國家治理視野下檢察行政公益訴訟訴前程序功能省思

陳冬 李巖峰

作者簡介：陳冬（1976—），女，河南平輿人，博士，鄭州大學法學院教授，博士生導師，研究方向：環境與資源保護法、環境公益訴訟；李巖峰（1992—），男，河南林州人，鄭州大學法學院博士研究生，研究方向：環境公益訴訟。

摘要：當下檢察機關對行政公益訴訟訴前程序進行了大量制度創新，凸顯了訴前程序的獨立價值，并逐漸演變為由檢察機關深度參與的一種新型社會治理機制。實踐的突破對既有訴前程序理論與規范的沖擊也隨之而來，反映出檢察行政公益訴訟訴前程序與訴訟程序一體化的制度設計造成法律監督范圍、管轄規則以及公共利益救濟等方面的諸多矛盾，根源在于傳統的訴訟思維遮蔽了訴前程序在現代國家治理中的獨特價值。厘清訴前程序的功能價值，應將其從訴訟場域轉向治理場域，實現從司法審查到協同治理、從程序警示到實質性救濟、從事后救濟到風險預防的三重轉變，并從磋商程序的適用規則、檢察機關一體化管轄以及協同功能的保障措施與限制措施等方面完善當下檢察行政公益訴訟相關制度。

關鍵詞： 檢察行政公益訴訟；訴前程序；公共利益；協同治理

中圖分類號：D925．3文獻標識碼：A文章編號：1003-7217（2023）03-0140-08

一、問題的提出

自檢察行政公益訴訟2017年正式確立以來，對維護國家和社會公共利益、推動依法行政作出了重要貢獻。其中訴前程序成為檢察行政公益訴訟的主要辦案方式，2021年檢察機關共辦理行政公益訴訟案件14.9萬件，訴前程序案件13.8萬件，占比超過92%[1]。然而隨著訴前程序的廣泛適用，檢察行政公益訴訟訴前程序的規范、理論與實踐的割裂現象也日趨嚴重。

規范層面，2015年最高人民檢察院在《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》中首次提出訴前程序概念，將其表述為“在提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責”；2017年《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）修訂時繼續沿用，訴前程序成為檢察機關辦理行政公益訴訟案件時必須履行的法定程序，法定方式是提出檢察建議，內容是依法督促行政機關糾正違法行為、履行法定職責[2]。將訴前程序與訴訟程序進行了一體化的制度安排，訴前程序是提起訴訟程序的必經程序，訴訟程序是保障訴前程序發揮督促行政機關依法履職的“剛性保障”。

理論層面，通說認為檢察行政公益訴訟訴前程序的功能主要包括：第一，警示性功能，基于行政自我約束理論，一般認為當行政機關不依法履行職責時，通過訴前程序提醒警示行政機關進行主動的自我監督與糾錯[3]；第二，限制性功能，從平衡司法權與行政權關系出發，司法應保持謙抑狀態和補充行政執法[4]；第三，節約司法資源功能，通過訴前程序避免進入正式的訴訟程序，降低檢察機關、法院以及行政機關的訴訟成本，節約有限司法資源[5]。目前理論上對訴前程序的討論主要將其置于訴訟框架內，視其為進入訴訟的必經程序，其制度價值通過后續訴訟環節而間接映射。

實踐層面，突破訴前程序法定實施方式的案件屢見不鮮，例如在長江船只污染公益訴訟案中[6]，檢察機關面臨水上與岸上、上游與下游諸多行政執法機關銜接不暢，中央與地方水域生態治理職權分配不清，長江豐、枯水期造成技術性障礙等問題，突破了檢察建議的法定實施方式，采用立案后磋商的方式實現環境公益救濟目標。此外在辦案機制、辦案效果、辦案參與主體等方面也有較大突破。這些突破逐漸放大了訴前程序的獨立價值，挑戰著訴前程序與訴訟程序一體化的制度設計，導致訴前程序規范、理論與實踐脫節的現象愈發明顯，理論與規范亟需對制度的新變化予以因應。

黨的二十大明確提出“中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化”“加強檢察機關法律監督工作”“完善公益訴訟制度”，實踐中的突破創新深刻反映了檢察權積極融入國家治理的時代愿景。環境公益救濟的緊迫性、復雜性使得訴前程序的實踐創新多見之于此類案件中。鑒于此，本文將在國家治理視野下，以環境公益救濟為例，反思以訴訟為核心的檢察行政公益訴訟在維護環境公益中的現實困境，總結訴前程序制度實踐的新樣態，重塑訴前程序的功能價值表達，并提出完善相應制度的建議。

二、現狀反思：當下訴前程序制度與環境公共利益救濟的內在矛盾

當下我國檢察行政公益訴訟的制度建構呈現出訴前程序與訴訟程序一體化的適用邏輯，造成了訴前程序與環境公益救濟目標之間出現諸多矛盾。

（一）環境規制失靈與訴前程序法律監督范圍的矛盾

《行政訴訟法》第25條規定，環境行政公益訴訟主要圍繞在生態環境和資源保護領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或不作為造成國家利益或社會公共利益侵害展開。在《最高人民法院? 最高人民檢察院檢察公益訴訟司法解釋理解與適用》中明確“行政公益訴訟首先是行政訴訟，在立案環節應審查行政公益訴訟是否屬于行政訴訟的受案范圍”“人民法院應審查行政公益訴訟起訴書中訴訟請求的內容是否與訴前程序檢察建議書的建議內容一致。如不一致，應向人民檢察院釋明”[7]，這些規定反映出訴前程序在法律監督范圍上對訴訟程序的強依附性，訴前程序法律監督范圍限于行政訴訟法明確的界限內，卻與檢察機關訴前程序的實踐樣態明顯不符，尤其是因環境規制失靈而導致的公益受損之情形，依據這些規范顯然無法納入訴前程序監督范圍。

環境行政公益訴訟的本質是利用司法扭轉生態環境規制失靈，但環境規制失靈往往由行政執法自身弊端導致，進而超出行政訴訟審查范疇。環境規制失靈常表現為還原主義下單行環境立法和科層式環境治理體制造成的職權交叉模糊、職責承擔不明等?，F代環境立法深受還原主義影響，突出表現為將整體生態環境予以分解，按照環境要素形成單行環境立法[8]，然而生態系統整體性使得各類環境介質相互影響，以此為基礎的環境監管權力配置不可避免地出現碎片化、模糊化和交叉化。行政訴訟的監督性質表現為法院對行政機關的司法審查[9]。法院的司法審查以行政行為合法性為基準，行政行為合法性的判斷以法律明確規定的職權為前提。當法律規范層面無法清晰界定職權歸屬時，顯然就超出了傳統司法審查的范疇。此外，科層式環境監管體制下，部門本位主義導致的利益沖突、跨部門協作面臨的目標差異、溝通障礙等，都是現代環境規制失靈的表征。上述各類造成環境規制失靈的情形都并非傳統司法審查范疇，卻是生態環境保護中不可忽視的巨大風險或事實誘因。

按照當下訴前程序和訴訟程序一體化的制度設計，檢察機關啟動訴前程序實現法律監督的前提至少包括涉案環境要素有明確對應的法律法規、有明確負有監督管理職責的行政機關、有明確的違法行使職權或不作為以及環境公益受損事實。欠缺明確法律規范的新型環境損害問題、職權交叉造成的法律監督對象不明、環境公益受損風險等情形，脫離了檢察機關法律監督視野，檢察行政公益訴訟對環境公益的維護并不周延。盡管《人民檢察院檢察公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《辦案規則》）第29條規定難以確定不依法履行監督管理職責的行政機關時可以立案，但需滿足“國家利益或者社會公共利益受到嚴重侵害”的前提，何謂嚴重侵害缺乏明確的判斷標準，該條款在司法實踐中并未被廣泛適用；在第57條立案范圍條款中，著重強調公共利益受損和行政機關違法行使職權或不作為，職權交叉模糊等上述環境規制失靈情形尚未在規范層面納入法律監督范疇。由于生態系統整體性與還原主義法律思維、科層式環境執法體系之間的矛盾造成環境行政執法存在固有缺陷，這種根源性的風險如果囿于訴訟思維而被排除在法律監督之外，檢察行政公益訴訟可謂在公益維護這一根本目標上“抓小放大”，造成檢察行政公益訴訟整體制度價值的削弱。

（二）環境公共利益整體性與訴前管轄規則的矛盾

整體性是生態環境的本質特征之一[10]，以生態服務功能為主要內容的環境公共利益不以人為的行政區劃而實現利益分割，但現行司法管轄規則基本上都建立在行政區劃基礎之上，由此造成制度適用的矛盾。環境行政公益訴訟的管轄同時涉及檢察機關和審判機關，由于一體化的制度設計，訴前檢察機關的管轄規則深受訴訟管轄規則的影響。根據《辦案規則》第13～18條的規定，在處理跨行政區劃的生態環境案件時主要形成了集中管轄、指定管轄或由共同上級機關管轄三種模式，但這三種模式都不利于跨行政區劃案件的高效處理。

首先，在集中管轄或指定管轄模式下，立案的檢察機關必然與生態環境利益損害發生地或行為地發生分離，異地辦案提高了司法成本；在由共同上級機關管轄模式下，上級檢察機關遠離案件事實，同樣不利于調查核實。其次，檢察機關管轄與法院審判管轄并不完全對應，由此造成銜接不暢、減損效益?！掇k案規則》第16條規定檢察機關立案管轄和法院審判管轄不對應時，立案的檢察機關應當在起訴時將案件交由管轄法院對應的同級人民檢察院，立案調查與審查起訴的檢察機關產生分離。最后，傳統的司法管轄規則無法實現跨行政區劃環境公共利益損害問題的實質性化解，跨行政區劃生態環境案件的典型困境包括不同區域地方立法差異、行政執法標準差異、不同區域之間生態環境利益分配等，這些問題的解決無法依靠單一檢察機關推動。

（三）單一制發檢察建議與公共利益實質性救濟的矛盾

單一制發檢察建議的訴前程序實施方式并不利于環境公益的實質性救濟。根據《辦案規則》第73條的規定，人民檢察院在訴前調查結束后只有終結案件或提出檢察建議兩種選擇，而根據第77條的規定，在制發檢察建議之后也只能針對行政機關履職以及公共利益受到侵害的情況跟進調查，本質在于為后續的訴訟環節提供支撐，未能在訴前程序中賦予檢察機關參與公共利益救濟的程序性保障和實體性權力。對于上述職權交叉、技術性障礙、聯合執法困境等復雜案件，檢察機關僅通過制發檢察建議向行政機關發出依法履職的警示，不足以推動受損環境公益的實質性救濟，也遮蔽了檢察機關通過訴前程序在新時代國家治理中發揮的重要價值。檢察機關作為法律監督機關和公共利益的代表，通過自身優勢協助行政機關化解行政執法困境、避免司法程序空轉是新時代司法訴源治理和檢察法律監督職能的內在要求。有觀點提出可以補充行政公益訴訟訴前程序的重開制度應對公共利益[11]。但已經終結的案件再次重開有損法的安定性，根源在于如何提高訴前程序在公共利益實質性救濟方面的制度潛能，避免受損公共利益在司法程序中空轉，造成司法資源的浪費。

對于環境公共利益的實質性救濟而言，如果不能在訴前程序中實現厘清職權分配、化解技術性障礙、協調聯合執法等，這些問題依然無法通過訴訟解決，根據《最高人民法院 最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《公益訴訟解釋》）第25條，目前行政公益訴訟廣泛適用的判決類型主要是確認違法判決和概括性的履職判決，大多不涉及實現環境公共利益救濟的履職內容、方式和期限等具體內容，對環境公益救濟更多體現為程序性的象征意義，環境公益救濟本身易被司法忽略，造成環境行政公益訴訟制度空轉。

三、實踐發展：超越訴訟功能限制的制度嘗試

司法實踐中，檢察機關并不局限于既有理論和規范對訴前程序功能定位的限制，進行了諸多突破性的創新，主要可以概括為以下方面：

（一）訴前參與主體趨向多元

當下規范層面檢察行政公益訴訟訴前程序的參與主體主要是指發出檢察建議的辦案檢察機關和收到檢察建議的行政機關，而司法實踐中同級黨委、政府、人大、政協、專家以及社會公眾的廣泛參與已屢見不鮮。例如：扶風縣渭河違法占地破壞環境案，檢察機關向負有河道采砂監管職責的國土資源局發出檢察建議后，也認識到存砂量大、運輸條件有限等客觀制約因素，主動向當地黨委、政府進行專題匯報，后成立由縣委書記擔任組長的專項整治工作組，聯合13家相關行政機關進行聯合執法[12]；而在青島市嶗山區生活污水入海公益訴訟案中，檢察機關在發出檢察建議之前邀請環保專家介入勘察、主動對接當地黨委、政府統籌處理、邀請當地居民擔任公益訴訟義務監督員，督促建設截污入網工程[13]。

訴前程序參與主體的拓展豐富了生態環境的治理資源，社會治理資源是解釋中國治理體系和治理能力的關鍵變量[14]，通過訴前程序凝聚包括各級立法、行政、司法以及社會各方的治理合力，使我國特有的體制優勢轉化為環境保護的治理效能。

（二）訴前程序實施方式超越單一檢察建議

根據《行政訴訟法》第25條和《辦案規則》第75條規定，制發檢察建議是檢察行政公益訴訟訴前程序的唯一法定實施方式，然而以磋商為代表的多方協商制度已成為訴前程序的重要實施手段，訴前程序的磋商主要包括以下三類：第一，立案后獨立適用磋商機制，例如防城港市污水直排污染紅樹林公益訴訟案中，檢察機關立案后采用訴前磋商的方式，先后兩次與涉案行政機關就整改方案以及長效合作機制展開磋商，立案后的磋商一般不再另行制發檢察建議；第二，制發檢察建議前的磋商機制，例如贛江沿線生態環境保護公益訴訟案，為了防止汛期河流污染擴散，在制發檢察建議之前檢察機關與涉案行政機關展開磋商，督促行政機關及時履責[15]；第三，制發檢察建議后的磋商機制，例如河南省鄭州市惠濟區“法莉蘭童話王國”違法建設破壞生態環境案，檢察機關發出檢察建議后推動區政府組織相關職能部門多次召開圓桌會議和現場查看整改進度，督促違法建筑拆除和違法侵占土地復綠[16]。

磋商機制的運用改變了傳統司法與行政之間封閉、單向的信息交互方式，蘊含著訴前程序從程序性警示功能向公益實質性救濟的價值轉向。此外，及時、雙向的信息交互也表明檢察機關與司法機關之間的關系從“對抗”走向“對話”，檢察機關法律監督權的行使方式從檢察建議式的“命令”走向“協商”。

（三）訴前程序辦案機制走向一體化

環境資源類檢察行政公益訴訟經常面臨跨行政區劃的難題，過去的化解思路限于指定管轄、提級管轄或集中管轄，但均無法契合生態系統整體性保護的要求。實踐探索出利用檢察機關的體制優勢，實現不同區域、上下級檢察機關一體化協同辦案機制。例如，在萬峰湖流域生態環境受損公益訴訟案中，存在非法養殖、違法建筑、船舶污染、污水排放及水文地質破壞等諸多問題，而萬峰湖流域同時涉及云南、貴州和廣西三?。▍^），廣西和貴州兩?。▍^）分別在中央環保督查反饋意見后進行整改，但未能根治。按照傳統集中管轄或指定管轄交由單一檢察機關立案辦理難以奏效，后由最高人民檢察院集合萬峰湖流域的廣西、貴州和云南三?。▍^）、市、縣的檢察機關，形成了從中央到地方四級檢察機關組成的一體化訴前程序辦案機制，在統一辦案目標、辦案要求的情況下重新分配案件管轄，明確對于下級檢察機關辦案中面臨的法律問題及阻礙，由上級檢察機關推進解決[17]。辦案機制走向一體化反映了檢察機關體制優勢向治理效能的轉變。

（四）訴前程序結果凸顯生態環境治理機制創新

傳統訴訟思維聚焦于個案利益救濟，而訴前程序的實踐凸顯經由多方主體共同參與實現類型化治理機制的完善、推動新型治理機制的形成。例如安吉縣長江水域生態環境保護行政公益訴訟案中，檢察機關除了以訴前磋商和訴前檢察建議督促涉案行政機關積極查處非法捕撈、傾倒垃圾等破壞生態環境行為外，還以此為契機形成“檢察長+庫長+河長”長效監管機制，創新了流域生態環境治理方式[15]；而在上文提及的長江船只污染公益訴訟案中，檢察機關更是利用磋商推動上線了全國首個船舶污染物協同治理信息系統。

上述案例集中反映了檢察機關通過訴前程序實現檢察行政公益訴訟辦案目標從個案利益救濟到常態化治理機制的深刻轉變，新時代檢察權行使方式從過去限于司法場域轉向治理場域。檢察機關在國家治理中的角色定位不再局限于事后的司法救濟者，而是主動融入生態文明建設，實現其作為法律機關和政治機關的角色耦合。

四、功能重塑：訴前程序制度功能的三重轉變

檢察行政公益訴訟訴前程序實踐的突破意味著訴前程序以及檢察法律監督職權在國家治理中的功能不應局限于傳統的訴訟場域之下，而應在治理場域中重新認識和表達。

（一）從訴訟場域的司法審查到治理場域的環境協同治理

檢察行政公益訴訟訴前程序功能從訴訟場域轉向治理場域，是新時代檢察監督職能發展的內在要求。黨的十八大提出大力推進生態文明建設，黨的十九大提出構建政府主導、多主體參與的環境治理體系。2021年《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》指出進入新發展階段后，民主、法治、安全和環境等領域的法律執行與實施仍存在短板，檢察機關法律監督職能作用的發揮還不夠充分，進而要求檢察機關提高法律監督能力和水平，推進國家治理體系和治理能力現代化，特別是加強生態文明司法保護、加強區域執法司法協作，服務保障國家重大戰略實施。2021年《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》更將新時代司法功能轉向問題的源頭化解。黨的二十大報告再次明確要求“健全現代環境治理體系”“加強檢察機關法律監督工作”“完善公益訴訟制度”。黨中央一系列的頂層設計使新時代檢察監督職能不再局限于依托訴訟對行政行為展開問責式司法審查，積極融入社會治理已成為檢察職能內涵拓展的時代命題。

檢察行政公益訴訟訴前程序功能從司法審查轉向協同治理，要求行政與司法的關系從對抗走向協同。過去以行政審判為核心的司法監督模式呈現三個特點：第一，強調司法的被動化訟止爭，圍繞個案糾紛化解展開；第二，強調司法與行政的對抗，慎言行政與司法的互動與合作；第三，強調司法的程序終結作用，而非爭議的最終化解[18]。在傳統行政法理視野中，行政公益訴訟訴前程序的價值在于體現司法謙抑、防止司法在治理中越位行政，本質上將行政權與司法權的運行視為獨立的封閉系統。傳統司法的獨立性盡管與協同治理理論并不完全一致，但生態環境保護的嚴重性、急迫性與行政手段的局限性，都促使司法在生態環境治理中發揮更重要的作用?；跈z察機關法律監督和公共利益代表身份重合、司法職能與政治職能的耦合、與行政機關在公益維護目標上的一致，都使得檢察權與行政權打破獨立封閉的系統，轉變為兩權互動，在制度內部實現互動優化，在制度外部形成多元溝通[19]。

實現治理場域下訴前程序的協同治理功能，并非是檢察機關無限制替代行政機關，厘清檢察機關的角色定位至關重要。第一，訴前程序協同治理功能目的是以“我管”促“都管”，從實踐來看，最終實現環境公益救濟的主體仍為行政機關，檢察機關通過拓展訴前程序參與主體，推動立法、執法、司法以及其他社會主體在環境公益救濟中形成合力；第二，訴前程序協同治理功能實現的方式是創造信息交互的機會，在跨部門之間尋求行動邏輯的一致，以訴前磋商為代表打破了以檢察建議為載體的單向信息交互邏輯，形成包括立法、執法、司法和社會主體在內的多向交互新模式，推動各主體在統一目標和充分溝通基礎上達成一致的行動邏輯；第三，檢察機關在訴前程序協同治理功能中的角色定位在于組織者、協調者和保障者，而非最終的決策者，檢察機關以法律監督者與公益維護者的身份發現問題并成為啟動臨時公益救濟機制的組織者，承擔疏通、平衡各方關系，確保行動合乎法律要求的保障職責。

（二）從程序性警示到環境公共利益的實質性救濟

過去認為訴前程序功能主要在于警示不依法履行職責的行政機關依法履職，這導致在訴前程序中公共利益的實質性救濟能力不足。治理場域中檢察行政公益訴訟訴前程序功能要實現從過去注重程序性警示向公共利益的實質性救濟轉變。以環境公共利益救濟為例，單一的外部警示并不足以矯正行政執法主導下的環境規制失靈。面對還原主義的立法不足與科層式行政執法的固有弊端，僅靠行政機關的自我矯正，難以克服公共選擇理論所揭示的部門本位主義產生的治理困境?，F代協同理論認為協同合作是化解科層式治理結構固有缺陷的最佳路徑[20]，新時代司法訴源治理的辦案理念的形成也要求訴前程序突破程序性監督的藩籬，避免“案結事未了”的制度空轉。

提高訴前程序對環境公益的實質性救濟能力，需要從傳統行政訴訟以行政行為合法性判斷到以公共利益救濟為導向的思維模式轉變。由此，在法律監督范圍上，應適當放寬《行政訴訟法》第25條第四款中的不依法履職的邊界限制，而更加關注公益受損的事實，對于職權交叉模糊、職責分配不明等案件也應納入訴前程序法律監督的范圍；在實施方式上，需要加強和補充雙向的信息交互機制，檢察建議的內容也需從高度概括的履職建議轉向符合公益救濟需要的具體建議；對于存在《辦案規則》第78條規定的突發事件等影響行政機關依法履職客觀障礙的，檢察機關也不應單純以中止審查作為被動應對，除非客觀不能，否則應助力行政機關突破履職障礙，避免訴前程序僅在規范層面實現邏輯自洽而忽視公共利益的實質性救濟。

（三）從環境公共利益事后救濟到風險預防

風險預防是現代環境法的基本原則之一[21]。風險預防是指在無法確定某一事件能否導致環境損害的情況下，仍有采取行動預防損害發生的義務[22]。由于環境問題通常具有不可逆性、空間與時間的可變性、產生和發展的緩發性、潛在性[23]，治理場域下的檢察行政公益訴訟，顯然應貫徹風險預防原則，避免生態環境出現不可逆的損害后果。檢察行政公益訴訟訴前程序的功能要從環境公益受損的事后救濟轉向事后救濟與事前預防并重。

為新時代檢察監督內涵拓展為預防性行政公益訴訟奠定基礎，檢察監督的實現方式不再局限于司法審判環節，檢察權的內涵囊括保障國家法律統一正確實施與保護國家利益和社會公共利益，這為檢察機關對行政機關展開全過程的法律監督提供了理論基礎。從事后監督轉向事前、事中與事后的全過程監督，使得檢察機關具備了在公共利益發生實際損害之前介入的正當性。此外，檢察機關貫徹風險預防原則是“檢察機關的法律監督職能為滿足時代需要而生成的制度創新”[24]，也更加符合維護環境公益的根本要求。

訴前程序貫徹風險預防原則包括對環境公益尚未受損的風險制止和受損環境公益救濟后避免再次受損。一方面，防范環境風險是行政機關的職責所在，諸如環境影響評價制度、排污許可管理制度、建設項目防治污染設施“三同時”制度等都體現了環境風險預防原則，對行政機關在行使環境行政執法權過程中的不依法履職行為，檢察機關及時進行法律監督避免環境公益遭受損害；另一方面，檢察機關在針對個案環境公益受損展開司法救濟后，應推進環境治理能力與治理體系的完善，司法實踐中出現的“河長+檢察長”“林長+檢察長”等新型環境治理機制，正是以個案環境公共利益救濟帶動環境治理體制更新，進而預防環境公益受損再次發生的制度實踐。相對于已經立法確認的環境民事公益訴訟，當下預防性的環境行政公益訴訟尚未獲得肯認，亟需補足環境行政公益訴訟的風險預防功能。

五、制度完善：訴前程序功能的具體落實

環境行政公益訴訟訴前程序功能的轉變，反映在制度層面需要調整當下“檢察機關立案調查—制發檢察建議—結案或提起訴訟”的制度適用邏輯，肯認訴前程序在國家治理視域下的協同治理功能，具體措施包括：明確磋商程序的適用規則，有機整合訴前程序與訴訟程序功能；充分發揮檢察機關的體制優勢，建立訴前程序一體化管轄規則；增強檢察機關在訴前程序中的調查核實能力，明確行政機關在訴前程序中參與磋商、配合調查的義務與責任；最后，檢察機關通過訴前程序融入國家治理應秉持規范和適度的原則，對訴前程序協同功能予以一定的限制。

（一）明確磋商程序的適用規則

檢察行政公益訴訟訴前程序協同功能的前提是充分的信息交互，應通過明確適用規則充分發揮磋商機制的信息交互作用。首先，應將造成環境公共利益受損風險的行為納入法律監督范圍，立法確認預防性環境行政公益訴訟。其次，在此基礎上檢察機關立案調查結束后，通過前置磋商程序分類處理。具體分為兩類：其一，檢察機關立案調查結束后，如果環境監管職權清晰，行政執法機關不依法履職行為明確，檢察機關應召集涉案行政機關就環境公益受損情況、行政機關違法情況以及行政機關糾正違法行為依法履行職責的具體整改方案展開磋商，并按照磋商結果向檢察機關制發檢察建議。利用磋商程序確定檢察建議具體內容可以平衡過去由檢察機關單方制發檢察建議時，為避免干預行政而出現的大量概括性履職檢察建議，使其符合《辦案規則》第75條檢察建議應包含“建議的具體內容”之規范要求。其二，如果造成環境公共利益損害或損害風險的原因在于行政監管職權交叉、跨部門或跨地區聯合執法、技術性障礙等不適宜制發檢察建議的，檢察機關可以啟動獨立磋商程序維護環境公益。磋商程序由檢察機關啟動召集，參與磋商的主體以相關行政執法機關為主，必要時檢察機關應向同級黨委和人民政府匯報并會同同級黨委、人民政府共同磋商，其他參與磋商的主體可以參照《人民檢察院公益訴訟辦案聽證工作指引》第10條關于檢察公益訴訟聽證會參加人的相關規定，酌情邀請人大代表、政協委員、專家學者及社會公眾等參與磋商。

（二）建立跨行政區劃案件的檢察機關一體化管轄規則

落實訴前程序獨立價值，尤其是協同治理功能，需要充分利用檢察機關一體化辦案機制予以保障。首先，應確立跨行政區劃案件的一體化管轄規則。在環境公益救濟方面，當下對于跨行政區劃案件的集中管轄、指定管轄和共同上級機關管轄存在的共性問題即辦案機關與環境公益損害結果地的分離，無法實現下級檢察機關貼近案件事實、上級檢察機關協調各方關系的優勢共享。最高人民檢察院在“萬峰湖”案中探索創新出上下級檢察機關一體化辦案機制，能夠在一個案件中充分發揮上下級檢察機關的協同優勢。建議修改《辦案規則》第15條為“設區的市級以上人民檢察院管轄本轄區內重大、復雜的案件。公益損害范圍涉及兩個或兩個以上行政區劃的公益訴訟案件，可以由共同的上一級人民檢察院管轄，或由上級檢察機關統一立案后，按照案件實際情況由涉案行政機關所在地檢察機關聯合辦案”。由此，可以實現統分結合，對于執法標準不一、區域利益博弈等問題可由上級檢察機關統一協調，對于調查核實、磋商程序以及制發檢察建議可由基層檢察機關具體負責。其次，對于獨立適用磋商程序的案件，為打破部門本位主義造成的磋商阻力，辦案檢察機關決定獨立適用磋商程序時應主動向上級檢察機關備案，必要時上級檢察機關可以共同參與磋商，利用檢察機關的體制優勢，促進相關主體達成一致意見。建議在《辦案規則》第73條中增加第四款：“檢察機關采用磋商方式維護受損社會公共利益或國家利益的，應向上級檢察機關備案，必要時上級檢察機關應協助辦案檢察機關協調相關各方形成整改方案?！?/p>

（三）完善訴前程序協同治理功能的保障性機制

訴前程序協同治理功能形式上構成了以個案公共利益救濟為目標的跨部門合作集體，公共選擇理論表明“有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益”，檢察機關在協同治理過程中的組織者、協調者和保障者角色需要剛性保障。

目前規范層面僅賦予檢察機關在行政公益訴訟中有限的調查核實權，且僅在《公益訴訟解釋》第6條概括性地規定行政機關配合檢察機關調查核實的義務但并未匹配違反該義務的法律責任，最高人民檢察院2021年專門發布的《公益訴訟檢察七條禁令》要求“不得違法采取限制人身自由或查封、扣押財產等強制性措施”?；谛姓嬖V訟與刑事公訴的差別，強制性措施難免招致司法與行政強烈的對抗，不利于司法權與行政權的充分互動與治理合力的形成。因此，檢察機關不宜對涉案行政機關采取刑事公訴調查中的各類強制性措施，但建議明確涉案行政機關參與磋商的法定義務、訴前程序中涉案行政機關對依法履職承擔舉證責任，同時明確涉案行政機關違反參與磋商法定義務以及不配合檢察機關調查取證時，檢察機關可行使向涉案行政機關的上級機關、上級檢察機關以及同級黨委、人大和政府予以通報的權力，并將行政機關參與訴前程序的情況納入行政機關及領導人員的行政內部目標責任機制考核范圍，保障訴前程序協同治理功能的落實。

（四）完善訴前程序協同治理功能的限制性機制

檢察行政公益訴訟訴前程序功能從傳統訴訟場域向治理場域的延伸，既有環境公共利益救濟的現實迫切需要，也有新時代檢察職能轉變的內在動因，但本質仍體現為治理場域中的司法能動。但司法的謙抑性不可忽視，規范和適度的司法能動是保持司法權與行政權關系動態平衡的關鍵。檢察機關訴前程序協同治理功能的發揮在實體上和程序上都應劃定邊界。

訴前程序協同治理功能的實體性邊界包括公共利益的識別和不依法履職的判斷標準。首先以法定的公共利益范圍為限。訴前程序對公共利益救濟的前提是法益客觀存在。利益屬于實定法的客觀范疇，法律保護則是價值判斷的結果，體現了立法者的主觀選擇[25]，納入法律范疇的公共利益范圍廣泛，但適用檢察行政公益訴訟司法救濟的法益類型有限?！缎姓V訟法》第25條規定了檢察行政公益訴訟覆蓋的公益類型包括：生態環境和資源保護等四大領域，后在《英雄烈士保護法》《未成年人保護法》等部門法修訂中拓展了檢察行政公益訴訟的范圍，檢察行政公益訴訟對公共利益的救濟首先以法定范疇為限。環境公共利益相較于其他類型公共利益的識別更為復雜，生態環境在立法層面受到還原主義影響而形成了以環境要素為區分的單行環境立法，只有將環境科學中的環境要素通過立法轉換為法益，才具備獲得司法救濟的可能性。此外，環境公共利益的本質是環境要素的生態服務功能（生態價值），區別于環境要素同時具備的自然資源屬性（經濟價值），對于環境要素的自然資源屬性一般通過產權制度及私益訴訟實現救濟，檢察行政公益訴訟應以環境要素的生態服務功能救濟為限。

對行政機關不依法履職的判斷以公益救濟可能性為界限。根據《行政訴訟法》第25條，行政機關是否依法履職是檢察行政公益訴訟起訴要件與司法裁判的核心。以環境公共利益救濟為例，訴前程序協同治理功能強調結果導向，特別是職權交叉模糊、跨部門的協同執法、環境保護技術性障礙等，往往被視為行政機關依法履職的客觀障礙，但訴前程序協同治理功能的價值恰恰在于通過形成治理合力以協助行政機關共同應對依法履行職責的主客觀障礙。因此，阻卻訴前程序協同治理功能啟動的情形應只包括行政機關已經窮盡所有監管措施，或由于不以人的意志為轉移的自然客觀現象，包括氣候、季節、距離、地質等符合自然生態規律的外在客觀因素所導致的受損環境公益無法救濟兩種情形，本質在于環境公益的救濟存在客觀不能而無須借由司法判斷和干預。

訴前程序協同功能的程序性限制包括及時的信息公開、磋商程序的期限設置以及民主聽證程序的適用。首先，磋商本身的靈活性表明其缺乏審判機制的程序性約束，建議對磋商進行期限控制，同時以信息公開作為外部約束。從實踐來看，適用磋商的案件往往案情復雜，需要協調各方利益，也難以通過一次磋商促使各方達成一致意見。因此，建議規定檢察機關應在立案后一個月內會同涉案各方展開磋商程序，但不設置磋商程序的最長期限，而是每間隔一個月應將開展磋商的情況向上級人民檢察院匯報，向同級黨委、人大常委會和人民政府通報，并向社會公開，一方面督促檢察機關及時推進磋商程序，另一方面督促涉案各方盡快達成一致意見，實現公共利益救濟。其次，就獨立適用磋商程序推動公共利益救濟的案件，建議通過民主聽證的方式檢驗效果并作為結案依據。從實踐來看，訴前程序協同治理功能凸顯公益救濟結果導向和訴源治理思維，獨立適用磋商程序的結案也應以公共利益最終救濟的結果為判斷標準，而判斷的方式則可以通過民主聽證的方式實現。2022年發布的《人民檢察院公益訴訟辦案聽證工作指引》中明確，可以適用檢察公益訴訟聽證的范疇包括“整改方案是否科學合理、切實可行難以判斷的”和“整改效果是否有效維護國家利益和社會公共利益需要評估的”等，建議增加一款：“獨立適用磋商程序的環境行政公益訴訟案件，應當通過公開聽證的方式評估環境公共利益是否得到有效維護，并以聽證結果作為是否結案的依據?！?/p>

六、結語

檢察行政公益訴訟訴前程序在實踐中不斷迸發出超越訴訟的制度張力，反映著檢察機關通過法律監督職能與公益代表身份融入國家治理體系和治理能力現代化的時代愿景。本文以環境公共利益救濟為例，通過對當下檢察行政公益訴訟訴前程序規范、理論與實踐的反思，提出了訴前程序功能的三重轉變，并基于此提出了制度完善的建議，希冀能為檢察行政公益訴訟制度的良性建構與運行助力，但檢察行政公益訴訟訴前程序依然面臨著公共利益的實體界定、司法能動與司法謙抑的動態平衡以及檢察行政公益訴訟與其他公共利益司法救濟手段之間的協調配合等疑難問題，這些都亟待更多的理論給養和學理積淀。

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（責任編輯：王鐵軍）