黨建引領基層治理共同體構建的內在邏輯及實現路徑

［摘? 要］基層治理是國家治理的基石，建設基層治理共同體是實現國家治理能力和治理體系現代化的基礎工程。面對基層訴求日益復雜化、多元化等治理難題，必須堅持黨對基層治理的全面領導?；诠餐w的理念，通過建立“情感—互動—行動”的分析框架，實現黨建在多元共治中的情感凝聚、互動組織、行動動員等功能，推動各社會主體有機融合，形成共建、共治、共享的基層治理共同體，進而有效提升社會治理效能。

［關鍵詞］黨建引領；基層治理共同體；實現路徑

［中圖分類號］D267? ［文獻標識碼］A? ［文章編號］1672-2426（2023）06-0045-08

黨的二十大報告指出，社會穩定是國家強盛的前提，應當“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”［1］。在全面建設社會主義現代化國家的進程中，社會治理的重心向基層下沉，治理主體從黨政部門延展至城鄉社區、社會組織和個人，黨組織的功能和定位在共建、共治、共享的社會治理格局中愈發凸顯。黨的十九屆六中全會強調，“健全黨組織領導的自治法治德治相結合的城鄉基層治理體系”［2］50。2021年4月頒布的《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確提出基層治理的工作原則，即“堅持黨對基層治理的全面領導，把黨的領導貫穿基層治理全過程、各方面”［3］。社會治理重在基層，關鍵在黨。要通過發揮黨組織的引領功能，不斷強化社會要素的有機連接，從而形成基層黨組織、政府、各類組織和個人等多元主體各盡其責的基層治理共同體，為推動中國特色社會主義現代化建設筑牢根基。

近年來，隨著中國社會轉型進程的不斷深化，各類社會要素流動性增強，各種矛盾問題頻發，各方利益訴求不斷涌現，不確定因素交織疊加，亟待黨引領構建基層治理的新格局。在前期探索階段，基層黨組織服務功能弱，引發了黨建認可度不高、群眾參與性不強、基層行政性事務繁重等問題。隨著“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”［4］的提出，社會治理共同體的理念逐漸明確，黨在基層治理中的核心領導地位愈發凸顯。但在構建基層治理共同體的過程中，黨的領導如何回應碎片化、多元化的治理現狀和服務訴求，如何發揮黨組織集中力量辦大事的政治優勢和組織優勢，如何促成多元治理主體形成共建共治共享的基層治理共同體，成為亟待解決的問題。

因此，面對新時代新形勢的基層治理實際，應厘清黨建在基層治理中的角色定位，明晰黨建在構建基層治理共同體中的功能作用，探索黨建引領基層治理共同體的推進路徑，為新時代黨建與社會治理工作相互促進提供借鑒。

一、黨建引領基層治理共同體構建的理論闡釋

基層治理共同體是共同體這一理念與社會治理這一場景的組合，而黨建引領則是中國社會治理實踐區別于西方治理的顯著特征。因此，黨建引領基層治理共同體構建的內在邏輯，可以從基層治理共同體的要素和基層黨組織的功能兩個方面進行梳理，最終形成符合中國基層實際的理論分析架構。

（一）基層治理共同體的要素構成

社區及共同體的概念和基本框架大都來自西方理論研究，強調共同體的社會性。如滕尼斯認為，共同體與社會是兩種相互對立的生活秩序狀態，共同體更側重于自然的情感紐帶和排他的社會生活方式［5］74；鮑曼以客觀存在為研究視角，提出共同體是一種基于共同特征而組成的組織［6］1。而共同體這一概念在中國學術研究中更側重于組織性。傳統社會研究以鄉土社會的差序格局最為典型，費孝通認為，當時社會的組織樣態是以血緣、地緣為基礎所構建的“熟人社會”，而維系這一社會結構的“綱紀”是“差序”即“倫”［7］128，包括倫理準則和道德精神。隨著城鎮化進程的推進，中國社會結構轉型加速，“陌生人社會”瓦解了傳統社會網絡，血緣、地緣等組織形式出現斷裂?，F代社會的共同體則強調自治與他治的銜接，德治與法治的結合［8］，通過吸納和激活社會成員的多方參與，實現聯結社會成員、維系社會結構的目的，其本質上體現的是社會成員對社會責任的認同。由此可見，共同體的屬性多界定為共同生活的方式或關系，其內涵雖存在一定的爭議和模糊性，但大體上包括了情感認同的一致性、成員關系的連接性和社會生活的共同性。

從基層治理的中國實踐研究出發，經歷了相對集中統一的“單位制”、政府延伸管理的“街區制”到政社互動的多元治理等階段，學界在“國家—社會”分析框架的影響下，主要形成了具有代表性的三種基層治理研究思路。一是以基層政府為中心進行研究，即從國家的角度關注政策或機制對基層治理的作用和影響，如周慶智認為，基層政府治理是國家治理功能實現的重要組成部分，其核心在于“政府公共性建構、基層民主建設、國家與社會之間的權利規范，以及政府治理法治化”［9］。二是以社會自治為中心進行研究，主張以社會的自我治理為核心，對村民自治、基層協商、基層民主等問題進行分析，如向德平、申可君從“善治”的角度，提出“通過社區自治將分散的社會成員組織起來以形成基層社會新的行動秩序”［10］。三是以政社互動為視角進行研究，側重于關注政府與基層社區、社會組織、社會工作者等不同主體之間的互動關系和各地的實踐探索，如江蘇太倉的“三社聯動”，通過梳理權力清單、簽訂工作協議、推行購買服務等方面的探索，實現政府與自治組織的互利互贏［11］。以上對基層治理的研究與探索，雖在研究視角上各有側重，但應該看到的是，在基層治理實踐中，政府、社區、居民、社會組織等不同主體之間的關系并不能完全割裂或對立，任何一方都不應該被抑制或被強化，有效的基層治理應建立在不同治理角色的有序組織之上，并以合作的模式持續釋放社會活力。

通過對已有理論研究進行梳理，可以將基層治理共同體的核心意蘊理解為基于親密情感、相互信任而結成的多元主體合作參與的組織結構，是一種包含了國家與社會、政府與非政府組織、公共機構與私人機構等多元主體協調互動的治理狀態［12］，其意義在于強調多元主體的責任、參與和行動，最終實現共同利益、共享治理成果。從基層實踐看，基層治理共同體是以黨的領導為核心，由街道（鄉鎮）政府、社區“兩委”、駐區單位（企業）、社會組織、社會工作者、居民等主體共同組成的治理網絡，通過基層黨組織的引領，形成政府治理、社會協同和居民自治的治理合力。從構建要素上看，基層治理共同體則體現為情感、互動和行動三個主要維度。首先，共同體中的各主體對于“我屬于哪里”具有情感上的認同，并對“自己人”這一身份產生了忠誠感和責任感；其次，共同體成員間存在穩定且持續的互動關系，它推動著個體融入到共同體中；最后，在治理需求和利益目標的推動下，共同體成員達成行動共識并參與到治理過程中，實現共同體從“靜態”到“動態”的轉變。

（二）基層黨組織的功能定位

學界圍繞黨建引領基層治理積累了諸多研究成果，其研究方式和路徑邏輯均有不同的側重和表現，從基層黨組織的功能定位上，大致可以梳理為三種類型。一是認為基層黨組織具有政治認同和社會價值的思想引領力，可以通過黨建嵌入公共空間從而凝聚各方共識。如鄢一龍從“中國式善治”的角度，指出“中國能夠成為有機社會的前提在于黨的領導在其中扮演社會黏合劑、催化劑的角色，使得社會成為既保持高度多樣性，又具有高度凝聚力的有機整體”［13］。二是認為基層黨組織具有組織群眾和聯系群眾的社會凝聚力。從社會結構上看，黨組織具有先天的組織優勢；從組織路徑上看，群眾路線、黨員下沉等靈活多樣的治理方式，延長了治理半徑，降低了組織成本。如吳曉林提出黨“二次構建社會”的命題，并認為社區黨建通過主體補位維持秩序，能夠以組織化撬動社會發展。這是中國共產黨發揮密切聯系群眾政治優勢的使然，也是彌補多主體缺位、達成集體行動的現實選擇。［14］三是認為基層黨組織具有政策機制和資源配置的統籌執行力。機制創新和資源保障是提升基層治理針對性和有效性的關鍵，亦是各地在基層治理創新實踐中的發力點。如張文君從政策試點角度，對北京從“吹哨報到”到“接訴即辦”的現實改變進行了模型建構，將其經驗概括為“黨的領導及其制度建構”，為基層治理改革提供了動力機制、保障機制與鞏固機制。［15］

概言之，黨建引領基層治理的優勢主要體現在價值取向、組織形態、行動機制等方面的領導力量，即在社會治理過程中，充分發揮黨建的思想引領力、社會凝聚力、統籌執行力，形成多元主體共同治理社會的共識、聯結和行動。

（三）黨建引領基層治理共同體的分析框架

以上諸多研究從不同視角為探究黨建與治理共同體的關系提供了豐富的理論基礎，對構建黨建引領與基層治理共同體耦合的基本框架提供了研究方向。堅持黨對社會治理的全面領導是我國在長期實踐探索基礎上形成的寶貴經驗，社會治理共同體則是當前有效破解基層治理矛盾和難題的重要路徑。從黨建引領的路徑去構建基層治理共同體的運作機理，應該以實現共同體為目標，以發揮黨建思想引領力、社會凝聚力、統籌執行力等功能為著力點，在價值再造、組織重構和行動整合的基礎上以“情感—互動—行動”為核心構建基層治理共同體。

黨建引領作用于基層治理共同體可從三個維度進行分解：一是在治理理念層面進行價值引導和情感感召，以政治立場體現價值關懷，使治理共同體的認識深入不同治理主體的內心；二是在治理結構層面實現組織覆蓋和良性互動，以黨組織為核心對治理主體進行協同重塑，使組織優勢轉化為高效動員的治理效能；三是在治理機制層面對治理要素和治理資源進行制度化整合，以保障基層治理共同體的有效運行。情感、互動、行動三個維度在目標上相統一，在關系上相互補充。達成共治目的的意愿和實現相互協作的行動是構建基層治理共同體的兩極，而使兩極得以聯結的是多元主體之間良性、持續的互動與交流。只有不斷地互動，才能實現合作意愿和協同行動的動態平衡。

基于此，本研究試圖從基層治理共同體構建的角度分析黨建引領基層治理共同體的內在邏輯，從理論上為基層治理共同體和黨建引領的有效融合和相互促進搭建分析框架（見圖1），為黨進一步夯實社會治理在微觀場域的基礎提供決策參考，進而在實踐上提升基層黨組織引領群眾、組織群眾和服務群眾的核心力量。

二、黨建引領基層治理共同體構建的現實困境

通過對以往研究和相關理論進行分析可以發現，黨建對于基層治理共同體的構建具有促進、支持和保障等作用，然而黨建引領多元治理主體參與基層治理，涉及多種治理情境和治理模式的復雜局面，因此，在現實中仍存在一些問題，限制了黨建引領的效果和基層治理的效能?；鶎狱h組織弱化、虛化、邊緣化的現象依舊嚴峻，成為制約基層治理的瓶頸。在基層治理共同體構建的具體實踐中，黨建引領面臨的現實困境主要表現在情感聯系、互動重組、行動鏈接等方面，這使得黨在基層治理中的功能和作用受到一定程度的影響。

（一）情感認同不牢：傳統觀念根深蒂固，價值共識引導偏失

基層治理共同體構建的前提是各治理主體間形成情感連接，并對共同參與社會治理達成共識。然而，隨著經濟社會的快速發展，基層社區容納了來自不同地域、階層、民族的人群，人與人之間聯系和紐帶難以聯結，對于所處的社會場域缺乏情感認同，亟須正確的治理理念進行持續有效的價值引導，重塑共建共治共享的基層治理共識。長期以來，對基層自上而下的管理方式導致其他社會主體的治理角色和作用弱化，使得基層政府產生了大量超出自身能力的治理壓力，也擠壓了其他治理主體的生存和發展空間。一是黨建引領基層治理的理念尚未樹牢。部分基層黨組織仍習慣于借助行政方式和手段對公共事務進行管理和決策，對共建共治共享的治理理念學不深、吃不透，片面地將黨建引領等同于一元化領導，忽視了對不同社會主體參與基層治理的引導和組織，從而導致基層群眾對黨建引領存在不少誤解，將黨建工作簡單理解為基層黨組織包辦代辦。二是社會公眾缺乏主人翁意識?；鶎诱酝鼣埜鞣N社會事務，形成“家長式”的管理方式，社會公眾對基層治理多持“看客”心態，自我服務、自我管理的自治意識較弱，對于公共事務的參與意愿不強，“人人有責”的社會責任感未能激活，共同治理基層事務的能力仍有待提升。三是多元價值理念對黨建引領形成沖擊。黨建對社會的價值引領，既體現在價值理念的先進性上，又體現在各級黨員的模范性上。由于部分黨員干部理想信念滑坡，對自身要求不嚴，工作中仍然存在形式主義、行為失范等問題，對堅持和加強黨的領導造成不同程度的負面影響，加上互聯網時代多元價值文化的沖擊，增加了公民價值選擇的難度，對黨建引領形成一定阻力。

（二）互動參與無序：組織結構不均衡，溝通交流渠道有限

基層黨組織、政府、社區、社會組織、居民等各主體之間只有加強良性互動，才能為構建基層治理共同體提供平臺和空間，通過基層黨組織的組織力激活各治理主體的能動性。然而，隨著中國社會轉型的不斷加速，基層工作呈現出較為復雜的特點，如大量新經濟組織、新社會組織和流動人口匯聚到城市社區，使得基層治理面臨利益格局多元化、社會群體多元化、社會矛盾疊加激化等問題。尤其是基層各類組織的組織化程度較低，對基層黨組織的依賴性過高，使得各治理主體處于無序參與的狀態，基層治理共同體的構建受到較大限制。一是基層黨組織的自身建設仍需加強。近年來，大量新經濟組織、新社會組織逐漸成長為基層社會的新興力量，就非公企業尤其是外資企業而言，黨員人數少、人員流動性強，黨建工作仍存在薄弱點。同時，隨著基層黨組織逐步向小區單元樓棟延伸，黨的組織覆蓋和工作覆蓋不斷擴大，在黨員隊伍的管理、教育、監督等方面存在不及時、不均衡、不到位的問題。二是基層黨組織黨建功能不健全?；鶎狱h組織在黨建引領方面的角色與職能不突出，聯系和服務群眾的橋梁紐帶作用發揮不明顯，尤其是社區黨組織，在日常工作中需承擔較多行政性事務，常受到掛牌多、事務雜的困擾，黨建功能較為模糊。三是信息交流失真延遲。不同治理主體之間難以形成有效的信息溝通渠道，缺乏各級政府和居民群眾、社會組織之間自下而上的信息傳遞和問題反饋機制，溝通線路較長，反應速度較慢，極大影響了治理主體的聯結與互動。

（三）行動動力不足：體制機制轉型不完善，治理主體責權失衡

完善體制機制是基層治理共同體構建的重要保障。在基層治理的過程中，基層黨組織往往面臨“看得見的管不了，管得了的看不見”的責權不匹配問題，而基層利益訴求表達渠道的不斷豐富與基層治理體系不完善、治理能力不足形成鮮明對比，導致非理性博弈愈發凸顯，矛盾沖突難以及時有效化解。一是治理主體權責不匹配?！皺嘈?、責大、事多”已成為基層治理困局的制度性特征，在屬地管理原則下，層層工作最終都落在基層，而權力和資源往往集中于上級黨組織，權責關系嚴重失衡，導致基層黨組織負擔較重，難以作為。二是多元參與制度不完善?；鶎狱h組織領導不同社會主體參與基層治理的機制尚未建立，參與渠道不多，參與事項有限，參與空間狹窄，參與支持不足，政府與社會力量的互動仍有待改善。三是社會力量活躍度不高。由于社會組織數量少、能力弱、發育緩慢且專業化程度不高，介入社區建設和服務的能力有限，在推動基層治理方面難以及時跟進，容易淪為“僵尸”組。此外，居民群眾絕大部分仍處于“私人空間”而非“公共空間”中，更重視自身利益而非公共利益，因而主動參與和承擔社區公共事務的意識和能力均不足。四是區域化黨建動力不足。共駐共建是當前基層黨組織引領社會治理的一項政策性工具，指轄區內各級各類黨組織通過區域化黨建的形式，形成共建共治共享的格局。然而，隸屬關系和行政層級不對等問題，導致基層黨組織和轄區單位黨組織處于單向聯系的狀態，即轄區單位黨組織并未實際參與基層事務的治理，更多的是在基層黨建活動中，向社區提供資源和服務，這種基層黨組織與轄區單位黨組織的“捐贈式”關系，導致區域化黨建平臺互動缺失，難以持續。［16］

三、黨建引領基層治理共同體構建的實現路徑

隨著社會治理的重心不斷下移，黨的組織網絡也隨之向下延伸，在基層黨組織嵌入社會的過程中，發揮黨建引領作用，深化黨組織與基層社會的緊密聯結，增強基層黨組織的思想引領力、社會凝聚力和統籌執行力，形成以黨組織為引領的基層治理共同體，是新時代實現基層社會治理體系和治理能力現代化的重要途徑。

（一）思想引領：凝聚價值共識，奠定相互信任的情感基礎

影響社會建設、社會穩定和社會發展的核心因素是社會成員對社會共同價值的認同程度。中國共產黨作為執政黨，其鮮明的價值取向應在基層治理中發揮靈魂作用，通過價值引領消解不同價值之間的張力和沖突，使得價值共識得以凝聚，筑牢基層治理共同體的思想根基和情感基礎。

1.推動社會治理共同體意識在基層落地生根。構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體是中國共產黨經過多年實踐提出的一條符合我國社會實際的社會治理之路。通過主題宣講、塑造典型、評比評先等方式，促進社會治理共同體的理念融入治理場域，成為不同社會主體共同的價值追求和自覺行動。

2.強化黨員引領示范作用。在基層治理中，黨員的一言一行、一舉一動，都對居民群眾的價值觀起到示范作用。通過鼓勵具有居民身份的黨員參與基層治理實踐，將共產黨員的先進性貫穿于服務基層的過程中，實現在基層空間內的群眾動員，從而提升黨在基層治理的價值引領力和社會號召力。

3.激活居民的主體意識?；鶎狱h組織應著重培養居民群眾中的積極分子，賦予其志愿者、聯絡員、樓棟長等基層治理角色，給予其足夠的支持和信任，建立良好的情感關系，增強居民群眾的自主意識和參與意識。

4.塑造以共同體為核心的社區文化。在基層黨組織的統一領導下，增加公共文化項目中的共同體元素，將社會治理共同體的理念注入黨群服務中心、社區文化墻、公共空間等場景，在基層文化活動中突出共建共治共享的參與感和歸屬感，以文化服務傳播共同價值，在濃厚的共同體氛圍中引領社會成員的價值選擇。

（二）社會凝聚：健全組織功能，增進治理主體的良性互動

基層治理共同體由不同社會主體共同構成，基層黨組織具有組織網絡廣泛、組織力量集中等優勢，具備組織、凝聚、吸納和整合等作用，只有打破傳統的黨建思維，建立資源信息與需求服務的對接平臺，暢通各條塊間的聯結與互動，培育各治理主體的伙伴關系，才能夯實構建多元共享、相互促進的基層治理共同體的組織基礎。

1.進一步強化基層黨組織建設。完善基層黨組織體系建設，根據社會治理重心下移的要求，確保治理末梢單元和新領域建立的黨支部、黨小組的各項制度得到嚴格落實，通過組織生活的常態化和規范化，強化對基層黨組織的管理和監督。

2.強化基層黨組織的黨建功能。嚴格落實街道社區事項“準入退出”機制，切實為基層減負增效，為基層黨組織深入群眾、服務群眾提供制度保障。探索構建黨建績效指數管理體系，推動黨建工作具體化、清晰化，突出政治功能和組織功能，將黨建工作嵌入基層治理實際，提升基層黨組織的凝聚力。

3.搭建智能化信息溝通平臺。積極探索運用現代網絡信息技術，推動基層治理與大數據、互聯網融合發展，通過新媒體平臺，增強信息交流的便利性，暢通信息交流渠道。以黨組織為中心，推廣“互聯網＋黨建”“智慧黨建”等做法，實現黨建信息平臺與治理服務平臺的深度融合，形成基層治理主體的共同社交圈子。

4.健全民主化協商化互動機制。建立健全基層協商工作機制，由基層黨組織牽頭，建立黨組織基層協商聯席工作制度，組織轄區單位、群團組織、社會組織和居民群眾說事議事，形成有事好商量、眾人的事情由眾人商量、大家的事人人參與的互動氛圍，完善民事民議、民事民辦、民事民管的多層次協商格局［17］，將基層的問題、困難、智慧、訴求及時有效傳遞給上級黨委政府，形成共同推動基層發展的合力。

（三）統籌執行：優化資源配置，構建利益共融的長效機制

共建共治的最終目的在于共享，基層治理共同體的構建，離不開各主體的一致行動和互惠共贏。黨建引領基層治理歸根到底是為了通過黨組織的領導制定更多符合基層實際的機制，從而及時回應基層訴求，有效解決基層問題，真正實現集中力量辦實事。在黨組織的統籌協調下，釋放各社會主體的治理活力，從而實現治理效能的激發和增強。

1.持續推動社會治理重心向基層下移。習近平總書記強調：“把為群眾服務的資源和力量交給與老百姓最貼近的基層組織去做，增強基層組織在群眾中的影響力和號召力?！保?8］129因此應以街道、社區黨組織為主導，統籌上級部門支持社區的政策，以社區黨組織為主渠道落實到位，為基層黨組織賦能。

2.切實發揮區域化黨建的積極作用。進一步明確駐區機關企事業單位參與基層共建共治的權責邊界，建立“聯合黨建”“結對幫扶”“黨員雙報到”等協同參與平臺。推進駐區機關企事業單位黨組織參與基層共建，讓黨員干部亮身份、參與社區志愿服務，將服務和參與駐地基層治理納入機關企事業單位黨建工作考核內容，并作為黨員參與評優選先的重要參考。

3.健全完善黨組織領導的社區居民自治機制。把社區“兩委”換屆選舉、社區“兩委”班子成員交叉任職等工作作為基層黨組織建設工作的重點，進一步抓緊抓實，形成在基層黨組織領導下的治理協同聯動架構。持續推進在業主委員會、物業公司、社區社會組織中建立黨組織的工作，完善黨組織領導下的社區居民委員會、業主委員會、物業公司、社會組織、社區志愿者以及社區居民間的協調運行機制，充分調動多元力量積極參與基層社會治理，形成治理合力。

4.建設覆蓋廣泛、集約高效的黨群服務中心。進一步拓寬基層黨群服務中心的功能和作用，將黨建、政務和社會服務的資源以集約化的形式下沉到基層，把服務窗口下移到社區，把黨群服務中心建設成為開展黨建工作、提供政務服務和受理社情民意的紅色陣地。積極探索運用現代網絡信息技術，構建線上線下一體化的公共服務平臺，促進數據的互聯互通，實現黨建工作的全覆蓋和服務群眾的零距離。

四、結論

從社會管理到社會治理，是中國共產黨面對社會結構轉型而作出的探索和調整。新時代以來，社會治理共同體的理念不斷深化，社會治理的重心逐漸下移，基層黨組織成為引領共建共治共享治理格局建設的核心力量。以“情感—互動—行動”為邏輯框架，進一步厘清黨組織與基層治理共同體的關系，即通過發揮基層黨組織的引領功能，強化基層治理共同體的情感基礎、互動橋梁和共治行動，為破解基層治理難題提供了思路。然而，從社會治理共同體的穩定性和持續性來看，只有從各地的社會結構和發展實際出發，遵循各治理主體的價值追求和利益訴求，堅持加強黨組織的自身建設，確保制度機制的公平公正，才能構建更具韌性、更有溫度的基層治理共同體。

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責任編輯? 王? 雨

［收稿日期］2023-03-11

［基金項目］全國黨校（行政院校）重點調研課題“重大突發公共事件意識形態風險治理研究”（2020DFDXZDDYKT065）， 主持人洪明星。

［作者簡介］吳歡歡（1984—? ），女，江西贛州人，中共南寧市委黨校公共管理教研部講師，主要從事社會治理研究。