使用。有些相關部門比較謹慎，不愿將數據對外共享，擔心外界的干預，從而引發多重隱患；有些政府部門認為，數據一旦被掌握在社會及企業的手中，將會導致政府在數據使用中的被動性。因此，在數據使用中并沒有完全共享[10]。智慧城市建設應具有全局的特征，但是基層社區作為智慧城市建設的點，并未得到足夠資源，信息化滲透率低，無法由點連成面的智慧城市建設使之處于分布不均衡的狀態。智慧城市建設周期長、規模大、技術要求復雜，如果再加上各主體之間的互相割裂、各自為政、平均體驗感差，就將無法實現互利共贏。

（二）技術與運營割裂，為了建設而建設

當前的智慧城市的運營主要有三種，一是政府主導，政府投資運營，企業建設管理；二是企業主導，企業投資，政府規劃管理、政府及公眾購買服務；三是政企合資的共建共管。但是在實際運營中，建設的整體積極性不高，經濟產業帶動效果也不明顯，造成智慧城市建設中對市民生活關注太少，市民對多數智慧城市建設項目的關注和了解不夠，參與程度有限，體驗不佳。以企業為主導時，企業按照政府要求，在一定的時限內完成項目規劃和系統搭建即可交付結果。而對于軟硬件建成后的運營、項目匹配及使用效果的反饋、以及存在的數據問題的優化和改革概不負責。企業在技術研發和實施部署方面具有一定專業性，但對政府業務的理解不足，只著眼于自身的利益，所建項目的運營及更新不佳；政府受限于技術、管理、運營能力不足，對項目的把控不夠，對企業的約束也很乏力，缺乏運營和管理的長效機制。

（三）制度機制不健全

統籌管理機制不健全，在建設中存在各行其是、數據孤島的現象。一些城市地區因政府橫向部門間運營管理平臺及數據不互通，導致信息使用各自為政，政府及職能部門間的數據存儲格式各狀，存在分類差異，只注重各自的建設和創新，缺乏統一的信息化平臺，因此無法實現城市狀態的全面和聯動[11]。在智慧城市建設的早期，一味堆積大量硬件和技術，存在很多地方數據不流通、重復創建造成資源浪費等情況。正是由于地方政府在智慧城市建設過程中缺少精準的頂層設計和管理制度，單純為了建設而建設導致智慧項目政企合作邊界不清晰，技術系統運行及維護、數據質量及使用的監督管理制度不健全，致使智慧城市建設總體效果不佳。在新型智慧城市的建設中，需要根據不同地區加強頂層設計，促進政府間的橫向聯動，實現動態管理，多元共治。

四、協同治理推動智慧城市建設的路徑

（一）保證新型智慧城市建設的協同治理主體多元

協同治理方式較傳統政府治理方式來說是一種治理的革新及突破，其動態協同過程倡導多主體信息交流、平等共話。即在政府主導下，由社會及企業組成的綜合治理主體進行的規劃共治過程。在協同治理過程中，政府不是作為單一的權威主體，其他利益共同體的參與具有同等的權威性。政府積極引導、市場與多主體競相參與，推進政府各層次及職能部門間的數據交換共享。首先，保證數據主權在國家，必須保證政府在智慧城市建設中的主體地位。其次，導入資本、產業、人才，提升政府平臺公司的科技含量，提高城市運營服務的比重，做大做強政府平臺公司，構建資本合規進入、運作增值、健康退出的閉環體系。具體而言，智慧城市建設應是在黨委總攬全局、協調各方的前提下，政府根據本地特點制定政策、建立健全制度機制，解決相關問題，打造服務型政府；非政府部門善于利用自身優勢積極完成政府轉移的事務，公眾主動參與，提高自身主體參與及自我保護意識。只有這樣的多元主體合作，才能形成社會治理的合力，從而更加高效地完成新型智慧城市建設。

（二）堅持善治、興業、惠民的協同治理理念

協同治理需要建立權力的協調關系，使政府與相關利益主體有序合作。首先，智慧城市建設并不是簡單高新技術疊加，而是以民主化、平等化為基礎，推動各方主體協調、穩定、有序運行，構建全體各司其職、協同高效的組織體系，形成有效的社會秩序。其次，把參政議政、建言獻策作為企業參與協同治理的途徑。采取多項措施激發相關企業各抒己見的積極性，使企業在建設中主動發現問題，并為政府出謀劃策。鼓勵企業及社會組織通過各種方式提供產品及城市服務，促進市場方面、社會組織以及利益個體的積極性。通過市場化的競爭，加快智慧產業的聚合發展，推動智慧項目多元，產品更新迭代，使智慧城市讓利國民企業，推動數字經濟、知識經濟的發展[12]。最后，公共利益的維護與增進是協同治理推動智慧城市建設的實質目的與終極目標。數字科技為城市規劃賦能提效，智慧城市的建設中必須堅持以公眾為主原則。在以技術創建為驅動的基礎上，更要保留有溫度的一面。堅持以人為本，高新科技與大眾互動，能夠讓人們切實感受到城市生活中由數據帶來的安全、高效、便捷。

（三）建立健全制度機制，實現新型智慧城市的協同治理

首先，做好全面統籌協調，在政府內部建立工作聯動工作機制。制定關于數據產生及使用的標準，對數據采集的格式進行統一化。完善數據共享及信息交換機制、用標準的方式共享信息，便于國家范圍內跨部門、跨地區的數據使用，實現經濟圈內各地方政府的“利益共享”與“責任共擔”，通過立法構建區域數據治理的責任和風險共擔機制，將制度機制轉化為治理效能。

其次，體制機制創新，要理清權責、制度全面、責任共擔。智慧城市建設中依靠自上而下的行政力量而非主體間開放、平等的協商，會導致智慧城市建設持續性不強、生命周期短。要想打破這一障礙，需要建立利益相關者平等對話、數據的平等開放共享機制、利益激勵機制、利益補償機制、問題聯治機制，以政策保障推動智慧城市高效建設，促進智慧城市中的數據共享、共建共治。

再次，完善運營制度。健全政府與利益相關主體進行數據協同治理運行機制。制定數據共享開放原則、技術同構以及使用原則，促推城市信息技術規范共享。破解多元主體參與困境，建立健全數據平臺管理體制，和用戶評價反饋機制，及時發現有關訴求，全面提升智慧城市建設的協同治理水平和綜合服務效能。

總結

大數據技術的發展，在給現代社會帶來方便快捷的同時，也帶來了重重挑戰，但挑戰往往是政府管理效能提高與城市韌性提升的催化劑。智慧城市建設不是某個單一主體的工作，也不是多個主體相加完成的任務，而是應該從完善治理體系和提升治理能力的整體角度和戰略高度出發，建立各個相關主體協同共治的集體行動模式。因此，必須經過長時間的研究及實踐，不斷尋求政府和市場之間合理的權責關系，探索城市演化中如何通過合同約束或者伙伴關系實現共治、共享、共贏，從而真正推進社會的進步和辦事效率的提升，達到惠民便民的最終目的。在未來的社會發展中，需要注重協同治理意識的梳理，深入發掘數據技術的優勢，并在治理中靈活運用；發揮智慧城市多元協調的生態聚合作用，推動智慧城市產學研用的綜合協同創新，將智慧產品和服務通過市場調節賦能智慧城市規劃及運營。

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Path Analysis of Promoting Smart City Construction Through Collaborative Governance

Liu Mengsi

（Wuhan University of Science and Technology， Wuhan 430081， China）

Abstract： Smart cities are a systemic change in urban governance， and their construction is conducive to enhancing the competitiveness of the national economy and is also a key force in reshaping the world competition pattern. China is currently in the deep water area of reform， and the construction of smart cities is facing various new difficulties and complex situations， and it is urgent to have governance theory as a support. Collaborative governance theory is governance in which non-governmental entities participate in social affairs under contemporary public governance to improve the quality and efficiency of government services. Therefore， it is of certain practical significance to conduct research on collaborative governance combined with smart city construction to better empower urban development.

Key words： smart city; pluralistic co-governance; collaborative governance

[責任編輯? ?彥? ?文]