加壓容易減壓難:鄉鎮政府負擔生成的多重制度邏輯

陳澤鵬 董迪瑤 雷曉康

摘 要：鄉鎮政府負擔是推進基層治理體系和治理能力現代化很大的阻滯因素?；凇敖Y構-過程”的分析范式與壓力傳導的雙向視角，并結合田野調查發現，多重制度邏輯綜合作用引致的鄉鎮政府負擔生成機制可解釋為“加壓容易減壓難”。一方面，在壓力型科層體制下，鄉鎮政府受到上級政府的強制性支配，議價空間有限，上級政府較易實現對鄉鎮政府的加壓，這表現為任務分配與任務負荷的失衡、資源配套與高效執行的沖突、檢查與迎檢的張力、問責與容錯的矛盾。另一方面，在自治型村莊治理體制下，鄉鎮政府對村級組織的行政控制受到限定和約束，減壓過程存在任務轉包困難、任務承接能力有限、任務落實效果衰減、任務執行動力不足的困境，導致村級組織較難實現對鄉鎮政府的減壓，且鄉鎮政府還需處理村級組織反向上交的“剩余事務”?！凹訅喝菀诇p壓難”導致鄉鎮政府的治理事務超出其可承載限度，由此生成治理負擔。

關鍵詞：鄉鎮政府負擔;制度邏輯;結構-過程;壓力型體制

中圖分類號：D630;C915? ???????文獻標志碼：A 文章編號：1009-9107（2023）04-0065-13

收稿日期：2022-09-26? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2023.04.08

基金項目：民政部政策研究中心委托課題（MCA20200556）;陜西省社會科學類基本民生保障和基層社會治理重大項目（2021HZ0951）;中國地震局重大政策理論與實踐問題研究課題（CEAZY2022JZ08）

作者簡介：陳澤鵬，男，西北大學公共管理學院博士研究生，西北大學民政部政策理論研究基地合作單位助理研究員，主要研究方向為基層治理。

一、問題提出與文獻綜述

近年來，鄉鎮政府落入超負荷治理的窠臼，嚴重掣肘了農村基層政權建設的現代化進程。在全面推進鄉村振興的大背景下，鄉鎮政府負擔成為推進基層治理體系和治理能力現代化的主要阻滯因素。為突破這一梗阻，2018年起中央連續出臺《關于統籌規范督查檢查考核工作的通知》《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》等多項政策高位推動基層減負，并取得了一定的成效。但調查發現，基層減負工作雖得到了重視和推行，但執行效果仍有待提高，基層干部的負擔感知并沒有下降［1］，甚至出現“精簡了文件卻提高了標準、精簡了會議卻提高了頻次、精簡了調研卻增加了名目、精簡了慣例卻增添了新規”等越減越負的怪象［2］。因此，尋求治療鄉鎮政府“超負”的良方仍是新發展階段提升基層治理效能的關鍵任務。

深入解釋鄉鎮政府負擔的生成機理并對鄉鎮政府面臨的超負荷困境進行病理分析是尋求有效治理策略的基礎和前提，也是基層治理研究者的使命和貢獻［3］。目前學界已圍繞這一問題進行了大量討論：早期研究主要關注行政體制內目標任務的設定問題，認為目標任務量化分解以及層層下派會對鄉鎮政府造成較大壓力［4］。但是，基層負擔問題在最近三五年才愈發突出和普遍，而這一過程中我國目標設定的控制權分配方式一直保持基本穩定，所以將這一問題僅歸咎于鄉鎮政府繁多的目標任務顯得過于簡單，掩蓋了新時期鄉鎮負擔深層次多維度的多重作用機制。有鑒于此，一些學者結合近年來我國在基層治理轉型過程中的新變化，主要從以下三個視角展開了新的討論：一是權責關系視角。認為上級控制權強化和下級剩余索取權緊縮的權責失衡引致了基層政府負擔過重［5］，這種職責錯位、權責不一的失衡關系在上級職能部門與下級基層政府的條塊關系中表現得更為突出［6］。此外，部分學者重點關注了對基層政府的權力約束問題，即在監督下鄉過程中合規性成本與可監督性之間的不平衡狀態［7］，無限制、無規范、不可訴導致督考權運行的結構性失范［8］等均是導致基層政府負擔過重的重要因素。二是政府組織行為視角。試圖從基層政府個別典型的治理行為中挖掘負擔生成的因素，如基層政府文件的冗余性生產行為［9］、“困于會議室”的會議行為［10］、痕跡管理行為［11］等。三是主觀作風視角。即從作為“能動者”的官員和官僚制內部出發，認為基層負擔重是部分領導的官僚主義作風、“官本位”思想作祟的結果，如有的干部對上級政策不熟悉，對基層情況不了解，盲目決策，混亂指揮，讓基層干部無頭無腦、迷失方向［12］。

過往研究為解釋鄉鎮政府負擔的生成邏輯這一問題提供了豐富的文獻基礎和理論依據。但是，仍存在一些不足。首先，已有研究存在碎片化和孤立性缺陷，大多關注某一關鍵要素及其作用機制，但鄉鎮政府負擔是在紛繁復雜的基層治理場域中生成的，任何單一要素和視角都難以對這一問題作出完整性解釋。其次，已有的解釋性框架較多關注科層體制中自上而下的上級加壓或自我加壓，如加壓式減負框架［13］、基層負擔的根源模型［14］等，但是處于行政體系末端的鄉鎮政府更合乎“夾心層”式的兜底政府，不僅要應對來自上級政府的管理控制，還要代表政府與鄉村社會進行直接互動［15］。因此需將自上而下和自下而上的雙向壓力傳導通道共同納入討論，以此來建構相對完整系統的解釋框架。

綜上，既往研究的不足為本研究提供了拓展的空間。本文綜合現有研究，選取鏈接宏觀結構與微觀經驗的“結構-過程”分析范式，其中結構側重對過程的抽象，過程側重解釋結構的觸發機制，過程與結構互相依賴。這種分析范式為考察政治社會實踐中操作主體的行動邏輯提供了絕佳的研究視角［16］。本研究基于“結構-過程”分析范式，從上級加壓和下級減壓的雙重視角出發，結合在陜南S鎮的田野調查，試圖系統解釋多重制度邏輯綜合作用下鄉鎮政府負擔的生成機理，為推進鄉鎮政府減負增效提供理論解釋和政策啟示。

二、結構-過程的互賴型失衡：鄉鎮政府負擔生成的解釋性框架

理解中國場景下的鄉鎮治理，需要統籌考慮兩方面的關系：治理結構和治理過程。在基層治理的現實場景中，“結構”指縣級政府、鄉鎮政府、村級組織、社會組織和村民等基層治理關涉主體之間結成的相對穩定的權力關系;“過程”則是在上述治理結構限定下鄉鎮政府行動過程中各治理主體之間的相互博弈和互動。結構與過程相互依賴，治理結構是治理過程的載體，對于治理過程有限定作用;治理過程體現治理結構，在實際運行過程中型塑治理結構［17］。

本研究綜合運用委托-代理理論、壓力型體制理論、控制權理論、行政發包制理論等經典理論框架，根據府際之間的互動過程設置分析維度，以治理過程中規約鄉鎮政府行動的治理結構為分析重點，建構解釋性框架，試圖解釋鄉鎮政府負擔生成的多重制度邏輯。需要說明的是，隨著村級組織行政化程度的加深，村級組織的定位已經越來越類似于行政體制中的一個環節，發揮行政體制賦予的職能［18］，因此，基于行政組織間互動過程設置的分析維度也適用于對鄉鎮政府與村級組織之間關系的解釋。

（一）起始環節：雙向傳輸的目標設定

目標設定是鄉鎮治理的起始環節?！拔蟹健睂⒔M織需要完成的總目標和總任務委托分配給“代理方”，“代理方”相應地承擔起完成這些目標任務的責任。在該治理過程中，作為科層體制末端的鄉鎮政府需要接受自上而下和自下而上雙向通道的任務傳輸。一方面，在壓力型體制和職責同構體系下，上級政府通過動用其權威資源，采用剛性分配程序將目標任務強制下壓到鄉鎮政府，且在我國加強構建責任型政府的背景之下，鄉鎮政府的兜底責任不斷被強化。另一方面，鄉鎮政府可以通過行使剩余控制權在管轄屬地內將目標任務“轉包”給村級組織，但受基層群眾自治制度的限定和約束，村級組織的服從成本較高，且自治角色懸浮、自治效率不高的村級組織自身任務消化能力有限，鄉鎮政府需要承擔由于村級組織無力解決而反向上交的“剩余事務”。

（二）保障環節：層層收緊的配套資源

根據目標任務合理配套治理資源是鄉鎮治理的保障環節?！拔蟹健痹谠O定目標任務的同時，需要根據“代理方”的任務執行能力，配套完成目標任務所需的治理資源。在該治理過程中，一方面，鄉鎮政府面臨由行政自由裁量權層層下放向強化內部控制機制治理模式的結構性轉變［19］，層層收緊的治理資源限制了鄉鎮政府的任務承載能力和資源再分配能力，割裂了治理資源和目標任務的均衡性，使鄉鎮陷入超限任務與有限能力的泥淖。另一方面，鄉鎮政府作為目標任務的“轉包方”，本應對治理資源進行再分配以提高村級組織的治理能力，但其本就匱乏的治理資源嚴重限制了其再分配能力，迫使其收緊資源輸出通道，進一步削弱村級組織的分擔能力。

（三）控制環節：嚴格常態的檢查驗收

檢查驗收是鄉鎮治理的控制環節，具體表現為檢查、調研、督查、暗訪等各種形式的監督活動?！拔蟹健痹谠O定目標任務和配套治理資源之后，需要對“代理方”的行動過程進行檢查驗收以實時控制其工作動態和信息，同時給“代理方”施加壓力確保目標任務的順利完成和治理資源的規范使用。在該治理過程中，一方面，隨著國家權力監督體系完善與國家紀檢監察體制改革，基層被全方位地納入了監督視野［20］，對鄉鎮任務執行過程的檢查驗收日益嚴格化、制度化和常態化，鄉鎮政府被置于愈發嚴密的監督網絡中，其迎檢負擔加重。另一方面，鄉鎮政府為順利通過檢查，需要對村級組織同步開展高密度和高強度的檢查驗收工作，但是目前行政組織對自治組織的監督缺乏制度支撐，導致其監督力度有限，村級組織難以有效分擔鄉鎮政府的迎檢負擔。

（四）考核環節：問責總領的激勵分配

激勵分配是對鄉鎮治理績效的考核環節。在“代理方”完成目標任務后，“委托方”要對其完成的結果進行科學考核與評估，并根據考核的結果獎優罰劣，以提高“代理方”的工作積極性。在該治理過程中，一方面，基于目標管理體制的行政問責制度逐漸成為鄉鎮治理的主要激勵結構，問責總領下的激勵分配使鄉鎮處于“高?！敝卫憝h境中，給鄉鎮政府帶來了出于避責而產生的額外治理負擔。另一方面，由于村干部問責制度建設仍處于起步階段，導致鄉鎮政府對于村級組織的負向激勵約束性不足，同時資源有限的鄉鎮政府不具備經濟獎勵或人事晉升等正向激勵能力，因此，難以通過有效的激勵手段來調動村級組織分擔任務的積極性。

綜上，基層治理結構-過程的互賴型失衡導致鄉鎮政府處于“加壓容易減壓難”的超負困境中，失序的治理結構承載高強度高負荷的治理過程，繁余冗雜的治理過程則進一步型塑過度泛化的治理結構，即壓力型體制和自治制度作用下雙向傳輸的目標設定環節對資源配套環節提出了更高的要求，但內部控制機制治理模式的結構性強化使鄉鎮面臨層層收緊的資源困境，削弱了鄉鎮政府承載目標任務的能力和村級組織分擔目標任務的能力。為確保鄉鎮政府任務執行不打折扣，上級政府織密了監督網絡并強化了問責力度，但監督與問責泛化進一步加大了鄉鎮的迎檢與避責負擔，而村干部監督與問責制度不健全使村級組織的分擔動力有限。鄉鎮政府作為“夾心層”式的兜底政府在“上級加壓易，下級減壓難”的制度環境中生成了大量治理負擔（如圖1所示）。

三、田野調查：來自陜南S鎮的案例

前文基于經典理論框架建構了多重制度邏輯下鄉鎮政府負擔生成的解釋性框架，但是過分依賴已知假設建構的理論分析框架可能會使得理論敘事脫離現實并失去生命力，而進入田野接受經驗世界的信息沖擊，透視現實與理論之間的張力，能夠為理論建構注入新的洞見和活力［21］。為此，本研究采用案例研究方法，試圖通過深度扎根真實情境，對案例場景進行深度描述和詮釋［22］，來提升對鄉鎮負擔本質或意義的認識，透視現實場景中鄉鎮負擔生成的結構與過程機制。

（一）案例選擇與簡介

本研究遵循分析性概括的案例研究邏輯，即在案例選擇方面，并非追求案例材料的表象，如行動者、事件發生背景、過程等可復制或可外推，而力求所選案例可以承載某一類別現象的共同屬性，以滿足案例研究的一般化要求［23］。S鎮地處陜南C縣，總面積60.6平方公里，全鎮轄7個行政村和1個農村社區，常住人口約2萬人，鎮域面積和人口規模在全國屬于中等偏低水平。在產業結構方面，主要以糧食、蔬菜、中藥材種植和生豬、娃娃魚養殖為主，屬于傳統以農業為主體的鄉鎮，其經濟社會發展水平居于C縣中等水平2019-2021年，S鎮在全縣各鄉鎮（街道）經濟社會發展年度綜合考核中始終居于8～10名左右。（C縣共17個鎮辦）。本研究重點關注鄉鎮政府的組織行為與運行機制，S鎮中心工作、運行程序、行政職能、組織結構、權力配置等關鍵特征與全國絕大多數鄉鎮（街道）并無二致，具備案例分析意義上的典型性。因此，本研究選擇陜南S鎮為案例對象，進行了長達數月的田野調查本文第二作者以研究生助力團的形式在S鎮人民政府掛職副鎮長并展開田野調研，時間為2022年4月至2022年9月。。

（二）案例資料來源

本研究的案例資料主要包括三個部分。其一，訪談資料。對C縣縣級干部、S鎮鄉鎮干部、村干部等進行多次正式與非正式深度訪談，獲取的訪談資料按照“日期+訪談對象”的編碼方式進行整理（如表1所示）。其二，觀察日志。掛職工作期間的觀察日志記錄和還原了鄉鎮治理過程中典型現象的場景及多主體的行為過程。其三，基層文件、工作總結、會議記錄、宣傳欄文案等二手資料。這些寶貴的案例資料為本文的分析提供了現實經驗的支撐按照學術倫理的要求，對調查的地名、人名等信息均進行了技術性處理。。

四、上級加壓易：壓力型科層體制下的加壓過程

“壓力型體制”是對我國科層體制生動的理論描繪，即一級政治組織為了完成上級下達的各項指標，把這些任務和指標層層量化分解下派給下級組織和個人，然后根據完成的情況進行政治和經濟方面的獎懲，由于這些任務和指標中一些主要部分采取的評價方式是“一票否決”制，所以各級組織實際上是在評價體系的壓力下運行的［24］。鄉鎮政府是壓力型體制中的末端，上級政府（縣級及以上）具有對鄉鎮政府的強大權威，上級政府的加壓過程是基于壓力型體制中上級政府正式權威的自上而下強制推行的過程，鄉鎮政府必須無條件服從，幾乎沒有議價空間，服從成本低，主動性較低。需要說明的是，縣級職能部門雖與鄉鎮政府處于同一行政級別，理論上其任務分配不具備強制性，但以地域來劃分政府間責任的屬地管理模式為縣級職能部門進行任務分配提供了合法性渠道，其可以冠屬地管理之名要求鄉鎮簽訂“責任狀”。因此，在壓力型治理體制下，上級政府較易實現對鄉鎮政府的加壓，具體表現為以下四個方面。

（一）任務分配與任務負荷的失衡

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（2022修正）》規定，“鄉、民族鄉、鎮的人民政府需要執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育等事業和生態環境保護、財政、民政、社會保障、公安、司法行政、人口與計劃生育等行政工作”［25］。鄉鎮政府的任務之多之雜可以在上述法律文件中“窺探”一二，且近年來現實場景中鄉鎮政府的任務進一步呈現膨脹之勢，上級政府的任務分配強度超出鄉鎮政府的任務負荷能力，導致任務負擔加重，主要表現在任務數量和任務難度兩方面。

1.任務數量劇增。伴隨著經濟社會的高速發展，中國基層社會的社會樣態發生了從簡單到復雜的變化，政府需要面對以個體異質、利益分化、系統交互、信息模糊與風險頻發為主要特征的現代基層社會［26］，新問題、新需求、新環境的出現客觀上導致政府需要履行越來越多的新職能。以農業農村系統為例，“現在局里官方定的職能就包括農業產業發展、農產品質量監督、農業投資管理等近20個大項，這還不包括和其他部門的配合性工作和臨時性工作，而且這些職能基本上每年都在增加，光我主管的就有農村人居環境整治、美麗鄉村建設、健康村莊創建、農村社會事業等10多種業務，這里面大多數業務都需要和鄉鎮配合去落實?！保ㄔL談資料：20221102FJZ）政府職能的整體性擴張導致在一級抓一級、層層抓落實的工作機制中，鄉鎮政府作為任務執行鏈條的末端需要完成的任務數量劇增，主要表現在以下兩方面。第一，多中心工作。除經濟建設、維穩治安、環境整治、疫情防控等常規性中心工作外，S鎮2022年上半年新增的階段性中心工作包括征地拆遷、疫苗接種、自建房排查、防洪防汛等若干項，呈現中心工作常規化之勢，這些越來越多的裹挾著巨大壓力的“死命令”“硬任務”給鄉鎮政府帶來很大壓力?！懊鎸π碌膯栴}，肯定要有新的措施?；顑嚎隙ㄊ窃絹碓蕉嗟?，舊的也不會廢止，所以你一直都在做增量。而且現在事事都是中心工作，上面給的壓力都很大，哪件事干不好都不行?！保ㄔL談資料：20220609WSJ）第二，多臨時性工作?！坝媱潧]有變化快”是對鄉鎮工作的生動描述，鄉鎮工作具有瑣碎性、隨機性、應急性和不確定性，因此鄉鎮政府需要承擔較多臨時性、突發性和緊急性工作，這要求鄉鎮干部需要隨時待命?！安还苁前滋爝€是晚上，周內還是周末，經常是突然收到一條群消息，‘所有人請立即返崗，我們不管在哪都得溜溜地跑回來處理突發事件?！保ㄔL談資料：20220608DZZ）

此外，在職責同構體系下，縣級多條線職能部門之間的信息壁壘和協調不暢導致鄉鎮政府徒增了諸多無意義的重復勞動。例如在疫情防控中，有的市縣衛健局、應急局、政府辦、縣委辦、婦聯、教育局、農業農村局等都各自制作一份或幾份表格，要求基層干部填寫并迅速上報，這些表格的內容其實相差無幾［27］。

2.任務難度遞增。第一，任務具有高模糊性。過往鄉鎮以完成確定性任務為主，只需按要求完成“規定動作”即可，但隨著政府治理進入新時代，組織任務性質開始發生較大轉變，模糊性任務日益增多［28］。以美麗鄉村建設工作為例，“全縣的美麗鄉村建設要想做好，關鍵在于創新，要有亮點，不能是千篇一律的。我們只能是指出一些方向，比如環境、產業、治安等等，各個鄉鎮要結合本地特色，發揮主觀能動性，打造自己的品牌和亮點?！保ㄔL談資料：20221102FJZ）因此，在創新驅動高質量發展的新階段，鄉鎮需要在充分領會國家政策意圖的基礎上，結合實際情況把指導性意見轉化為具有操作性的實施方案，這對鄉鎮工作提出了更高的要求?！艾F在這工作不光是動動腿、動動嘴，關鍵還得動腦子?！保ㄔL談資料：20220609WSJ）第二，任務具有高要求性。目標任務在層層傳導的過程中，面臨因管理層級過多而導致的能量衰減的問題，因此為保證目標任務的順利完成，“層層加碼”成為各級政府反制超大規?？茖咏M織執行衰減的一種策略［29］。鄉鎮政府作為行政體系中“層層加碼”的最后執行者，逐漸加碼的工作要求使其難以應對“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”的頂格管理［30］，超出了鄉鎮政府的能力范疇。

（二）資源配套與高效執行的沖突

鄉鎮要想高效完成日益膨脹的任務，需要安排對應的剩余索取權和剩余控制權，具體表現為“權隨責走、費隨事轉、人隨事動”。此外，國家多次強調推動治理重心下移也意味著要將權力、資金等治理資源下沉至科層組織的“底部”，賦予基層更多的資源和服務管理權限，使基層既能進行有效的社會治理，又能提供精準的公共服務［31］。但從目前的基層治理現狀來看，鄉鎮仍常常面臨有責無權、有事無財、有事無人的治理資源供需失衡困境。

1.有責無權。行政權力是一切行政現象的基礎，一切行政活動都要通過行政權力的運行來實現。如果行政權力被上級政府牢牢掌控，處于治理“一線”的鄉鎮政府活動則缺少權力支撐，基層治理就會陷入“看得見的管不著，管得著的看不見”的權責失衡困境。以環境整治任務為例，“我們轄區一個企業往外排污水，因為企業污水導致農田受污染，我就去和人家交涉，但咱又沒有行政執法權，人家不把咱的話當回事兒，人家最后說你農田跟我企業沒關系，農田是你自己的事情，我有啥辦法。這必須是人家縣上環境部門來弄?！保ㄔL談資料：20220609WSJ）

2.有事無財。鄉鎮財政收入一般包括預算內的公共預算撥款和預算外的土地出讓金以及從有關部門爭取的專項資金等?！癝鎮2022年預算內的一般公共預算撥款收入703.95萬元，全部用于工資福利支出、商品和服務支出和遺屬補助人員費用?！保ㄙY料來源：S鎮人民政府2022年部門綜合預算）這意味著S鎮本年度內發展公共事業類的支出，如修路、建校等全部需要預算外收入的支持。在嚴守18億畝耕地紅線導致土地出讓困難的情況下，鄉鎮政府只能通過“跑部錢進”來向上爭取相關部門的資源支持，但爭取的效果不盡如人意，導致鄉鎮“兜里沒錢辦事難”?！拔覀兠看我缮抖嫉谜翼椖?，然后向縣上、市上要錢，但錢不是那么好要的，上面布置任務的時候很積極，三番五次開會強調，但到要錢的時候臉就難看了，讓我自己想辦法，我能有啥辦法，我們是‘吃飯財政，錢只夠給大家發工資的?！保?0220605XBZ）

3.有事無人。S鎮政府工作人員編制76人，其中行政編制38人、事業編制38人，具備中堅干部特質的主要是鄉鎮黨委、政府和人大的正副職領導、武裝部部長以及站所的所長等，其余大多為年齡大、資歷老、晉升難等缺乏工作動力的離線干部、剛剛通過公務員或選調生考試進入鄉鎮的缺乏工作經驗的后備干部和少部分掛職鍛煉的流動干部［32］，中堅力量嚴重不足。此外，調研還發現S鎮“人編分離”現象嚴重，加劇了鄉鎮的人員緊缺情況?！昂芏嗳苏贾l鎮的編制，跑到部門去干活，有些借調出去七八年了，占著我們的編制在別的部門干活，害得我們人不夠，想招人人家說你們超編著呢，還沒辦法招?！保ㄔL談資料：20220609ZWY）

（三）檢查與迎檢的張力

由于在上級政府與鄉鎮政府的委托-代理關系中存在信息不對稱風險，所以，上級政府需要對鄉鎮政府的工作過程進行嚴格的監督檢查，對鄉鎮執行偏差及時糾正。但是，由于鄉鎮治理對象的具體性、治理事務的瑣碎性與不規則性、治理事件的偶發性等特點與監督所需要的規范、程序和標準化存在矛盾［33］，導致監督下鄉運行失序，迎檢活動占用了過多鄉鎮政府本就狹小的承載空間。這種監督失序主要表現在監督規則、監督內容、監督方式、監督頻次等方面。

1.監督規則隨意化?！鞍_萬象”的鄉鎮事務決定了難以設定明確清晰且穩定的監督規則，這導致監督工作存在很大的隨意性和不確定性，容易受到監督者個人偏好的影響。學者楊華關于基層迎檢的描述中體現了這一點：“要最大限度地將檢查組接待好、陪同好、招待好，上級檢查組也是人，迎檢方越重視，陪同領導級別越高，接待越周到，檢查工作越順利，檢查組越會感覺受到了尊重，心里受用，對被檢方的態度就不會只是公事公辦［34］289?！北O督規則隨意化導致鄉鎮政府要想順利通過檢查，不僅需要盡可能地完成好既定框架內的目標任務，還要費盡心思去揣摩監督者的心思，迎合其個人偏好。

2.監督內容形式化。監督對象的復雜性還導致了監督內容的形式化，即監督者在無法準確收集并識別信息的情況下，工具理性主導下的過程監督以手段遮蔽目標，以形式代替實質，以“跡”為“績”。通過粗略翻閱基層準備好的“材料”作為監督的依據，不是看“結果”好不好、“成效”有沒有，而是看“數據”齊不齊、“材料”美不美［11］。這導致鄉鎮大量時間用來“留痕”、準備“材料”以應對上級的“痕跡式”監督，嚴重削弱了鄉鎮干部的自我效能感?！艾F在大部分人覺得有人要來檢查就是做資料，我資料越多越好，干啥都必須拍照片，這是人家檢查來給人家看的，其實這些工作鄉鎮工作人員可能都沒有做。他們可能也沒法真正理解，現在大家感覺負擔重主要因為他們認為每天忙得這些工作都沒有多大意義，而且已經形成慣性了?！保ㄔL談資料：20220609WSJ）

3.監督方式僵化。在實際的監督過程中，與監督內容形式化相“匹配”的，還包括監督方式的僵化，即監督者面對復雜的現實情況，在沒有充分掌握實情，甚至對監督對象還不熟悉的情況下，僅通過打電話、查看資料等既定監督方式“一次性”判定監督的結果。這種“咬文嚼字”的監督方式往往難以真正識別鄉鎮實際的工作成效?！叭ツ暌咔榉揽氐臅r候，縣上會議要求的是，干部‘下沉到鎮村。我們已經是鎮村了，所以我就寫的是‘下村開展工作。然后檢查組說我沒有完全按照會議精神傳達，檢查不合格，縣上會議要求‘下沉，我們要求‘下村。我就說這有區別嘛，我們已經在鎮村，還能沉到哪去，把我郁悶的?！保ㄔL談資料：20220609ZWY）

4.監督頻次過多。多條線工作意味著多頭委托-代理關系，鄉鎮作為最低一級的代理方，需要接受從中央到省、市、縣四級政府的監督，以及幾乎所有職能部門的監督，此外，在中心工作模式下，一項工作由多個職能部門負責，鄉鎮就要接受多個部門的監督，且這些部門之間往往單獨行動，鄉鎮大多數時間都在接受檢查或者準備接受檢查?！班l鎮這一塊兒是個大雜燴，所有的單位，所有部門來檢查我們都要積極配合，而且現在一項工作，各個部門各是各的要求，我不管你其他家的要求，反正你就得按我的要求，所以我們一項工作要準備不同版本的檢查材料，我最多的時候一天得應付三四波上面來檢查的?！保ㄔL談資料：20220609ZWY）

（四）問責與容錯的矛盾

斯金納提出的強化激勵理論認為，有效的激勵應正向獎勵強化與負向懲罰強化相結合，且應以獎為主，以罰為輔。但是，十八大以后，財政規范管理限制經濟刺激，過程監控、細則管理框限基層行為，任務講究對標落實而不講輕重等消解了正向激勵的基礎條件，問責作為一種負向激勵方式，成為當前基層主要的激勵方式［34］96-97。此外，在實踐中問責總領的負向激勵機制存在泛化執行的問題，但容錯糾錯機制卻尚未健全，問責與容錯之間的矛盾進一步加劇了激勵機制的失衡，導致鄉鎮干部背負了巨大的精神負擔。

1.問責泛化。從問責事由來看，雖然《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》《中國共產黨問責條例》，以及地方政府出臺的規范性文件中都對問責行為作出了規定，但仍然不健全，導致實踐中存在隨意、任性問責的情形?！案黜椪邎绦胁幌氯サ臅r候，問責就是問你鄉鎮，問主管領導、包村干部。你說干工作，流血流汗都不怕，就怕流淚，很難受。有一次是他上面安排錯了，然后我們執行，然后上邊不管，你錯就是錯了，現場要問責處理個人，那就處理我啊，我是給現場背的鍋，所以委屈得很?！保ㄔL談資料：20220607YZZ）從問責的懲罰方式來看，“一票否決”作為最為嚴厲的懲罰措施存在濫用現象?！耙黄狈駴Q”制度設計的初衷是為了盡快啃下政策執行中的“硬骨頭”，提高政策執行的效率。但是隨著上級政府設置的中心工作越來越多，“一票否決”指標的數量隨之不斷增長，不少基層干部連連感嘆 “一票否決”是個筐，什么都能往里裝［35］。

2.容錯糾錯缺位。為了彌補問責總領的負向激勵機制的負效應，解決黨員干部因顧慮出錯而不敢作為及不愿擔當的問題，2013年起我國開始建立容錯糾錯機制，希望通過“三個區分開來”三個區分開來：把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來;把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來;把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。發揮正向激勵的作用，開辟基層干部的權力救濟渠道。但調查發現，鄉鎮容錯糾錯機制在多數情況下仍處于缺位狀態，鄉鎮干部面臨“有苦難言”“有理說不清”的困境。以困難群眾幫扶工作為例，“年底慰問的時候，我們剛剛去他家里邊看了他，給他買了很多東西。然后等過了兩周電話抽訪的時候，就抽到他了，然后他說沒有幫扶，幫扶干部沒來看。檢查就沒過，人家市上反饋到我們鎮上，我們也感到非常無語，我們都有當時的照片，有記錄，但是沒用，沒人聽。還是沒過?！保ㄔL談資料：20220609WSJ）

綜上，任務膨脹與資源緊縮之間巨大的張力導致鄉鎮干部被迫通過延長工作時間來完成上級交辦的任務，“我沒有周末的，基本周六日都在上班，從去年到現在，我就是中秋休了1天，過年休了4天，清明大概休了有1天，五一休了半天，就再也沒有休息過了?！保ㄔL談資料：20220609ZWY）此外，監督失序導致問責所需的過程依據不準確，問責泛化導致監督的結果效用不明顯，對鄉鎮政府的過程管理和控制陷入“惡性循環”，導致本來任務負擔就很重的鄉鎮政府更加舉步維艱，進一步擠壓了鄉鎮服務創新的能動空間。

在壓力型科層體制下，上級政府的加壓過程導致任務分配與任務負荷的失衡、資源配套與高效執行的沖突、檢查與迎檢的張力、問責與容錯的矛盾。在這樣的制度環境下，鄉鎮政府多遵循“不出事邏輯”，以消極避責求得暫時穩定。常用的“策略”包括：一是文牘主義執行，即做表面文章、以文件落實文件、以會議落實會議，將文件材料生產視為任務完成的標志和風險轉移的工具;二是選擇性執行，即根據上級政府的注意力分配情況和治理資源配套情況，相機采取虛事實做、實事虛做或能拖就拖的行事邏輯;三是夸大式執行，即充分利用微信公眾號、抖音等新媒體平臺，對工作成果進行夸大宣傳，獲得上級政府的關注和點贊;四是中庸式執行，即不爭先、唯恐后，在工作排名中奉行中游策略等等。這些消極避責行為均在未實質性提高鄉鎮治理實效的同時，占據了鄉鎮政府的大部分工作時間和精力。

五、下級減壓難：自治型村莊治理體制下的減壓過程

取消農業稅之后，村級組織失去維持運轉的經濟基礎，為夯實鄉村治理基礎，國家權力以一種“全新”的方式切入鄉村社會［36］。這種“新”在鄉村治理方面表現為伴隨國家基礎權力建設而出現的“行政下鄉”，即村級組織的行政化色彩加強，逐漸成為鄉鎮政府的派出機構［37］。當鄉鎮政府陷入超負困境時，只能進行權力擴張，將目標任務下壓到作為“派出機構”的村級組織，希望村級組織能幫自己減輕壓力。但是，《中華人民共和國村民委員會組織法》將村級組織明確定義為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。村級組織治理本質上屬于自治型治理體制，村民自治制度、農村土地集體所有制度以及半正式化的村干部管理制度共同確立了自治型村莊治理體制相對于鄉鎮政府的獨立地位，限定和約束了鄉鎮政府對村級組織的行政控制［38］。因此，鄉鎮政府缺乏對村級組織的強制性支配權力，村級組織具有較強的自主性，服從成本較高，較難實現幫鄉鎮政府減壓的目標。

（一）村莊抵制導致任務轉包困難

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（2022修正）》在法律上界定了鄉鎮與村級組織的關系，即鄉鎮政府對基層群眾性自治組織的工作給予指導、支持和幫助，基層群眾性自治組織協助鄉、鎮人民政府開展工作。因此，鄉鎮政府缺乏制度化渠道向處于“協助”定位的村級組織轉包任務。在調研過程中，發現鄉鎮政府在任務轉包過程中經常遇到梗阻。

以近期開展的疫苗接種信息排查工作為例，縣級部門要求S鎮一天內上報全鎮疫苗接種人數及憑證，S鎮干部為順利完成該項任務，便通過S鎮疫苗接種微信群將任務下壓給村干部，但遭到村干部的拒絕抵制。有村干部直接在微信群中回復道“我們是人不是機器，昨天晚上通知，今天就要，這么熱的天，挨家挨戶去問人家要憑證，要不你們領導去要。不管做啥事情，站在別人的角度去想，不要總以高一級別去打壓別人，況且現在都是人人平等?！保ㄙY料來源：S鎮疫苗接種群聊天記錄）

面對這一難題，鄉鎮干部只能依靠人情、面子等非正式工具獲得村干部的配合和理解?！澳阋_展工作，你首先把支書給陪好，然后你再給他們安排，就好安排，給你個面子。但是你如果你說我是領導，然后我來要求你干這個事兒，不理你，不干?！保ㄔL談資料：20220607YZZ）

（二）資源不足導致任務承接能力有限

鄉鎮政府將目標任務向下轉包給村級組織后，因鄉鎮正式資源配套有限，且村級組織內生的非正式資源衰減、優質人力資源緊缺，導致村級組織任務承接能力不足，任務落實難度較大。

1.正式資源有限?！百Y源下鄉”的背景下，國家向村級組織輸送了大量惠農資金，這些惠農資金的落地主要有兩種類型：一種是項目制的運作方式，讓項目落地;另一種是直接切塊到村到戶的資金，如辦公經費、農業綜合補貼、基本養老保險等［39］。這些國家輸送的正式資源具有?？顚Ｓ?、定向撥付的特征，大多用于村級公共服務支出。但鄉鎮政府轉包給村級組織的任務很大一部分是填表格、收集數據、寫材料、迎檢送檢等事務性的工作，這些事務性工作一方面不得挪用國家撥付的惠農資金，另一方面本就治理資源匱乏的鄉鎮政府也難以就這部分工作再配套相應的資源，導致村級組織可用的正式資源不足。

2.非正式資源衰減。除正式資源外，擁有自治傳統的鄉土社會存在大量非正式資源，這些資源在“皇權不下縣”的傳統社會發揮了很大的作用。但是，城市化進程的迅猛發展和社會流動性的加強打破了鄉土社會穩定的狀態，現代文化和價值觀念重塑了鄉土社會的秩序，這些消解了非正式資源生存的土壤。S鎮最偏遠的村距離縣城僅有約15公里，村民外出交通便利，正經歷著城鄉融合發展的變革，村級組織政策執行中可以依賴的非正式資源日趨衰微，在村中擔任多年村干部的D書記感慨道：“現在這人的想法和原來真的不一樣了，現在這不管年齡大小都看手機，以前有啥事兒能震住，現在大家懂得都多，人家不聽你的?！保ㄔL談資料：20220604DSJ）

3.優質人力資源緊缺。隨著鄉村勞動力的外流，村級組織的人力資源情況也不容樂觀?！禨鎮村（社區）“兩委”換屆工作實施方案》中對村“兩委”的任職條件進行了明確規定，其中對學歷和年齡的硬性要求包括：一般應具備高中及以上文化程度（社區為大專及以上），年齡不得超過55周歲。但在實際執行中存在符合條件的沒經驗、有經驗的不符合條件的兩難問題。目前來看，村干部整體素質仍不高，尤其難以勝任日益普及的信息化工作，優質人力資源的缺口較大?！白罱鼉商炜h上鄉村振興局要搞全體農戶信息錄入工作，這個錄入要定位，在一個手機APP里面錄，程序很繁瑣，現在有的年齡大的網格員連智能手機都沒有，你說這個工作全交給他們能放心嗎？他們能做好嗎？”（訪談資料：20220608DZZ）

（三）監督缺位導致任務落實效果衰減

為保證下派到村級組織的目標任務得到順利承接，鄉鎮政府需要對村級組織的執行過程進行監督控制。需要注意的是，村民委員會主任和村黨支部書記“一肩挑”改變了村莊內部的權力監督格局，“一肩挑”后，副職、下級由于職位和權力受限，難以形成對正職的有效制約，村監委會主任由于是村黨組織委員擔任，本質上從屬于村黨組織，很難實現獨立監督，且村莊又是血緣、姻緣、地緣等構成的熟人社會，普遍都懷有“搭便車”心理，導致村民代表在行使監督權方面存在軟弱性和消極性［40］。村莊內部監督的衰微對外部監督尤其是上級監督提出了更高的要求，但從目前的實踐情況來看，鄉鎮政府因監督精力有限、監督制度不健全等問題對村級組織的監督缺位，導致村莊任務落實效果衰減。

1.監督精力有限。鄉鎮政府自身過重的事務負擔使其沒有足夠的精力對村級組織進行全過程監督，而且相較于執行過程，鄉鎮政府更關心目標任務完成的結果，即只要能按要求“交差”，對過程中可能出現的“瑕疵”往往會采取“睜一只眼閉一只眼”的態度?！艾F在我這兒自己的工作還忙不過來，哪有時間天天下村去看著村干部，況且有那功夫我為啥不自己去干？所以說，只要他們能把結果給我按時報上來就行，至于他們是咋弄的，我真是沒精力關心，只要別讓農民來上訪就行?！保ㄔL談資料：20220608DZZ）

2.監督制度不健全。目前S鎮對村級組織制度內的監督主要是在財務管理方面，即“村賬鎮管”制度，村級不設會計，只設報賬員，由鎮財政所管理村級賬目，還包括配套的備用金限額管理制度、統一的報賬流程制度、財務審批權限制度等。除此之外，對于任務執行方面，還沒有專門的監督制度來規范監督流程、規則、手段等，處于“自發式”監督階段。

（四）激勵失效導致任務執行動力不足

為調動村干部的工作積極性，爭取其對鄉鎮工作的分擔、支持和配合，鄉鎮政府需要采取必要的激勵措施以激發村級組織動力。但在實踐中，鄉鎮政府對村級組織的激勵面臨負向激勵制度不健全、正向激勵效果不明顯的處境。

1.村干部問責制度不健全。2011年中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發《農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）》，明確了包括五種情形的村黨組織領導班子成員和村民委員會成員廉潔履行職責行為規范這五種情形包括：（1）禁止在村級組織選舉中拉票賄選、破壞選舉;（2）禁止在村級事務決策中獨斷專行、以權謀私;（3）禁止在村級事務管理中濫用職權、損公肥私;（4）禁止在村級事務監督中弄虛作假、逃避監督;（5）禁止妨害和擾亂社會管理秩序。。但在實際的政策執行中，作用發揮有限。一方面，S鎮暫未結合當地實際情況制定明確具體的實施辦法和細則，相對宏觀的中央政策因可操作性不強而處于“擱置”狀態。另一方面，現行制度的重心更多懲治“亂作為”，對于“不作為”現象的關注仍不足，導致村級組織存在大量“躺平式干部”?！坝行┐甯刹烤褪峭埔幌聞右幌?，不推就不動，但是人家懶得干我也沒辦法，也不能把他咋，只能我自己干?！保ㄔL談資料：20220608DZZ）

2.正向激勵效果不明顯。正向激勵主要包括經濟激勵和晉升激勵兩部分。經濟激勵主要依賴政府財政劃撥的村干部補貼性收入，將這部分經費作為績效工資，按照考核結果予以發放，但金額有限，激勵效果不明顯。此外，調查發現S鎮的多數村干部，尤其是村一把手大多處于兼業狀態，屬于村莊經濟精英，他們的主要收入來源為“主業”經營性收入，對于“副業”的工資性收入并不倚靠，鄉鎮政府“微弱”的經濟激勵難以起到激活作用。人事激勵手段主要發生在兩個環節：第一個是換屆選舉環節。鄉鎮政府希望將日常表現優秀、積極配合政府工作的村干部推選為村主職干部，但是受村民自治制度和村莊復雜利益博弈關系的約束，這種激勵手段沒有合法性基礎，且不穩定性較大。第二個是晉升環節。鄉鎮可以將扎實肯干的村專職委員、副職推選為主職干部，但是晉升通道仍有限，上限為村書記（主任），且村一把手和普通委員工資差距并不大，但是要承擔更多的責任和風險，所以晉升激勵效果也不盡如人意。H村黨支部委員表示：“讓我當書記我也不想當，就一個月多那么一千來塊錢，操的心不知道要多多少，有操那個心的功夫我還不如出去打打工，我干這個就圖給我交保險，能有些穩定收入?！保ㄔL談資料：20220604DWY）

綜上，在自治型村莊治理體制下，鄉鎮政府面臨任務轉包困難、任務承接能力有限、任務落實效果衰減、任務執行動力不足的困境，村級組織難以按照鄉鎮的“預期”分擔部分目標任務為鄉鎮減壓，這些未能被完成的“剩余事務”還是要“反向交還”給鄉鎮，需要鄉鎮自己承擔起“最后一公里”的兜底責任。在下級減壓困難的情況下，S鎮只能通過采取嵌入式治理的方式，一位鄉鎮領導和兩位鄉鎮干部捆綁起來作為包村干部對口負責一個村，幾乎每項工作的落實，都需要鄉鎮干部與村干部一起完成，村級組織治理能力的不足進一步加重了鄉鎮政府的負擔。

六、結 語

目前，鄉鎮的超負荷治理給鄉鎮干部帶來了沉重的心理和工作壓力，嚴重危害了基層治理生態，挫傷了鄉鎮干部作為“能動戰略群體”的主動性和創造性。以往學界主要從權責關系、政府行為、主觀作風等視角關注鄉鎮政府負擔的生成邏輯，但這些視角存在碎片化和孤立性缺陷。此外，已有的解釋性框架對鄉鎮政府的“夾心層”屬性重視不足，忽視了上級加壓與下級減壓的雙向作用機制?；诖?，本研究基于“結構-過程”的分析范式與壓力傳導的雙向視角，并結合田野調查發現，多重制度邏輯綜合作用引致的鄉鎮政府負擔生成邏輯可解釋為“加壓容易減壓難”。研究初步表明，在壓力型科層體制下，鄉鎮政府議價空間有限，上級政府較易實現對鄉鎮政府的加壓，鄉鎮需要在有限資源的條件下，高效執行超負荷的目標任務，還需要在執行過程中承擔過載的迎檢壓力和問責壓力?！跋录墱p壓難”是“上級加壓易”的衍生性問題，表現為自治型村莊治理體制下，鄉鎮政府對村級組織的行政控制受到限定和約束，導致村級組織的減壓過程存在任務轉包困難、任務承接能力有限、任務落實效果衰減、任務執行動力不足的問題，村級組織較難實現對鄉鎮政府的減壓。此外，向下減壓通道的阻塞使“剩余事務”向上回流并產生“淤積”，使鄉鎮政府陷入“雙向擠壓”的惡性循環。

本文初步解釋了外部環境中上級政府加壓易、村級組織減壓難會導致鄉鎮政府生成大量治理負擔，但鄉鎮政府在類型、治理能力、可承載限度等方面的差異性會導致不同的負擔感知水平和負擔類型。另外，在共建共治共享的社會治理新格局中，社會組織、企業、公民等治理主體均可以一定程度上發揮減壓作用，對于這些影響因素未來還需要進一步延伸和擴展因果鏈條，從而建構更加全面系統的解釋性框架。

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It Is Easy to Add Burden but Difficult to Reduce It：The Multiple Institutional Logics of Township Government Burden Generation

CHEN Zepeng1，DONG Diyao2，LEI Xiaokang1

（1.College of Public Administration，Northwest University，Xian 710127;2.College of Economics and Management，Northwest A&F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Abstract：The burden of township government is an important obstacle to the modernization of township governance system and capacity in the new era.Based on the paradigm of “structure process” analysis and the two-way perspective of pressure transmission，and combined with the field survey，it is found that the mechanism of generating the burden of township government caused by the combination of multiple institutional logics can be explained as “it is easy to increase burden but difficult to reduce it”. On the one hand，under the pressurized section system，the township government is subject to the compulsory domination of the higher level government，with limited bargaining space，and it is easier for the higher level government to lay pressure on the township government，which is manifested in the township governments need to complete the increasingly inflated overload tasks with high quality in a strong pressure environment with limited resources，strengthened supervision and total accountability. On the other hand， under the autonomous village governance system，the township government's administrative control over the village organizations is limited and restricted，and it is more difficult for the village organizations to achieve pressure reduction on the township government， resulting in the dilemma that the pressure reduction process has difficulties in task subcontracting，limited ability to undertake tasks，decaying effect of task implementation，and insufficient motivation for task execution，and the township government also needs to deal with the village organizations handed-over “residual affairs”. “It is easy to increase burden but difficult to reduce it”，which leads to the burden of governance on the township government，as the governance affairs of the township government exceed its carrying capacity.

Key words：burden of township government;institutional logic;structure-process;pressurized system

（責任編輯：王倩）