機遇與轉化：公安派出所主動融入基層社會治理的內在邏輯

郭云超

（河南警察學院治安系 河南 鄭州 450046）

1 引言

黨的二十大報告明確指出：在社會基層堅持和發展新時代“楓橋經驗”，健全城鄉社區治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。習近平總書記多次強調新時代公安改革要樹立大抓基層、大抓基礎的導向，推動重心下移、警力下沉、保障下傾，在共建共治共享中推進平安中國建設。從2020年起，公安部連續3年在1號文件中明確要堅定推進社會治理重心向基層下移，健全與新型城鄉社區治理相適應的新型社區警務機制，不僅為推進新時代公安派出所工作提供了行動指南，也為公安派出所工作主動融入基層社會治理提供了政策支撐。然而，當前我國公安派出所工作發展面臨著前所未有的復雜環境，諸多矛盾疊加，風險挑戰增多，公安派出所工作主動融入基層社會治理仍存在“懸浮化”等治理難題，難以適應新發展階段基層社會治理效能提升的總體要求。為此，公安派出所工作如何主動融入基層社會治理成為當前亟待解決的重要理論和現實問題。

針對公安派出所工作如何融入基層社會治理的關系研究，主要成果包括三個理論視角：一是政策動員視角，認為公安派出所工作遵循國家邏輯，內嵌于政治屬性和國家警務政策改革過程之中。群眾路線的新發展[1]、“楓橋經驗”的新內涵[2]、社會治安防控體系[3]、平安建設[4]等為基層警務提供了新治理價值、理念和路徑。在實踐上，實現“資源式動員”[5]和“嵌入式參與”[6]等，進一步優化基層警務內部建設及融合發展路徑。二是組織結構視角，認為科層體系是推動公安派出所工作融入基層社會治理的重要載體。我國基層警務遵循著政治主導下的“組織化調控”模式[7]52，國家在城鄉實施機構下沉，建立公安派出所。通過派出所正規化、規范化、信息化建設[8]，警務室、警務工作站建設以及扁平化結構改革[9]，使派出所的地位、編制、人員和經費獲得相對傾斜[10]，同時需要進行社區警務法定化、制度化建設[11]。三是協同治理視角，認為公安派出所工作是多主體和多要素融入基層社會治理的過程。例如，互聯網、大數據技術、數字化等均成為公安基層治理主體[12]。學界圍繞社區警務協同治理的理論依據、實踐價值、現實困境、實現路徑等進行了豐富研究，提出社區警務共同體構建、城鄉一體化警務建設等模式和機制[13]。

上述線索對公安派出所工作與基層社會治理關系的不同側面展開了豐富的刻畫，加深了我們對公安派出所工作融入基層社會治理模式和實踐經驗的認識。但是，已有研究多聚焦于“壓力型體制”下公安派出所的被動應對策略，而對于公安派出所主動策略的積極面相則鮮有提及?；蛘哒f，已有研究只能解釋公安派出所有動力融入基層社會治理，并不能很好地解釋公安派出所何以能有效融入基層社會治理。在實踐上，也無法系統解釋公安派出所在任務重、資源相對不足狀況下，何以能夠不斷進行基層警務實踐創新。由此，立足于新時代制度結構背景，遵循制度與組織的分析進路，以公安派出所與基層社會治理關系為中心和對象，對其在基層社會治理實踐中可能存在的主動或者積極融入行為進行探析，構成本研究的主要關切。

2 公安派出所工作主動融入基層社會治理的研究基礎和進路

已有研究從“壓力型體制”角度分析公安派出所被動融入基層社會治理的面向，只是部分地解釋了公安派出所工作融入現象。公安派出所本身可能具有極強的“主動融入”動機和邏輯?！爸鲃尤谌搿本邆鋬蓚€理論前提：一是公安派出所存在“主動融入”的外部治理機遇；二是公安派出所具有“主動融入”的行為選擇偏好。

就外部治理機遇而言，公安派出所作為一個基層組織載體，主要受到國家政策環境、組織結構體制、基層社會基礎等影響。一是國家政策環境方面。國家政策領域本身的特點決定了治理模式的選擇，特別是“復雜政策”所提供的治理空間更為寬松，具有對象需求的差異性、政策產品的“定制性”、治理目標的綜合性與系統性、信息分布和質量風險等方面的特征，“復雜政策”有利于發揮好“頂層設計”與“地方創新”兩種積極性[14]144，影響政策的擴散速度和擴散范圍，賦予基層部門更多的剩余控制權，為基層部門提供更多“試錯”“容錯”機會，進而提升基層社會治理的有效性。二是組織結構體制方面。我國國家治理的體制機制，具有獨特的黨政治理結構構成，呈現為中國特色的集中統一黨政結構[15]。黨政關系、條塊關系、條線關系是建構多元化國家能力的重要影響因素。例如，政治屬性影響和塑造公安部門的資源配置[7]49，條塊關系是影響地方試驗策略有效性的重要因素，條線關系主導能夠為基層政策提供創新空間。三是基層社會基礎方面。社會向多元化、原子化和風險化的復合轉型，不僅給基層部門帶來治理壓力，同時也成為警務改革的重要轉折點。繁重的社會治理任務和壓力，可以促使國家與社會力量建立伙伴關系，實現國家主導下的社會創制，或者實現國家力量聯合社會力量的嵌入融合，推進社會治理模式調適，形成相對持久穩定的社會秩序。

就內在選擇偏好而言，公安派出所需要具備三個基本特征：一是利益性。公安派出所作為公安機關重要的派出所機構，必然具有自己特有的利益訴求，具體表現為政治自覺、業務績效、職務晉升、工資待遇等，其行為選擇的過程必然朝向其利益訴求的達成，并促使其做出有利于自身發展的理性選擇。二是自主性。社會互構論認為，自主性也稱為主體性，可理解為治理主體在警務實踐過程中體現出的能動性、選擇性和創造性[16]。自主性意味著治理主體是對自己的實踐過程具有主導能力的行動者。在具體的派出所工作中，主要表現為公安派出所具有自主選擇主導或參與警務工作的能力。三是回應性?；貞灾钢卫碇黧w面對工作職責任務等壓力所表現出的態度或行為。公安派出所處在國家和社會之間特殊的“橋梁”位置，對“效率性”和“合法性”追尋的壓力更為強烈?！靶市浴笔墙M織對上級下放任務及社區居民需求目標的最大化回應，“合法性”是組織的行為與邏輯要符合法律的規定、社區的期許、文化的期待[17]。新制度主義理論認為，“效率性”和“合法性”二者對組織所提出的要求是不同的，甚至是相悖的。公安派出所工作提升必然是對治理環境回應的結果，一方面要追求工作效率，一方面要兼顧制度合法。從某種意義上講，公安派出所行為選擇的內在偏好正是基于效率性和合法性，以及二者之間的張力所催生的結果，是技術環境與制度環境約束下的主動建構。

上述討論了公安派出所工作“主動融入”的主觀條件和客觀條件，但是這兩個條件是一種并行同向的關系，如果不在二者之間建立連結或關聯，那么公安派出所工作“主動融入”注定是不徹底的。大量相關基層治理效能的研究已經表明，外部治理空間資源與基層治理效能之間不是簡單的對應關系，而存在著模式創新或機制創新的中間轉化環節[14]146。例如，符平等在探討制度優勢與治理效能關系時指出，制度優勢不能直接導致治理效能的提升，而是要借助多重的動員機制來實現的[18]。綜上，我們可以推斷出，公安派出所工作實現“主動融入”目標，僅僅具備兩個前提條件是遠遠不夠的，還需要在兩個條件之間建立轉化機制予以完成。所謂轉化機制是指通過發揮公安派出所的能動意愿和主觀偏好，捕獲和提煉外部空間的優質治理資源，以在公安派出所與外部治理機遇之間建立內在制度關聯，最終實現“主動融入”及基層治理效能提升。具體表現為公安派出所對“復雜政策”的地方解讀與轉譯，對組織資源的注意力“戴帽”競爭和借力，對社會力量的行政性吸納和非正式動員等一系列行為策略和組織邏輯。

由此，我們轉向對作為組織主體的派出所實踐進行“刻畫”，挖掘其在制度環境機遇中所呈現的轉化策略行動，揭示其與制度環境、組織結構、其他主體的關系實踐，借助“講故事”的敘述方式，在深入經驗研究基礎上進行邏輯推理，以驗證上述研究假設——公安派出所在外部機遇與內在偏好之間的“轉化”邏輯，以有效揭開公安派出所工作主動融入基層社會治理的“黑箱”。筆者以自2019年以來對HK派出所村警警務創新的追蹤調研為基礎，嘗試在制度、組織和社會結構視角下分析公安派出所如何通過機遇與轉化邏輯，實現主動融入基層社會治理目標。具體分析框架如圖1所示。

圖1 分析框架圖

3 機遇與轉化：公安派出所工作主動融入基層社會治理的實踐過程

3.1 “復雜政策”與公安派出所的地方解讀與轉譯

“復雜政策”是呂方等基于國家連片開發扶貧項目討論中提煉出的分析概念，旨在分析差異化公共政策領域對治理結構安排的影響[14]150-152?！皬碗s政策”相對“簡單政策”而言，具有三個方面的治理內涵：一是目標和需求?！皬碗s政策”具有綜合性、多元化的治理目標，意味著對地方差異性、多元化需求有更好的回應性。二是治理結構和信息分布?！皬碗s政策”對在地的“情境信息”收集成本大，地方政府或部門具有信息方面的優勢，可以更有效地將國家政策“轉譯”為契合地方實際需求的政策“操作文本”。三是質量風險。面對地方治理風險，“復雜政策”可以通過目標設定、督查考核、出臺綱領性、指導性政策，以及擴大社區參與等方式糾正地方偏差行為。

由此，分析HK派出所的村警警務創新是否擁有復雜的政策背景。一是從政策目標和需求看，隨著我國總體性社會向復雜性社會轉型，警務政策面臨新挑戰，需要進行警務創新以回應社會轉型需求。在此背景下，公安派出所警務職能經歷了從鞏固政權、防控犯罪到提供服務的轉向[19]。特別是進入新時代后，國家強調公安改革要樹立大抓基層、大抓基礎導向，推動重心下移、警力下沉、保障下傾，注重系統治理、綜合治理、源頭治理，實現“共建共治共享”目標。2014年3月17日，習近平總書記在河南省蘭考縣壩頭派出所張莊警務室視察，對公安機關做好維護農村社會穩定工作作出重要指示。2014年4月，時任河南省公安廳廳長王小洪提出了“一村一警”警務戰略，該警務戰略主要涵蓋社情民意、矛盾糾紛、安全防范、宣傳教育、服務群眾、打擊犯罪、整治隱患、保障民生等內容，具有綜合性、系統性、定制性等特征。二是從治理結構和信息分布看，決策者所處的行政層級越高，越遠離政策執行的田野情境，也就越難以充分掌握政策對象豐富的多元化、異質性需求信息[14]149-150?！耙淮逡痪笔呛幽鲜」矎d啟動和發起的，然而面對全省各地社會治安的復雜性、差異性和多樣性，省廳層面的“頂層設計”面臨著政策一統性和治理有效性的張力[20]。在實踐上，省廳層面很難做到“頂層設計”的完全標準化和清晰化，因而會通過向公安派出所“授權”的方式，保持其在治理信息上占據優勢，并給其預留出因地制宜地“轉譯”政策的自由裁量空間。例如，在警務室建設、村警招聘、經費來源等方面給予派出所更多政策發揮空間。三是從質量風險看，由于上下級之間的信息地位存在明顯的不對等，在“一村一警”綜合施策下，公安派出所存在將自身偏好植入政策“轉譯”過程的可能。河南省公安廳既要鼓勵公安派出所改革創新，又要防止其政策走偏，主要通過優化勤務運行、科學評價、正向激勵等制度安排約束地方“治理風險”?？梢?，“一村一警”在政策目標和需求、治理結構和信息分布、質量風險等方面具備“復雜政策”的內涵和特點，一系列復雜的警務政策出臺和發布為HK派出所村警警務創新提供了堅實的政策依據。面對河南省公安廳提供的政策機遇，HK派出所主要采取了主動解讀和主動轉譯的策略和過程。

3.1.1 對“一村一警”政策的主動解讀

上級政策關鍵在落實，而落實的關鍵在地方領導。HK派出所所長LCF，2004年于河南省警校畢業后一直在派出所工作，2017年調到HK派出所任所長，長時間的基層工作經歷使他對派出所工作具有豐富的切身體會。第一次對LCF訪談，他向筆者分享了兩句古語：“登高而招，臂非加長也，而見者遠”“假輿馬者，非利足也，而致千里；假舟楫者，非能水也，而絕江河。君子生非異也，善假于物也?！苯璐讼蚬P者傳遞了對于基層警務政策的兩種思路。第一句話表達了看問題要有高度。一要有政治高度，“一村一警”是對習近平總書記蘭考講話精神的具體落實，也是維護國家安全和社會治安大局穩定的重要舉措。河南省、市、縣各級領導在貫徹講話中都強調“一村一警”是強化黨的執政基礎的政治任務，要求各級公安機關提升政治站位，充分認識“一村一警”工作的重要性，切實增強工作責任感使命感。二要有工作高度?！盎A不牢，地動山搖”，“一村一警”不僅是社區警務的升級版，也是堅持和發展新時代“楓橋經驗”及推進基層社會治理創新的重要載體。LCF認識到“一村一警”工作是近年來河南省持續推進的中心工作，相比于嚴打等其他工作，派出所工作應以預防為主。在訪談中，他多次向筆者分享“寧吃防范苦，不受破案罪”“平安工作干好了沒成績，干不好就是大窟窿”等工作感悟，為此，他將一村一警工作錨定為HK派出所的中心工作來抓。第二句話表達了搞創新要有抓手，基礎工作再重要也要有人來做。HK派出所處在豫皖兩省三縣市結合部，治安狀況復雜，治理任務繁重，截至2019年初，HK派出所共有正式民警7人，其中3人長期被抽調（2人去市禁毒專案，1人去市情報中心），除去內勤，只剩三個人真正處理派出所工作任務，警力不足問題一直成為困擾HK派出所的大難題。LCF認為，警力是做好工作的關鍵，按照這一思路，從2019年4月起，他借助“一村一警”政策，開始著手打造“村警之家”，將發展村警隊伍作為基礎工作創新的主要抓手。HK派出所通過對“一村一警”政策的主動解讀，將上級警務政策精神內化為村警警務創新的驅動力，實現凝聚警心、提升效能之目的，為其做好基礎工作提供了方向遵循。

3.1.2 對“一村一警”政策的主動轉譯

不同層級的政府或部門對政策的認知和定位是有差別的，這為政策在上下級之間存在層層轉譯提供了空間。HK派出所除了主動解讀政策，還對政策進行主動轉譯。所謂“主動轉譯”，不是對政策的簡單照抄照搬，而是以政策為摹本，對政策進行在地化轉化，實現政策對地方多元化情境和差異化需求的回應。HK派出所對“一村一警”政策文本存在兩種主動轉譯。一是對政策文本的形式轉譯。所謂形式轉譯是指下級對上級政策文本在名稱和格式上的一種臨摹或采用，存在由繁到簡的窄化過程。HK派出所對2014-2022年河南省、Y市有關村警政策文本形式轉譯如表1所示。由表1可見，從發文單位看，存在從高到低，由大到小的級別梯次排序，分別為河南省公安廳、Y市公安局、HK派出所；從政策目標看，省廳、市局政策具有綜合性、復雜性特征，而派出所政策目標具有單一性、簡單性特征；從政策標準看，省廳、市局政策具有籠統性、模糊性特征，而派出所政策標準具有局部性、明晰化特征。例如，關于對包村輔警的績效考核，省廳、市局要考慮全省、全市的整體情況，而HK派出所只需對該轄區村警進行績效考核即可，所以政策更加聚焦、具體和細化。

表1 HK 派出所對2014-2022 年河南省、Y 市有關村警政策文本形式轉譯

二是對政策文本的內容轉譯。HK派出所在內容轉譯上最突出的特征是充分利用地方私有信息，實現對省廳、市局政策文本的在地化轉化，構建符合本地實際的操作化村警政策文本。HK派出所對2014-2022年河南省、Y市有關村警政策文本內容轉譯如表2所示。由表2可見，對于委托方（河南省公安廳）發布的關于村警的政策文件，除Y市公安局作了部分調整外，HK在村警招聘條件、日常管理、辦公設施、經費保障等方面均作了適當調整。例如，在招聘條件上，不同于其他地市面向社會大中專畢業生招聘，HK派出所將招聘對象限定為本鄉鎮村組干部、地方精英等人群，不僅發揮了其人熟、地熟、情況熟的地緣優勢，也確保了工作效果和隊伍穩定。HK派出所共計招錄村警28人，總體來看，學歷偏低、年齡偏大，多以男性村干部為主，具體人員類型及構成如表3所示。

表2 HK 派出所對2014-2022 年河南省、Y 市有關村警政策文本內容轉譯

表3 HK 派出所村警人員類型及構成一覽表

在配置標準上，將配備村警的人口比例從5000人降低為2500人。在辦公設施上，除了建設警務室和警務工作站，還積極建設“村警之家”，極大改善了村警的辦公和生活條件。HK派出所之所以能夠在政策上作出調整，一方面由于委托方（河南省公安廳）提供了優惠的政策機遇及更多創新和容錯空間；另一方面在于派出所主要領導的政治自覺，創新意愿和思路，以及豐富的在地化信息優勢。加之績效考核壓力和“政治晉升”驅動，均助推了HK派出所工作主動融入制度環境的積極態勢。當然，HK派出所也意識到解讀和轉譯過程中可能會產生治理風險，因此，他們盡可能選取可支配程度高及相關主體認可的要素實施政策創新和轉化，盡可能不踩踏上級政策紅線。例如，選擇村干部作為招聘對象，既符合河南省公安廳文件精神，又是對“楓橋經驗”的借鑒；打造“村警之家”本身就是保障輔警隊伍建設的內容之一；配備標準從5000人降為2500人，是結合HK鎮實際情況的一個“增量”改革舉措?？梢?，HK派出所在運用上級政策紅利的同時，也充分考量了政策釋放空間所銜生的政治風險。

3.2 組織體制與公安派出所的注意力“戴帽”競爭和借力

如果說“復雜政策”為HK派出所提供了宏觀的制度機遇，那么組織體制將是HK派出所落實“復雜政策”不可繞開的中觀環節。我國公安機關采用的是黨委領導、分級管理、條塊結合、以塊為主的管理體制，這種管理體制包含兩種運行邏輯，即政治邏輯和行政邏輯。政治邏輯更多關注權威、競爭和妥協過程。我國公安機關脫胎于軍隊和革命實踐，從開始建立就接受黨的絕對領導，深受政治和歷史傳統的影響，具有濃烈的政治屬性。河南省“一村一警”是對習近平總書記蘭考視察精神的重要落實，政策目標事關國家安全和社會穩定，事關黨的執政基礎，與黨的群眾路線、“楓橋經驗”、平安建設、鄉村振興等密切關聯。這種政治屬性將給HK派出所帶來更多政治機會和權威資源。而行政邏輯更多關注層級、職責和分工過程。我國政府組織間的權責配置具有不清晰、責任連帶、職責同構的特征?！耙淮逡痪睂τ贖K派出所、Y市公安局、HK鎮政府而言，具有共同的任務屬性。例如，HK派出所和Y市公安局都屬于河南省公安廳的行政代理人，所以其擁有相同的治理任務；“一村一警”本身就屬于HK鎮政府平安建設和鄉村振興的重要內容之一，因而HK派出所與HK鎮政府在社會治理上也具有“兼容”之處。顯而易見，上述三者之間具有職責連帶和職責同構特征，這些特征容易在三者間發展為合作關系。

對于組織體制所提供的彈性治理空間，HK派出所主要采取注意力“戴帽”競爭策略。所謂注意力“戴帽”競爭，即職能部門本可利用業務指導權開展工作，卻選擇借助黨委政府的權威地位推動工作。Y市公安局與HK鎮黨委政府是HK派出所的直接領導機關，三者之間具有職能同構性、責任連帶性和利益一致性。因此，在村警隊伍建設過程中尋求前者的支持十分必要。

一是向領導強調派出所工作的重要性。一方面公安派出所是夯實基層基礎工作的前沿陣地，特別是隨著國家大抓基層、大抓基礎工作的推進，公安派出所在維護轄區穩定、守護一方平安、服務人民群眾、推進社區治理職責方面作用更加明顯。另一方面公安派出所在警力、資源、權限、經費等方面仍存在不足，難以滿足其推進基層社會治理的實際需求。而HK派出所推出的村警創新正是解決這種治理張力的有效途徑。HK派出所通過構建基層治理的政治性、基礎性、困難性及方法論議題，其根本目的在于向上級傳遞“公安派出所工作不僅重要、必要而且緊迫”這一重要信息。

二是在派出所與上級之間建立利益關聯。HK派出所與Y市公安局在村警創新上具有利益一致性，因為這與河南省公安廳要求各地打造“盆景”的做法相符合。為此，所長LCF在多個場所反復向領導表明自己的政治決心和創新意愿，以爭取Y市公安局更直接的關注和支持。HK鎮黨委政府是HK派出所“條塊結合”最直接的領導機關，二者之間也擁有很多利益結合點。HK派出所十分清楚，HK黨委政府最關心的兩件大事，即穩定和發展。例如，平安鄉鎮和鄉村振興都是“一票否決”的中心工作，HK派出所進行村警創新，不僅是兩項工作的重要內容之一，也是兩項工作的重要推動力量。派出所與黨委政府在村警創新這件事上目標一致、利益相同，所以二者之間更容易產生共鳴、達成一致，HK派出所也就容易爭取到黨委政府更多的關注和支持。

三是爭取上級持續不斷的支持。所長LCF清醒地認識到，想要贏得上級長期支持，既要做出工作亮點，也要傳遞出創新的合法性。在工作亮點上，HK派出所投資5萬余元在全市建設首個“村警之家”，建立完善村警管理規范和考評規則，開展黨員村警“結對幫”活動，成立“平安HK”義務宣傳隊，設立“護學執勤崗”，創新“警醫聯合反詐”新模式等。在創新合法性上，HK派出所在“三零”創建、績效考核、信訪工作等方面爭先創優①HK派出所工作創新，實現2019-2021年重大刑事案件連續三年“零發案”，在全市績效考核排名連續三年保持前三名；2020-2021連續兩年榮獲信訪工作“三無”鄉鎮，所長LCF本人也于2021年被中央政法委評為“平安之星”。，為了取得上級的肯定和認可，HK派出所積極爭取到Y市“一村一警”工作推進會的主辦權②2020年12月11日，Y市公安局在HK派出所召開“一村（格）一警”推進會，向全市介紹推廣HK村警經驗。，向全市推介村警建設經驗。同時，不失時機地擴大典型示范效應，其經驗做法分別在《人民公安報》《中國警察網》《人民法治網》《今日中國周刊》《河南日報》《河南法制報》等多家媒體網站宣傳報道。

經過HK派出所“三步曲”努力，不僅在縱向上取得了上級政治注意力偏向，而且在橫向上實現了跨部門借力。一是Y市公安局專門安排一名副局長分包HK派出所村警創新，2020年全部解決了包括HK在內的33名所長的副鎮長任職，加強對村警獎勵力度，每年為HK派出所分配3名獎勵名額（其他所2名）。二是HK鎮黨委政府每年為HK派出所撥付?？?8余萬元，用于村警的經費、績效和獎勵，為村警配齊警用電動車、輔警通手機和警服等辦公生活用品。制定《HK矛盾糾紛化解工作流程》，實現矛盾糾紛上報流轉督辦，為村警減負。三是Y市局直機關實現對派出所技術上的支撐，實現案件上的減負和警情上的分流等。此外，HK鎮司法所、土地所、民政所、包村干部等政府職能部門或個人也全面實現了對派出所的工作銜接和配合。

3.3 社會基礎與公安派出所的主動行政吸納和非正式動員

公安派出所既處于科層結構最末端，又處于基層社區的最前沿，特殊的結構位置使得派出所處于雙向壓力場之中。一方面要承接上級政府（街道）及其職能部門的任務；另一方面要源自社區自發的“內生治理議題”。前者已在前文作以討論，而后者成為揭示公安派出所工作主動融入基層社會治理的另一個“黑箱”。社區“內生治理議題”主要包括社區居民對安全、秩序、服務等方面的需求，以及社區居民免受公權力侵害的訴求?！皟壬卫碜h題”給派出所帶來“有效治理”和“合法性期待”的雙重壓力，緩解這些治理壓力離不開社區自治力量的積極參與。然而，目前社區力量參與警務工作效果并不明顯，而HK派出所村警改革為主動整合社區資源提供了有益的實踐探索。

3.3.1 對村警的主動行政吸納

“行政吸納社會”原指政府通過自身努力，消解反抗國家的社會結構[21]?？禃怨?、韓恒把行政吸納社會的方式歸納為“限制”和“功能替代”[22]?！跋拗啤笔菫榱朔乐棺灾瘟α刻魬鹫畽嗤?，是為了繼續壟斷政治權力，而“功能替代”是通過“延續”“發展”“收編”“放任”等策略，發育出可控的社區治理資源，并利用它們滿足社區需求。行政吸納村警是指派出所運用科層結構行政邏輯對村警進行管理使用，以動員村警參與基層社會治安治理的過程。HK派出所具備“行政吸納”的兩個條件：一是存在社區居民對安全、秩序、服務的多元化需求。二是擁有“一村一警”所提供的政策和財政支持。為此，HK派出所開始了兩種主動行政吸納過程。

一是黨政統領下的行政拓展與延伸。我國公安機關具有獨特的黨政治理結構，科層結構運作不僅強調職責性，也強調政治性，在實踐上不僅強調正規化、專業化、職業化，更強調革命化，要求公安機關人民警察時刻牢記“不忘初心、牢記使命”，堅持“四句話十六字”方針、做到“四個鐵一般”等。HK派出所將公安機關的這種政治屬性拓展到對村警的培育管理上。一方面堅持以黨建促隊建，通過常態化政治學習和宗旨教育，定期到轄區內的淮海戰役陳官莊紀念館、Y市革命歷史紀念館和抗大四分校等場所開展紅色教育，通過“講政治”規訓村警服從組織、服從大局意識，從而無條件參與基層社會治理。另一方面通過黨員村警兼任村黨支部副書記、非黨員村警兼任村委會副主任的“兩任”模式③HK派出所村警28人，其中已是村干部身份的有20人，另外8名非村干部身份的村警均依照“兩任”模式落實了村黨支部副書記和村委會副主任身份。，推進村警進村“兩委”班子，并要求進駐村警協助“兩委”做好黨組織建設、法治教育、安全防范，以及扶貧幫困、群眾維權等基礎性工作，通過黨建引領實現村警主動融入村莊治理。

二是工作開展中的行政新構與復制。在推進村警建設過程中，HK派出所通過新構類行政關系網絡和復制行政程序流程，實現對村警的發起和整合。一方面是類行政關系網絡的新構。HK派出所采取層級化管理，在派出所設置村警管理辦公室，由1名副所長具體負責；將轄區劃分為4個片區，每個片區配備5-7名村警，設組長1名；每名村警負責1個行政村。從村警辦公室到轄區片區再到行政村，形成一個自上而下的逐級分解、層層落實的類行政網絡結構。片區村警每周三、五集體巡邏、每半月一次集體走訪、每月向群眾報告工作。包村村警具體開展治安防范宣傳、矛盾糾紛調解、情報信息收集、法律政策普及、便民利民服務等工作，任務的布排與落實具有“自上而下”的路徑慣性。另一方面是行政程序流程的復制。上級公安機關對于村警管理不易標準化，HK憑借對地方情況熟悉的信息優勢，專門制定《HK村警績效考核辦法》，將村警的紀律作風、學習培訓、值班巡邏、走訪宣傳、矛盾化解、校園安全、消防檢查、情報信息收集等工作納入量化考核，并以扣分、加分、累計分的形式與村警的績效工資掛鉤，每月總結排名。HK派出所健全值班備勤機制，每天安排4名包村輔警到派出所和警務室值班，處理日常警情、調解矛盾糾紛，既提高了見警率，也改變了警務室長期無人值守的局面。雖然這種自上而下的行政程序流程不像科層體系中那樣具有嚴格的責權激勵效度，但其制度設置與程序執行延續了行政慣性，使村警由村干部的身份變為“準行政性”的身份，并且在派出所與村警之間形成了“責任連帶關系”，實現了對社區治理的主動融入。

3.3.2 對村警的非正式動員

非正式是相對于正式而言的，不同于權力支配下的正式吸納邏輯，非正式動員是集利益交換、情感投入、情面維系于一體的多元行為邏輯，是對正式行政吸納方式的有效補充。一是利益交換式動員。利益交換范式強調公安派出所通過向村警利益輸送，從而保證村警在扮演派出所“代理人”角色和配合派出所落實治理任務時具有足夠的積極性。在政治利益上，HK派出所解決了所有28名村警兼任村副書記或副主任的政治待遇；在工資待遇上，HK派出所積極請示鎮黨委政府，為村警每月爭取專項資金500元作為績效工資，實現村警全部按一類村村主任工資標準發放，此外，每年還爭取各項獎勵資金5萬余元。這樣，除了村干部的工資收入，村警每月有500-1000元不等的績效進賬，工資待遇明顯高于其他地方的村警。二是情感投入式動員。情感作為一種重要的社會治理資源，可以在派出所與村警之間進行交流，建立互信，形成情感共同體。所長LCF認為干勁是真情換來的，要像對待家人一樣對待村警。他做的第一件事就是建設“村警之家”，內設有村警工作欄、村警榮譽墻、村警書苑、村警小廚、村警休息室等，使村警們感受到家的溫暖。此外，HK派出所還為村警提供免費體檢、健康保險、值班“帶娃”服務，并做到“三個必”，即遇到村警生病必看望；遇到村警生日必慶祝；遇到村警難事必幫忙。2020年5月，村警ZH意外身亡，派出所幫助其家人料理后事，分擔家務和農活，ZH的妻子深受感動，事后她主動要求加入村警隊伍，替夫從警的事跡在當地傳為佳話。HK派出所情感投入式動員有效減少了村警隊伍的流失，確保了村警隊伍的穩定，例如，河南省L縣、X縣2022年1-12月村（居）警務輔助人員分別流失75人、85人，流失率分別為18%、20%，反觀HK派出所在2022年全年無一人辭職或離開。三是情面維系式動員。情感與情面有一字之差，表明二者作用機理不同。后者更多指人情或面子，具有深刻的“地方性知識”和社會倫理屬性，中國人主要講關系和“人情”，它是中國傳統倫理與文化的重要體現。面子是個體一種形象，是為迎合某一社會圈子的認同而經過印象整飾后表現出來的認同性的心理和行為[23]。人情或面子都是基于互惠基礎上的一種禮尚往來，HK派出所幾乎所有村警都是本鄉本土人，受到這種地方倫理文化影響較大，他們講人情講面子，懂得知恩圖報，很多村警跟所長私交很好，筆者在HK調查時，派出所布置工作落實情況在相當程度上取決于社區民警與村警（特別是村支書）的關系如何。此外，HK還十分注重村警的“面子”，派出所為村警配齊警用電動車、輔警通手機和警服。一身警用裝備讓他們覺得自己就是一名“警察”，極大強化了其工作的使命感與責任感。

不管是權力支配下的行政吸納，還是利益交換、情感投入、情面維系激勵下非正式動員，都實現了對村警的有效動員，實現對農村社區主動融入，使轄區村警成為派出所重要的得力助手。同時，鑒于“以人民為中心”的政治自覺和社區任務壓力，HK派出所十分注重來自社區“內生治理議題”壓力，即社區服務質量形成的責任壓力及所銜生的治理風險。HK派出所圍繞提升轄區公共安全服務質量開展了一系列工作。例如，通過平安義務宣傳提高村民防火、防盜、防詐騙、防安全責任事故意識，通過護學執勤提升校園安全防范及基層治理能力，通過警醫聯合反詐擴大治安防范范圍，通過聯合化解矛盾糾紛確保農村社區治安秩序穩定，以此極力滿足公眾對派出所公共安全服務質量的問責訴求及合法性預期。

4 結論與討論

圍繞中國政府間關系和治理存在的“一統體制與有效治理之間矛盾”，學界提出了壓力型體制、項目制、行政發包制、政治錦標賽等解釋理論和概念。這些理論和概念既能解釋派出所面臨的約束和壓力，又能解開派出所警務創新的積極信號和密碼。筆者在此主要對后者進行理論闡釋和經驗分析，成為揭示公安派出所工作主動融入基層社會治理“黑箱”的關鍵。通過對HK派出所的跟蹤調查研究發現，派出所工作“主動融入”具備兩個理論前提：一是存在“主動融入”的外部治理機遇；二是具有“主動融入”的行為選擇動力，且在二者之間存在一種內在的“機遇—轉化”邏輯。就外部機遇而言，“一村一警”作為一項復雜的國家政策有利于為基層派出所提供政策依據、機會和創新空間；黨政關系、條塊關系、條線關系是建構多元化的國家能力的重要影響因素；社會轉型為基層警務改革提供重要契機和機會。就內在行為選擇偏好而言，公安派出所具有利益性（績效考評、政治晉升等）、自主性（素質能力、創新意愿）、回應性（治理有效性和合法性的內在權衡考量）等主體特征。而在“機遇—轉化”機制方面始終遵循政治、行政和社會三重邏輯，具體通過對“復雜政策”的地方解讀與轉譯，對組織資源的注意力“戴帽”競爭和借力，對社會力量的行政性吸納和非正式動員等一系列行為策略實現治理機遇的內在轉化。

HK派出所村警經驗之所以成功，也在于其精準把握了社會治理“有效性”和“合法性”之間的矛盾和張力。一方面，派出所要“大張旗鼓”向外界特別是向上級積極釋放創新信號，竭力展示創新內涵。例如，HK派出所“村警之家”建設、村警績效考核制度建設、警醫聯合反詐工作模式創新等。另一方面，派出所又“小心翼翼”、努力為創新行動尋找合法性，將創新設定在可控范圍內。例如，在政策解讀和轉譯過程中，對“一村一警”政策邊界的把握；通過經驗推介、宣傳取得上級的肯定和認可；通過提升公共安全服務質量滿足村民利益訴求和合法性期待等。HK派出所村警經驗是大抓基層、大抓基礎導向下的典型實踐，是主動融入基層社會治理的成功典范，為基層派出所規范化建設提供了適切樣本。但是，HK派出所“主動融入”仍存在局限，具體表現為頂層制度設計不足、績效激勵乏力、部門協作不力、社會參與有限等問題，究其根源有三：一是基層警務政策的綜合性、標準性、配套性等改革不深入；二是基層警務改革在黨建引領、競爭激勵、協同共治等機制建設上仍待完善；三是基層農村社區自治、德治、法治建設仍任重道遠。因此，公安派出所工作實現“主動融入”不僅僅是簡單的政策出臺、經費投入和人員發動，基層警務政策的整體性設計、行政管理體制的系統性改革、社會服務質量的基礎性轉向才是進路所在。

必須承認，由于案例研究固有的局限性，本研究確難以承載起公安派出所工作主動融入基層社會治理的邏輯全貌，沒有提供主動與被動兩者在結構背景、內在路徑、邏輯繼替、治理效能等方面深入的討論與分析。即有的經驗為何能夠成功，而有的經驗卻以失敗告終，到底頂層制度如何設計，條線、條塊如何協同，主動融入的空間和程度如何呈現和發育等，未來仍有待相關研究的深入挖掘。