南京國民政府教科圖書出版審查審定法律制度初探
——從行政法角度

●王 飛 孟 暉

一、引言

南京國民政府時期，教科圖書不等于教科書，主要包括但不限于中小學教科圖書、課外讀物及參考用書。對南京國民政府而言，教科圖書不但是學生在校學習知識的主要媒介，而且是灌輸黨化、三民主義等意識形態重要工具。因此，南京國民政府高度重視教科圖書出版審查審定工作，建立了比較系統的教科圖書出版審查審定法律制度。

目前，學界對教科圖書出版審查審定研究大都集中于研究晚清或清末教科書審定方面，對南京國民政府教科圖書出版審查審定研究較少。已有研究中，又偏向于南京國民政府某一時期教科書的審查研究，如《南京國民政府大學院之教科書編審述評》[1]一文對南京國民政府大學院時期教科書編審進行了述評。鮮有對整個南京國民政府時期教科圖書審查審定法律制度進行研究，更沒有從行政法角度對南京國民政府教科圖書出版審查審定法律制度進行探析。因此，有必要從歷史維度和行政法角度對南京國民政府教科圖書審查審定法律制度進行探討。

二、南京國民政府教科圖書出版審查審定法律制度概述

由于南京國民政府時期，教科圖書由民間出版機構自編和出版發行，教科圖書成為灌輸黨化、三民主義意識形態的重要媒介。因此，南京國民政府對教科圖書出版實行審查審定制，即教科圖書先由教科圖書審查機構審查，再由教育主管機關審定通過后方能出版發行供各地學校選用。為此，南京國民政府建立了教科圖書出版審查審定法律制度。

南京國民政府對教科圖書出版審查審定，按照中央教育主管機關不同，大致可以分為國民政府教育行政委員會、大學院、教育部三個時期，不同時期制定了不同教科圖書審查審定法律法規。從法律效力等級來看，南京國民政府教科圖書出版審查審定法律制度體系主要由法律、規章和其他規范性法律文件構成。法律層級主要是教育主管機關組織法，規章層級主要是審查規程和審查組織條例，其他規范性法律文件主要是審查組織內部性規定等。

(一)教育行政委員會時期的教科圖書出版審查審定法律制度

南京國民政府建立之初，教育行政委員會是中央教育主管機關。教育行政委員會成立于1926年3月1日，原屬廣州國民政府，到1927年10月1日被大學院合并，前后持續了1年零8個月。

教育行政委員會時期，教科圖書出版審查審定法律制度體系主要由規章和其他規范性法律文件構成，沒有法律層級規定。作為法律層級《教育行政委員會組織法》并沒有賦予教育行政委員會教科圖書審查審定權。

審查審定規章主要有《教科書審查規程》《三民主義教科書審查規程》《教科書審查委員會章程》等，主要涉及規程和審查組織兩個方面。其他規范性法律文件有《小學教科書暫行標準》《審查小學國語教科書暫行標準》等。通過這些法律文件，南京國民政府初步建立了教科圖書出版審查審定法律制度。

1.審查審定規章

涉及審查審定規程規章主要有《教科書審查規程》。1926年10月1日，廣東國民政府教育行政委員會頒布了《教科書審查規程》，該規程共18條，規定了審查對象、標準、修正期限、費用以及審定效力等內容，一直沿用到1927年12月14日。審查審定對象分為現采用和將要出版的兩類中小學教科圖書。對中小學現采用的教科圖書實行事后審定制。教育行政委員會審定認為不當或不當之處時，有權不準采用、禁止發行或酌定期限飭令修改。對將要出版教科書實行發行前稿本或印本事先審查制。國民黨黨義、教育程度、教科題材為審查標準。審查費為圖書定價10倍或掛圖類為定價2倍。審定效力沒有規定具體時間，只是籠統規定為相當時期。

涉及審查審定組織規章主要有《教科書審查委員會章程》?！督炭茣鴮彶槲瘑T會章程》規定了教育行政委員會下轄的教科書審查委員會是教科圖書審查主管機關。教科書審查委員會按照學科分為五系，其各系教科書審查委員由教育行政委員會選擇“國內專門學者、教育行政機關職員及公私立各校教員中對于各該系研究有得者，聘任或派充之”[2]。如審查涉及公共事項，則開聯席會議審議。審查委員會職責除了審查教科書，還要起草審查規則及決定事項。

2.其他規范性法律文件

其他規范性法律文件主要有《小學教科書暫行標準》《審查小學國語教科書暫行標準》等。按照章程規定，教科書審查委員會相繼起草并公布了《小學教科書暫行標準》《審查小學國語教科書暫行標準》等審查規則和標準。標準分為共同標準和個別標準，把“不違反黨義”作為首要標準。

上述教科圖書審查法規制定和公布，標志著廣東和南京國民政府初步建立了教科圖書出版審查審定法律制度，把教科圖書納入國民政府管控范圍。但是，審查審定法規沒有規定教育行政委員會教科圖書定價酌減權、對審定效力也沒有具體時間規定。從法律效力等級上看，只有規章規定了教科圖書出版審查審定權，而效力層級更高上位法《教育委員會組織法》卻沒有規定教科圖書審查審定權。也就是說，此時教科圖書出版審查審定權缺少上位法授權規定。

(二)大學院時期的教科圖書出版審查審定法律制度

1927年10月，南京國民政府效仿法國教育制度，在中央設立大學院主管全國教育。大學院時期，涉及教科圖書出版審查審定法律主要有《大學院組織法》，規章主要有《教科圖書審查條例》《大學院教科圖書審查委員會組織條例》等，涉及審查審定程序和組織規定，還有一些其他規范性法律文件。

1.教科圖書出版審查審定法律

如上所述，教育行政委員會時期，教科圖書審查審定并沒有法律層級規定，到了大學院時期，南京國民政府提升了審查審定規定法律效力等級，在屬于法律效力等級的《大學院組織法》中對教科圖書審查審定做了規定，賦予大學院內設機構文化事業處教科圖書審查權，但沒有授予其審定權。

2.教科圖書出版審查審定規章

大學院時期，教科圖書審查審定規章主要有《教科圖書審查條例》和《大學院教科圖書審查委員組織條例》，涉及教科圖書審查審定的規程和組織。

《教科圖書審查條例》對《教科書審查規程》進行了修正，主要是擴大了審查審定學科范圍、賦予了大學院教科圖書定價酌減權、新增違反審定規定而非法發行的法律責任、具體規定審定效力期限等。

《教科圖書審查委員會條例》是對教科圖書審查組織規范。大學院設立教科圖書審查委員會作為教科圖書審查主管機關。教科圖書審查委員會按學科性質分為七組審查。審查委員會委員由大學院院長聘任，大學院院長兼任審查委員會委員長。

3.其他規范性法律文件

其他規范性法律文件主要有《大學院暫行教科圖書審查辦法》，該辦法主要規范了教科圖書審查審定程序。教科圖書審查分為初審、覆審、終審，終審通過后由大學院院長副院長核準。

通過提升教科圖書出版審查法規效力等級、賦予大學院教科圖書定價酌減權以及規范教科圖書審查審定程序，大學院時期教科圖書出版審查審定法律制度得到一定程度發展。在作為法律層級的《大學院組織法》沒有賦予大學院教科圖書審定權情況下，作為法律效力等級較低的《大學院暫行教科圖書審查辦法》卻規定了教科圖書審查終審后“將最終報告陳請大學院院長副院長核準施行”[3]，顯示了大學院時期教科圖書審定權立法方面沖突。

(三)教育部時期的教科書出版審查審定法律制度

1928年10月，南京國民政府設立教育部，撤銷了大學院。教育部時期，按照審查機構不同，可以分為編審處和編譯館時期。教育部時期，教科圖書出版審查審定法律制度體系同樣主要由法律、規章和其他規范性法律文件構成。南京國民政府通過修正《教育部組織法》從法律層級上賦予教育部教科圖書審定權，教科圖書出版審查審定法律制度得到進一步完善。

1.教科圖書出版審查審定法律

教育部時期，涉及教科圖書審查審定法律主要有《教育部組織法》。1928年《教育部組織法》賦予教育部內設機構編審處教科圖書審查權，但沒有規定審定權。1933年修正的《教育部組織法》第一次從法律層級規定了教科圖書出版審定權。其第十二條規定：“學校所用圖書儀器及其他教育用品由教育部審查核定?！盵4]

2.教科圖書出版審查審定規章

教育部時期的教科圖書審查審定規章主要由審查規程和審查組織規定構成。

審查規程主要有1929年頒布并于1935年修正的《教科圖書審查規程》和1947年公布的《教科圖書、標本、儀器審查規程》。前述審查規程是對大學院時期《教科圖書審查條例》進行相應的修正。主要變化有刪除審查條例中審查標準規定、單獨頒布了《審查教科圖書審查共同標準》、審定效力期限由兩年變為三年、增加審查費用等。

審查組織規章主要有1928年的《教育部編審處組織條例》、1932年《國立編譯館規程》、1933年《國立編譯館組織條例》等?！督逃烤帉徧幗M織條例》規定了教育部內設機構編審處掌管審查教育用之圖書事項。

教育部時期，教育部編審處是教科圖書出版中央審查組織。到1932年，南京國民政府教育部認識到不但要審查教科圖書，而且要通過編譯國外書籍改良國內教科書?！安榻鼇韲鴥人幇l者，皆為中小學書本，所有編譯國外書籍而流行我國者，均由各書店主譯，率為營業性質，意在圖利，殊少價值?！盵5]因此，1932年，南京國民政府設立教科圖書編譯與審查相結合的國立編譯館作為教科圖書審查機關。1933年，教育部修正《教育部組織法》，并于當年4月22日頒布了《國立編譯館組織條例》，該條例主要規定了國立編譯館隸屬以及具體的審查步驟。首先明確了國立編譯館隸屬于教育部。審查步驟實行初審、復審、終審三審制。如初復審有沖突，可另付特審，特審后，再付終審。

3.其他規范性法律文件

其他規范性法律文件主要有1929年《教育部編審處分組規程》、1933年《國立編譯館辦事細則》?！督逃烤帉徧幏纸M規程》主要規定編審處第二組掌管教育所用之圖書審查事項?！秶⒕幾g館辦事細則》主要規定了國內編譯館按學科性質分為人文自然兩組對教科圖書進行審查，并對教科圖書范圍進行了列舉。

從上述分析中可以看出，通過提升教科圖書審定規范效力等級、明確教科圖書范圍、編譯與審查相結合等方式，教育部時期，教科圖書出版審查審定法律制度進一步完善。

綜上所述，南京國民政府時期，通過不斷提升教科圖書審查審定規范法律效力等級、具體規范教科圖書審查程序和步驟、探索教科圖書編譯與審查結合、明確教科圖書范圍等方式，南京國民政府教科圖書出版審查審定法律制度逐步完善。

三、南京國民政府教科圖書出版審查法律制度探析

以上是從歷史維度對南京國民政府教科圖書出版審查審定法律制度進行了概述，但對審查審定內外法律關系、法律效力以及其性質還不甚明了，因此需要從行政法法學角度對教科圖書出版審查審定法律性質、審查審定主體及其行為法律效力、審定授權法律規定等三個方面做進一步探析。

(一)教科圖書出版審查、審定法律性質

從行政法角度看，南京國民政府教科圖書審查法律性質是審查主體內部行為，而教科圖書審定是具有外部法律效力的行政裁決，因此符合行政許可的法律特征，屬于行政許可行為范疇。

行政許可指“行政主體根據行政相對人的申請，通過頒發許可證或執照等形式，依法賦予特定的行政相對人從事某種活動或實施某種行為的權利或資格的行政行為”[6]。編譯館時期教科圖書出版審定行為非常符合行政許可特征。首先，南京國民政府教科圖書審定實行呈送請求審查制，也就是申請受理制，符合無申請則無許可的特征。其次，符合行政許可頒發執照形式特征。如，1935年修正的《教科圖書審查規程》第九條規定：“教科圖書之稿本經審定后，方準付印。印本呈送覆核無誤后，由教育部發給審定執照?！盵7]再次，符合行政主體賦予行政相對人從事某種行為資格的特征。行政主體教育部對教科圖書審定通過后，通過發給執照方式，賦予行政相對人教科圖書出版發行人發行資格，否則教科圖書出版發行人不得從事教科圖書發行活動。最后，符合行政許可權利救濟原則。行政許可權利救濟途徑為行政復議和行政訴訟。南京國民政府在20世紀30年代通過了《訴愿法》和《行政訴訟法》，依據這兩部法律，行政相對人對行政主體違法或不當行政處分可以提起類似于行政復議的訴愿和行政訴訟。1930年頒布的《訴愿法》規定“人民因中央或地方官署之違法或不當處分致損害其權利或利益者得提起訴愿”[8]。因行政訴訟之訴愿為其先行程序，故只有對訴愿再訴不服的，方可提起行政訴訟。1932頒布的《行政訴訟法》規定：“人民因中央或地方官署之違法處分致損害其權利經依訴愿法提起再訴而不服其決定或提再訴愿三十日內不為決定者，得向行政法院提起行政訴訟?！盵9]

(二)教科圖書出版審查審定主體及其行為法律效力

南京國民政府不同時期，教科圖書審查審定主體不同，存在法律層級上沒有規定審定主體，而規章層級規定審定主體的情況。從行政法角度來說，審查和審定兩種法律效力是不一樣的。審查是一種提供審查意見的行為，如審查主體是行政機關，屬于內部行政行為，不具有對外效力。而審定是根據審查機構的審查意見做出的具有外部法律效力的行政裁決，具有可訴性。

1.教科圖書出版審查審定主體

教育行政委員會時期，教科圖書審查主體為教科書審查委員會，具體審查主體為教科書審查委員會下設五系。審定主體法律層級沒有規定，事實審定主體應是教育行政委員會。

大學院時期，教科圖書審查主體為教科圖書審查委員會，具體審查主體為教科圖書審查委員會下設七組。審定主體法律層級沒有規定，只是比規章層級更低的《大學院暫行教科圖書審查辦法》規定了大學院院長、副院長對教科圖書的核準審定權。

教育部時期，教科圖書審查主體為編審處、編譯館，具體審查主體為編審處下設第二組、編譯館下設的人文自然兩組。審定主體按1933年修正《教育部組織法》的規定為教育部。

2.不同主體審查審定行為的法律效力

從行政法律關系來看，不同審查、審定主體做出的行為法律效力是不同的。

教科書審查委員會下設5系、教科圖書審查委員會下設7組、編審處下設第二組、編譯館下設人文自然兩組為專業咨詢機構，不具有行政主體資格。因此，審查委員會和編審處、編譯館下設的上述機構提供審查意見行為僅是咨詢行為，而不是行政行為。

教科書審查委員會或教科圖書審查委員會為議事協調機構，如未經法律特別授權，不具有行政主體資格。編審處、編譯館是教育部內設機構或隸屬于教育部，具有行政主體資格，但其審查行為屬于內部行政行為，不具有對外法律效力。

教育行政委員會、大學院事實審定行為雖是外部行政行為，但由于那時南京國民政府還未頒布《訴愿法》和《行政訴訟法》，故其審定行為不具有可訴性。教育部審定行為對教科圖書發行人產生直接的權利和義務影響，是具體行政行為，具有對外法律效力，具有可訴性。

(三)教科圖書出版審定授權法律問題

按照行政法相關規定，規章是不能設立行政許可的，只有法律或行政法規才能設立行政許可。也就是說，設立行政許可行為，需要法律或行政法規層級授權。由于教科圖書審定是一種行政許可，因此必須要有法律或行政法規層級相應規定。從這個角度來說，教育行政委員會、大學院和教育部編審處時期，南京國民政府教科圖書出版審定存在授權法律規定不足的問題。

在上述三個時期，設立審定行政許可權依據的是《教科書審查規程》《教科圖書審查條例》《教科圖書審查規程》。這三項法規都是最高教育行政機關頒布的規章。而作為法律層級的《教育行政委員會組織法》《大學院組織法》和1933年修正前的《教育部組織法》都沒有教科圖書審定權相關規定?！督逃姓瘑T會組織法》不但沒有規定其教科書審定權，而且連審查權都沒有規定?！洞髮W院組織法》只規定了大學院教科圖書審查權，但沒有規定其審定權。1933年修正前的《教育部組織法》只規定其內設機構編審處教育所用之圖書審查權，同樣沒有規定其審定權。因此，前述三個時期，設立審定權僅僅依據的是部門規章，而作為其上位法《教育行政委員會組織法》《大學院組織法》等法律卻沒有規定審定權，導致這三個時期教科圖書出版審定授權法律規定不足。

四、結語

從行政法角度出發，南京國民政府教科圖書出版審查、審定具有不同的法律性質。教科圖書審定行為法律性質為行政許可，需要法律層級授權規定。而教科圖書審查行為根據審查主體不同，則具有不同法律性質，審查委員會下設機構具體審查行為是一種專業咨詢行為，而審查機關的審查行為為內部行政行為。南京國民政府教育行政委員會、大學院時期，雖在教科圖書審查規章中規定了審查、審定兩種行為，但對其法律性質認識不清，出現了審定在規章中做了規定而在法律層級上位法卻沒有規定的矛盾情況。1933年南京國民政府修正了《教育部組織法》，從法律層級規定了教科圖書審定權，表明南京國民政府認識到了教科圖書審查和審定法律性質的不同。