經濟法背景下網絡銀行監管法律制度研究

邢申義，齊秀梅

（1.南開大學，天津，300071；2.長春理工大學，吉林長春，130022）

互聯網行業的發展帶動一系列行業的升級與改變，銀行行業也不例外。金融行業與互聯網之間的相容性將銀行業務推至新的階段，網絡銀行成為銀行業務不可或缺的組成部分。但是，從傳統銀行線下業務途徑轉變為多種形式的網絡業務途徑時，也造成了更多的安全問題，所以需要制定有針對性的網絡銀行監管制度并實施相應的舉措。

一、網絡銀行監管背景

（一）網絡銀行概念以及監管意義

現階段，網絡銀行主要存在三個層面的定義：一般指將互聯網作為銀行服務業務的媒介渠道，為客戶提供傳統銀行業務范圍內的零售與服務；也有將銀行中單獨的某一部門稱為網絡銀行；還有將不依附于實體傳統銀行的虛擬銀行認為是網絡銀行。這三種定義是將銀行內發布網絡信息、業務宣傳以及沒有實質性銀行業服務的部門，作為網絡銀行的概念釋義，其中第一種定義最為廣義。本文采納廣義的網絡銀行定義，即網絡銀行是傳統銀行業結合新興起的互聯網行業融合的產物。銀行行業與互聯網技術融合之后，銀行業的發展更為迅速，互聯網的模式應用到金融行業之中并得到迅速的發展。隨著經濟全球化的趨勢，互聯網銀行結合自助存取以及便捷移動通信交易的跨地域金融活動，逐漸打破傳統銀行業務成為應用更加廣泛的行業先鋒。［1］

銀行監管是金融監管的組成部分，也是我國金融監管的重點，是政府通過特定機構對銀行業從業主體、交易行為等進行管理、限制、規制和監督，以維護金融秩序、控制金融風險、保障金融交易安全的重要手段。網絡銀行監管與傳統銀行監管在本質上具有一致性，對傳統銀行業務有效的監管制度和監管措施也適用于網絡銀行。尤其對于網絡銀行發展初期，因為這一階段的網絡銀行仍然是較多依附于實體銀行來利用網絡宣傳服務，傳統銀行監管制度在該階段對于網絡銀行是恰當且有效的。但伴隨著其后多種產業與互聯網銀行業務互動的深入，效率較高的金融活動借助網絡銀行的優勢融入進各產業的生產經營過程中。脫離傳統銀行業務復雜的紙質文件的遞交與辦理，各種產業與其服務的客戶之間減少了業務辦理時間，達到了產業間的高速融合，同時也造成了新的監管問題。我國網絡銀行業務的特點是依附于傳統銀行業務，難以脫離傳統銀行業務。在安全監管的條件下，網絡銀行需要規避未來可能發生的各種風險問題。網絡銀行的發展與傳統商業銀行監管形勢及監管內容是主要的研究方向。

（二）對比傳統銀行監管體系

如今網絡銀行服務已經超越時間、地域，甚至在未來會以任何方式為顧客提供更全面的金融服務。這種金融服務是透過不確定的電子信息，致使權利授予變得更為便捷。將授權信息進行信息化儲存，便于下次使用的方式令金融財產流通率大量提升。金融服務交互的同時，銀行本身并不能完全確定交互對象是否為金融賬戶的實際持有者。這是因為互聯網的匿名性更好地隱藏了身份信息，將身份信息的確認提高到更為困難的階段。傳統銀行服務需要設置柜臺接待顧客，相比網絡銀行更容易觀察顧客與身份證件的不同，或者表情狀態的異常。同時監管機構只需要針對不同的區域設置不同的監管對象，將分支機構更好地控制在自身的監管范圍中。

可以明確的是，現有的傳統的銀行監管機構仍然監管網絡銀行的安全與風險。但監管方式在應對網絡銀行大量的證券代理、保險銷售等延伸服務時，難以做到監管的有效與準確。因為傳統銀行監管，在于銀行資金充足與否，盈利能力如何，以及管理水平的高低。而網絡銀行作為一種工具性的服務，產品對于盈利能力的監管只能到達監控資金流動的去向這一層面，并不能到達盈利能力的層面。

（三）對比國外銀行監管體系

國外其他國家雖然有些對網絡銀行監管進行了相應立法，但也只是在傳統銀行的背景下，延續對傳統銀行進行監管的模式。從本質上來說，網絡銀行監管未根據網絡銀行的特殊性制定，也與符合網絡環境中的銀行監管政策的基調相背離。比如，美國將傳統銀行的監管辦法進行細微調整，應用于網絡銀行的監管內容。［2］這種接近于傳統銀行監管模式的法律調整，難以解決網絡銀行監管出現的技術性問題。

相比于美國銀行監管模式，歐盟對網絡銀行的監管則是設置了較為嚴格的管理流程。銀行在開展新的網絡服務時，需要提交相應的報告與說明，需要監管機構評估服務的風險，才能夠進一步實施該網絡服務。這種模式無疑是為顧客的財產安全，以及整個歐盟地區的金融風險進行了嚴格的把控。在歐盟地區內，提交的網絡銀行服務在得到相應的評估后，整個地區都可以實施該種網絡銀行服務。對顧客來說，經過風險評估的服務，始終要比銀行自行創制的服務類型更具安全感。并且，這種方式切實有效地將打擊防范網絡銀行金融業務風險作為最終監管目標。［3］

二、經濟法背景下網絡銀行監管尚存不足

（一）監管法律制度亟須完善

我國互聯網銀行的發展過程較為迅速，從利用互聯網發布信息，到實施網絡銀行業務，呈現出循序漸進的發展模式?，F階段，互聯網銀行已經同其他社會經營活動緊密結合在一起，構成不可或缺的互聯網金融模式。在監管方面，傳統銀行業務監管主要依據立法機關制定的《中華人民共和國銀行法》以及《中華人民共和國商業銀行法》等法律法規，但這些法律法規很少涉及對網絡銀行的監管。目前，我國又制定了《網上銀行業務管理暫行辦法》，對網絡銀行的設立、準入、審批等作出了原則性規定，但對網絡銀行業務的規制尚存不足，使網絡銀行監管完全依賴于行業自治規則。

在我國現行的金融法律規制模式中，對于銀行業務的主要監管方式，是以機構監管為主，對于網絡銀行業務，則將監管重點放置在實施網絡金融業務的準入與撤出規則上。這樣雖然可以有效監控管理各個機構的合法性，但是對經營過程中的各種風險，以及網絡銀行業務設置內容的風險的忽視需要引起安全性的思考。［4］從網絡銀行客戶的角度來看，需要絕對安全的網絡金融服務的需求日益擴大。但是現階段對于網絡銀行各種業務的監管，并沒有達到客戶與消費者所要求的全面監管模式，同時監管技術缺乏目的指向，監管能力也有待提升。

（二）網絡銀行監管目標不明確

對于網絡銀行的監管目標，需要從兩個方面綜合管控。首先，對網絡銀行業務進行合理監管與篩查?，F有法律法規并沒有從該方面對銀行內部的管理程序以及外部監管措施設置監管制度與明確要求。從監管機制上來看，很多網絡銀行的內部業務活動都對應著各種網絡業務上的風險，缺乏有效的程序對其進行識別與評估，也無法在風險發生之時進行有效控制。而通過法律設置外部監管，通常會由于法律自身的滯后性，造成管控期間落后于風險發生的期間，導致管控模式虛設。

其次，需要明確監管的宏觀目標是維護整體的銀行金融行業的穩定性。特別是在經濟全球化之后，金融行業的穩定性關系著其他社會產業的安全，僅僅將監管準入、撤出規則作為監管內容，就脫離了維護金融市場穩定的宏觀目標。從國外網絡銀行監管模式，可以了解到歐美國家，并非將整體市場的穩定性作為重要錨點，而是將個人金融安全作為網絡銀行風險管控的最終目的。所以在借鑒監管模式時，需要分辨整體金融運營環境對網絡銀行安全造成的影響。當然，維護客戶的利益也是網絡銀行監管的重點，不能因為對監管的宏觀目標的重視，就忽略對客戶的利益造成危害的個人層面風險。個人層面與社會層面是基礎與進階的關系，去掉任何一個層面都會使整體監管體系偏移到另一層面上。

（三）網絡銀行監管與關聯產業聯系不足

網絡銀行的監管實際上是對網絡銀行實質上具有關聯性的電子商務產業進行立法監管?，F階段制定的《中華人民共和國電子商務法》，對電子商務行業進行一系列規制。這種立法模式是根據網絡銀行中的重點業務范圍，制定與實施相應的法律法規。對于影響范圍較廣的電子商務業務所關聯的網絡銀行監管，應進行合理的延續。

網絡銀行關聯產業并非只是實施單一的電子商務活動，網絡銀行的業務泛指多種金融活動，僅就電子商務法這種對于單一服務行業的法律，便難以對網絡銀行全部的行為進行相應監管，在資金流通各個階段的調配行為，都應實施相應的網絡監管規則。［5］網絡銀行被視為傳統銀行服務的延伸，傳統銀行監管體系仍然可以適用于網絡銀行。只是在網絡技術部分需要構建符合現代網絡技術的監管模式。所以堅持傳統立法，再實施補充性規則是較為適宜的監管網絡銀行的立法模式。

網絡信息傳遞不需要面對面實施，排除了地域與時間的限制。所以從技術層面考慮，法律規制也應該降低地域與時間的限制。［6］網絡信息流通量巨大，網絡資金的交易可以同時進行。這對于傳統銀行來說，是人工業務完全不能達到流通程度，所以需要在監管技術上設置更高的安全監管系統。同時懲治措施也應當加重，網絡信息泄露應該受到更為嚴厲的懲處。對于利用個人信息牟利的行為，如若不在法律法規中設置較為嚴格的監管模式，極易造成安全隱患。

三、監管網絡銀行法律制度建議

（一）信息化監管模式

信息化的監管模式，不同于傳統銀行監管模式。除了對網絡銀行設立、準入和撤出進行監管之外，還需要通過內部管理與外部監管設置相應的風險管控體系。除了電子商務行業通過《中華人民共和國電子商務法》實施法律監管外，其他多種銀行服務業務也應通過立法進行法律規制。與互聯網高度融合的社會產業，需要結合銀行監管法律，明確網絡銀行監管的責任體系。［7］網絡銀行金融、信托、證券、保險等一系列業務，以及在混合狀態下產生的新型業務，也需要受到監管。根據傳統業務分類，不同行業的網絡監管責任分屬不同機構，并結合適用傳統行業法律制度實施網絡服務監管。

利用傳統行業的法律實施網絡信息化的監管，可能在行業混合經營的網絡服務類型上出現超越網絡銀行監管體系的狀況。這就要求在共有聯系之上，網絡銀行監管必須建立必要的監管機構與監管法律。這將為明確信用體系以及確保行業度規范實施奠定良好的法律基礎。我國行業內規范仍然是處于弱勢地位，沒有強制性的法律規則，網絡監管難以得到行政與司法的支持，金融領域的安全難以得到保障。通過專門監管機構，運用信息化監管，充分發揮行業內規范的作用，將大部分商業銀行納入監管體系之內，可以有效彌補監管機構依靠法律實施監管的滯后性，保證監管措施的有效實施。

（二）明確信用監管體系

在信息化背景下設立信用制度，維護網絡銀行的發展以及完善客戶的篩選，構成合理網絡銀行監管體系。商業銀行對于個人設置信用體系是給客戶實施的篩選，但從客戶的角度來說，篩選值得信賴的網絡銀行服務或者網絡銀行本身，還沒有完備的信用制度。用戶需要實施具有高風險的網絡銀行業務操作情況下，對這種風險性操作網絡銀行在投資類型業務中設立風險評估，是對于客戶個人的風險評估，而對業務本身并沒有設置信用評級制度，實施風險評估。［8］在信用體系構成中，需要建立商業銀行風險評級監管體系，也是對于網絡銀行中各種業務的再次篩選。

這種監管方式需要通過信息化數據處理，將網絡銀行中相關業務的電子信息進行整合與公布。建立起信用評級監管機構、信息共享體系。如若不在法律層上設置信用監管體系，網絡銀行監管仍舊停留在傳統銀行監管的層面上，未深入實施技術升級，最終會導致信用監管體系脫離現階段網絡銀行的監管目的。

（三）在經濟法背景下確保行業制度規范實施

銀行的監管機制，無論是否存在技術性的升級，仍然會因為地域的限制，難以實時監管。風險評估與監管缺少時間要素，對于客戶就失去效用，也會影響網絡銀行金融服務的穩定性與安全性。風險評估的實施，需要確保一定的權威性，設置行業制度規范，監管形式確立，行為的合規性以及權威性，可以提高風險評估信用評級的效率。從外部監管網絡銀行業務層面的風險與安全避免區域性的監管漏洞與重復監管現象。在銀行業監管基礎之上，該種監管制度符合各方監管要求，并且行業制度規范的設立，更便于互聯網經濟的發展，也能夠更為迅速地反應網絡銀行中出現的風險并及時規避該風險業務，維護客戶的自身權益。

網絡銀行的發展勢必會結合更多的社會產業，創造更高的經濟價值。網絡銀行的便捷性是與社會產業不斷發展相適應的，也是社會產業進一步壯大的必要條件。在信息產業高速增長，信息傳遞速度不斷提升、方式日益豐富的條件下，法律監管的設置應該注重保障信息傳遞的安全性。網絡銀行的監管應該將信用體系的建立作為首要條件。維護用戶信息安全，不斷升級網絡信息技術，以保證網絡銀行的信息保存、信息傳遞、信息交互都處在安全的環境中。在不同階段的監管中都應該將信息技術升級與內部、外部監管模式相結合作為監管手段。