長江流域生態環境協同治理研究

黃青鵬

摘要：2021年3月，《中華人民共和國長江保護法》正式施行，有助于從根本上改變“九龍治水”的難題。通過統一領導與統籌協調，不斷深化長江流域生態環境整治，成效顯著。然而，長江流域生態環境治理仍存在一些問題，對長江流域各地方在生態環境治理問題中的立法、執法、司法等多方面的協作如何開展、保障的具體規定有待進一步健全與完善，由此導致治理過程中存在諸多問題。需要通過貫徹落實整體性治理理論、完善相關法律法規、構建高位階長江流域管理機構、加強司法協作，以此形成合力共同推進長江流域生態環境協同治理。

關鍵詞：長江流域 協同治理 協調機制 協作機制

1.長江流域生態環境協同治理的困境

1.1 協同治理的法律規定不全面

雖然《中華人民共和國水法》第十二條規定國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，《長江保護法》也在第四條要求國家建立長江流域協調機制，在第六條規定地方建立協作機制；但是在立法上仍然存在以下不足：第一，對于地區之間協同立法的法律依據不足?！吨腥A人民共和國憲法》第九十九條、第一百條沒有對跨區域的合作進行規定，既無權干涉其他行政區域的法律法規遵守與執行，更無權干涉或參與其他區域的立法活動；除此之外，現行版本的《中華人民共和國立法法》第八十一條僅規定涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項應當聯合制定規章，也沒有對省市間協同立法作出要求或規定[1]。 第二，對協調機制的規定過于籠統?！堕L江保護法》僅在第四條明確了國家長江流域協調機制的職能，但籠統的表達無法在具體實踐中充分發揮協調機制的作用。第三，沒有具體說明協調機制與河湖長制如何有效銜接?！堕L江保護法》第五條僅規定“各級河湖長負責長江保護相關工作”，但是流域需要開展的保護工作復雜繁多，僅一句規定并不能在該法中為河湖長開展工作提供有力的法律支撐。

1.2 府際合作不深入

府際合作不深入主要體現在信息溝通與共享、聯合執法方面。第一，在信息溝通與共享方面。長江流域生態環境保護有關信息主要發布在水利部長江水利委員會官方網站上，但是主要由各省上報，亦或是委員會自行發布，對于有關信息沒有進行整合統籌，會導致公開信息多而雜，無法在第一時間就某一關鍵事項進行信息收集與整理；也會導致流域各地方在有關合作開展過程中無法實時跟進進展情況，難以在第一時間就相關事項進行溝通。第二，在聯合執法方面?！堕L江保護法》第八十條規定“依法開展聯合執法”，但是由于聯合執法涉及不同省份、地區與部門，且聯合執法的管轄范圍、職責劃分、具體方式等都未成體系，導致省際聯合執法發揮出的實際成效大打折扣。

1.3 環境司法協作成效不佳

在實際操作中，流域各地區會基于本地經濟社會發展需要調整環境保護標準，從而引發司法協作過程中各地對審判標準等應當統一適用的標準存在爭議，不可避免地影響司法協作的效果。目前的流域環境司法協作還主要局限于法院、檢察院系統內，跨部門協作極少[2]。此外，長江流域司法協作停留在框架協議等文件上，缺乏長效的實施、評估、監督機制。在辦理有關案件時，存在信息共享、線索移送、調查取證、司法鑒定、異地執行等諸多問題，沒有明確的責任主體、配合義務、協作方式[3]。無法達成預期目標，導致環境司法協作成效不佳。

2.長江流域生態環境協同治理困境的成因

2.1 流域治理法律制度體系不健全

首先，立法體系，《長江保護法》規定的協調機制與河湖長制沒有配套實施細則輔以支撐，法律規定不全面、實施細則未出臺致使長江流域治理立法體系缺乏重要一環。其次，執法體系，《長江保護法》明確提出聯合執法，但是具體職責分工、執法范圍等規定不明確，存在缺陷。再次，司法體系，跨省司法協作主要以簽訂協議、聯合發文為主要方式，但是協議等并不具有強制效力，在實際操作中過于形式化。最后，法制監督體系，由于國家長江流域協調機制產生才一年有余，當下對于流域協調機制運行具體成效與其他有關方面的監督存在漏洞；另外由于河湖長制內嵌于現有行政科層，對其監管工作并不到位，法制監督體系不健全也勢必影響流域治理的成效。

2.2 長江流域協調機制不完善

在運行方面，《長江保護法》協調機制運行缺乏系統化、體系化結構，存在國家流域協調機制無法落地、地方協作機制開展情況差等問題；除此之外，協調機制職責主要添附于河長制，由河長開展長江流域保護工作，但是河長主要在執法上更具權威，無法從立法、執法、司法等方面整體保障長江流域生態環境。

在保障方面，對于協調機制運轉的政策保障、資金保障與人員保障不足。第一，對于如何具體運行協調機制并沒有配套立法、實施細則。第二，無法為流域協調機制運行、各部門協同治理時所需資金提供保障。在財政支持不到位、物資來源不確定的情況下，流域協調機制運行困難。第三，專職工作人員的數量無法保障流域協調機制發揮更大作用。雖然長江流域正在開展聯合執法與綜合行政執法，但是由于有關執法人員數量捉襟見肘，無法做到執法全覆蓋。另外由于長江流域協調機制在地方治理過程中主要依托于河湖長制，而河湖長辦公室多數工作人員身兼數職，現有工作人員無法滿足流域協同治理需求。

2.3 長江流域協調機構位階低

當下對于長江流域具有管轄權的機構主要是水利部長江水利委員會與生態環境部長江流域生態環境監督管理局。雖然兩者都是國務院有關部門派出機構，但仍舊難以統籌協調長江流域治理工作，無法代表所屬部門與其他部門進行協調。

2.4 長江流域司法協作機制形式化

一方面，對于如何運用司法協作機制沒有明確規定，導致難以具體落實；另一方面，司法協作的有關內容較為空洞，對于司法協作機制的具體規定較少；多為原則性規定，缺乏可操作性內容。除此之外，長江流域司法協作機制缺乏有約束力的制度保障，當前司法協作主要依賴多方自主意志，強制性規定與保障性制度的缺失會導致司法協作難以得到有效開展[4]。

3.長江流域生態環境協同治理的完善路徑

3.1 貫徹落實整體性治理理論

在長江流域生態環境協同治理中，應當將整體性治理理論視為基本理論，并加以貫徹落實。有學者將整體性治理理論總結概括為：以滿足公民需求為主導治理理念，以信息技術為治理手段，以協調、整合與責任為治理策略，促使各種治理主體協調機制，實現治理層級、功能與部門的整合及碎片化的責任機制和信息系統的整合[5]。因此，整體性治理理論需要著眼于政府部門的整體性運作，從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合[6]。在長江流域生態環境治理過程中，需要貫徹落實整體性治理理論，以此保障長江流域整體治理成效。

3.2 完善流域協同治理有關法律法規

一方面，關于長江流域地方協同立法的合法性問題。一是可以通過完善《中華人民共和國憲法》的相關條款，賦予區域協同立法合法性地位，將其作為協調區域利益沖突的根本依據和基礎，既可以避免憲法層面的沖突，也可以加強地方展開立法協作的法律依據。二是修改《中華人民共和國立法法》，在其中增加有關區域協同立法的內容；建議將《中華人民共和國立法法》第七十二條調整為省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同法律、行政法規相抵觸的前提下，可以與其他行政區域共同制定地方性法規[7]。

另一方面，有關長江流域國家協調機制的完善問題。一是完善長江流域國家協調機制的相關規定，明確協調內容、范圍、職責等。二是出臺長江流域國家協調機制與地方協作機制的實施細則，以此發揮協調機制與協作機制在長江流域生態環境協同治理中的作用。三是通過出臺規定，明確協調機制與河湖長制如何有效銜接。

3.3 構建高位階長江流域管理機構

為滿足長江流域生態環境協同治理，建議構建高位階長江流域管理機構。雖然國務院機構改革在2018年已完成，短時間內不會再大規模調整，但是仍可對長江流域管理機構的改革做出設想——通過出臺三定方案，整合設立全國流域管理總局，為國務院領導的直屬機構，負責全國各流域的規劃、管控、保護、修復等職責；根據流域水系與湖泊分布情況，設立各流域管理分局[8]。例如在長江流域，設立長江流域管理分局，以“流域”為名，統籌管理長江流域，而不只“水利”或“監管”，統籌協調管理本流域內的重大事務。通過權力清單將長江流域管理分局與其他政府部門的權責明確劃分，使得各部門與流域管理既密切相關，又相對獨立，在職能上盡量避免與流域管理機構交叉重復。

3.4 優化流域司法協作機制

推進長江流域生態環境協同治理，必須優化流域司法協作機制。這需要從以下幾方面著力：首先，改革司法協作機構。依托現有聯席會議，賦予其指導、決策、實施的職責，將其作為常設性機構，負責日常的溝通、會商、協調等工作，以此提升司法協作的系統性、協同性，并建立信息共享平臺，拓展內部協作。其次，明確司法協作的程序與內容，補正司法協作啟動、運行、反饋、監督等規則。最后，將考核制與長江流域司法協作有機結合，圍繞流域實際情況展開，通過考核、問責、獎勵等手段將司法協作納入長江流域生態文明建設考核中[9]。（作者單位為湖南師范大學法學院）

參考文獻：

[1]楊清望，熊小雅.論社會治理現代化視域下區域協同立法之完善——以《酉水河保護條例》的立法模式為例[J].北方論叢，2022（02）：103-114.

[2]吳勇.我國流域環境司法協作的意蘊、發展與機制完善[J].湖南師范大學社會科學學報，2020，49（02）：39-47.

[3]秦天寶.我國流域環境司法保護的轉型與重構[J].東方法學，2021（02）：158-167.

[4]曾凡軍.基于整體性治理的政府組織協調機制研究[M].武漢：武漢大學出版社，2013.

[5]彭中遙，李愛年，王彬.長江流域一體化保護的法治策略[J].環境保護，2018，46（09）：27-31.

[6]王依娜. 跨行政區流域污染聯防聯控法律機制研究[D].蘭州理工大學，2020.

[7]劉松山.區域協同立法的憲法法律問題[J].中國法律評論，2019（04）：62-75.

[8]黃錫生，尚睿.長江流域環境司法協作的理論構造與制度完善[J].河南財經政法大學學報，2022，37（02）：8-16.

[9]劉俊勇.對新時期流域管理機構重新定位的思考[J].人民珠江，2013，34（04）：1-5.