新形勢下高?？蒲薪涃M管理模式探析

呂麗娜 陳琳琳 侍文蕾 夏秀桂

摘 要：近年來，國家對科技創新越來越重視，科研方面的政策法規不斷調整，以適應激活科技創新能力的需要。高校作為科技創新的重要力量，獲取的科研經費也在不斷增加，從而導致高?？蒲薪涃M管理工作形勢嚴峻。新形勢下如何優化高?？蒲薪涃M的管理模式，進而提高科研經費的使用效益，是目前亟需解決的問題。通過對國家科研政策法規變化的研究，指出了新形勢下高?？蒲薪涃M管理中存在的問題，并對存在問題進行分析，提出在新形勢下創新高?？蒲薪涃M管理機制體制的對策建議，以促進高?？蒲薪涃M使用合理化、科學化，并激發科技創新人員的活力和提高科研資金的使用效益。

關鍵詞：高校 科研經費 管理

中圖分類號：F233? 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）08-180-03

2021年12月，我國頒布了新修訂的《中華人民共和國科學技術進步法（2021年修訂）》，與93年版的科技進步法相比，新法在強化國家戰略科技力量、加強基礎和關鍵核心能力攻關、強化科技創新保障、激活科技人員創新能力和引導扶持企業自主技術創新等方面做出了新的重大戰略部署。該年7月國務院辦公廳頒布的《關于完善科技成果評價機制的指導意見》，其目的也主要是為了用好科技成果評價這個指揮棒，遵循正確的科技創新規律，加快實現科技的自立自強，調動科技人員的積極性，激活整個社會的創新實力，為我國科技創新注入新的活力。

高校作為我國科研的前沿陣地，是進行知識創新、開展科學研究活動的重要基地。高等學校的科技活動在我國一直占有舉足輕重的地位，是我國科技創新的重要組成部分。因此高?？蒲袆撔履芰εc我國的經濟發展密切相關。新的科研體制下，作為高校如何做好政策銜接，創新機制，在規范科研經費使用的同時激發科研工作者的創新活力顯得尤為重要。

一、國家科研政策法規制度方面的新變化

黨的十八大以來，經濟進入新常態，我國深化改革進入攻堅期、深水區，改革難度越來越大，任務越來越艱巨，保持改革發展穩定成為新時代的主題。作為第一生產力的科學技術越來越受到國家的重視，為此，以激發科研人員的創新活力、有效保障國家科研資金安全、提高科研資金使用效益的改革拉開了大幕。

（一）黨的十八大以來國家出臺的科技政策梳理

黨的十八大提出，我國經濟發展的立足點要從單純的數量增加轉到質量和效益的提高上來，并突出科技創新在國民經濟發展中的重要引擎和動力作用。此后，中共中央、國務院以及以財政部、科技部為主的多個部門數次制定、調整相關的科技政策，為規范科研經費使用、保障科研資金安全、激活創新活力和調動科研人員積極性提供了有力的保障。

表1為黨的十八大以來的主要科技政策文件梳理，從政策的發文機關和發文密度，我們不難看出，我國的科技體制機制改革仍然在路上，仍然是一項長期、艱難、系統的復雜工程。同時也凸顯出，國家在科技攻關、攻堅、創新、突破方面的信心和決心。

（二）黨的十八大以來的科技體制機制的持續優化

黨的十八大以來科技體制機制的改革，前期主要是以規范為主，后期主要是以激活創新搞活機制為主要目的。眾多科技政策中有兩個標志性的文件，一個是《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發〔2014〕11號），主要是以“規范”為主線為我國科技機制體制改革做好頂層設計；另一個是《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》（中發〔2015〕8號），提出了營造激活創新在內的30條改革意見，拉開了以激發創新活力為主的全面深化科技體制改革的大幕。

在國發11號文頒布前，因科研資金管理松散、相關制度政策的缺失、項目承擔單位管理缺位等種種原因導致爆發了以侵吞、虛開發票、虛列勞務支出等為主要手段的貪污、挪用科研經費的案例十余起，從而也倒逼著國家對科研政策法規進行改革規范。

2014年國發11號文，為科技管理設立四大原則：堅持遵循規律原則、堅持改革創新原則、堅持公正公開原則和堅持規范高效原則。在資金管理上用一個詞來概括就是“規范”，包括規范項目預算編制、規范資金撥付、規范直接費用支出管理、規范間接費用的統籌和使用、規范項目結轉結余資金使用等等。在項目管理上主要是“優化”，主要是優化科研項目管理流程，優化整合各類科技計劃，并建立健全統籌協調與決策機制以及建設國家科技信息管理系統。2014年國發11號文的頒布，規范了管理措施、優化了工作流程、整合了各類計劃、健全了管理機制，并為后面的科技政策制定和機制體制的改革奠定了基礎。

2015年中發8號文的頒布，強調營造激勵創新環境、完善成果轉化激勵措施、構建完善的科研體系、加強科技體制改革的統籌協調等，拉開了以激發科技活力、調動科技人員積極性為主要目的科技機制體制改革的大幕。當年，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《深化科技體制改革實施方案》，對改革措施和政策舉措進行了細化，為進一步優化科研體制機制明確了責任分工和時間進度。此后國務院多個部門對科技政策在不同層面和不同領域對科技管理機制體制進行了完善，并在實施過程中不斷優化。

（三）“十四五”以來科研政策最新變化與解讀

進入“十四五”時期，隨著國內國際形勢的變化，以激發創新活力的科技機制體制改革進入新階段。2021年11月，國務院辦公廳發布《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發〔2021〕32號）?！兑庖姟犯訌娬{簡政放權，主要表現在：一是簡化預算編制，將預算科目編制由原來的9項調整為設備費、業務費和勞務費三項，并簡化設備費等的測算說明；二是下放項目預算調劑權限，將設備費預算調劑權下放給項目承擔單位，其他科目調解權限直接下放給項目負責人；三是擴大經費包干的項目層次和機構層次；四是加大科技成果轉化的激勵力度，規定科技成果轉化獎勵不受核定績效工資總量的限制；五是提出了包括實行住宿費包干制等在內的簡化科研經費報銷程序的相關措施；六是要求全面配備科研財務助理，以使科技人員更加專注于科研活動而非繁瑣事務。這些舉措的提出，優化了科研申報流程、簡化報銷程序、釋放科研人員的工作精力，為激發科技創新活力和調動科技人員的科研積極性創造了條件。

二、新形勢下高?？蒲薪涃M管理中存在的問題

（一）科研管理人員的服務意識還有待提高

通過調研發現，多數高校的科研管理人員還存在“惰性”管理的問題，主動服務于科研工作的意識不強，對國家新的科研政策措施的了解不夠，對已經發布的國家新政策的實施存在畏難情緒。出現這種現象的主客觀原因很多，主要有：客觀方面，隨著近些年來國家精簡機構，導致高?？蒲泄芾砣藛T的編制普遍較少，而科研的日常事物多、任務重，較少的工作人員又普遍忙于日常事務性工作，沒有太多的精力和時間去學習國家新政策，更沒有多余的精力和時間主動服務于科技人員。主觀方面，多數管理人員主動學習國家政策的意識不強，即使學習了在實施過程中也有畏難情緒，怕擔責任，同時管理人員的“官本位”還在不同程度上存在，主動為科技人員的服務積極性不高，這就使得國家政策在具體實施時大打折扣，難以達到政策制定的目的。

（二）包干制落地的制約因素

2021年國務院再次放松項目經費預算管制，將設備費預算調劑權全部下放到項目單位，對基礎類和人才類姓名推行經費包干制。此后，多個省市開始出臺相關政策，簡化預算編制并對部分科研項目實行包干制。這些措施的出臺，擴大了科研人員的經費管理自主權，充分調動了科研人員的積極性和創造性。

對部分項目經費包干制是我國在科研領域實行“放管服”的一大亮點。但在具體實施過程面臨著諸多問題，主要包括：

一是與高?，F有的管理制度還不相適應。高校作為執行政府財務制度的事業單位，其財務運行有一套相對完善的規范流程和內控制度，費用報銷需要提供規范的明細和詳細的流程并強調痕跡管理，以便于未來的各種審計，而包干制中的靈活采購等相關措施對高校內控制度和各類審計是一個很大的挑戰。

二是項目經費總額的核定缺乏抓手。在包干制的模式下沒有了預算科目，簡化預算編制的情形下沒有明細說明，科技人員如何對自己設定的項目經費總額提供支撐，而項目立項單位又如何進行量化評估、核定標準、確定最終的項目資助金額，目前還缺乏相對科學、客觀的核算標準和簡單、高效操作的方案。

三是與高?，F行的審計監督機制還不匹配。高校作為事業單位，面臨著內部審計、離任審計、監督巡視、專項監察審計等。這些審計監察大多都以高校的財務憑證、賬冊作為第一證據和抓手，稍有不慎就會被相關部門處理，而按照經費包干的運行機制，好多操作缺乏有痕跡的證據，使得高校難以放開手腳完全讓政策落地。

（三）信息溝通不通暢

通過調研發現多數高校內部各部門的信息系統相對完善，但是各部門之間的信息系統缺乏聯系，各自為政。如科技處有科研管理系統，人事處有人員管理系統、財務處有財務處理系統，而這些系統之間互不關聯，獨立運行。從而導致有效、暢通的溝通與協調機制的缺失，進而造成在高校內部信息不對稱。主要表現在科研項目經費的到位情況、項目的執行進度、預算的執行情況、科研項目的結余結轉狀態等相關的信息上，這些信息并不是掌握在所有需要這些信息的人員或者部門當中，而是散落在單個部門或個人當中，不能很好的統一起來供需要這些信息的管理者和相關人員管理、使用。從而加大了科技人員的辦事難度，如科研項目立項后，財務處賬上立項還需要科技人員去走手續，職稱晉升時人事部門也拿不到這些信息，仍然需要科技人員整理大量繁瑣的材料，耗費大量的精力。

（四）“放管服”措施走向兩個極端

進入“十四五”以后，國家和省層面為激發科技活力，調動科技人員的積極性方面采取了很多舉措，像經費包干制、簡化預算編制、簡化報銷程序、取消評前檢查、將財務驗收與技術驗收合并等等一系列措施，可以說從項目立項、資金運行一直到項目驗收等各個環節都優化到了極致，最大限度地減少了科技人員的程序性工作。但是具體到高校執行過程中卻出現了兩種趨勢，一種是把“放管服”放到文件里，掛在嘴邊，就是沒有放到工作上，只做表面文章，而在實際工作中卻是放在“管”上，丟在“服”上，忘在“放”上，使國家的好政策沒有真正落到實處；另一種是“放”的太大，“服”的很好，卻把“管”給丟了，具體表現為在資金使用上，個別高校對科研資金的審查力度降低或者干脆不再審查，完全由科技人員做主，不管你拿來什么我都入賬，這種管理模式表面上看好像是把“放管服”做的很好，實際上也是懶政的一種表現，長此以往可能會帶來科研資金管理的重大隱患。

三、新形勢下如何創新高?？蒲薪涃M管理機制體制

（一）建立激發科研管理人員工作積極性的機制體制

高校主管部門要制定相關政策，引導高校建立一支善學習、愿服務、高素質的科研管理隊伍。同時科研項目多的高校，要充分挖掘內部潛力，根據本單位的實際情況，合理確定科研管理人員的編制，使科研管理人員有時間和精力研究國家新的科研政策并及時主動的為科技人員搞好服務。高校內部要建立一套激勵科研管理人員的機制體制，暢通科研管理人員職稱職務晉升渠道和獎懲機制，加大工作業績在職稱職務晉升考察中的權重，使真正有能力、愿學習、主動服務意識強、工作業績好的科研管理人員能夠得到及時晉升，并及時把不努力、不合格的相關人員調整出科研管理隊伍，提高科研管理隊伍的整體素質。如此，才能真正激發整個科研管理隊伍的活力，使其愿意學習、使用新的科研政策，主動服務于科技人員，從而使國家的科研政策更早更好的落地。

（二）完善包干制的運行機制

部分科研項目包干制的實施既是科研領域“放管服”改革的重要內容，又是減輕科研人員程序性負擔的重要舉措，要把好事辦好，不僅需要把高校的體制機制搞活，同時也需要相關單位對具體措施的進一步落實。

一是高校內部要針對包干制的項目出臺相關的政策措施，對包干制的報銷流程進行優化，甚至“特事特辦”，并形成相關的政策文件便于各部門協調執行。

二是針對項目經費總額的確定，高校內部相關財務、科技人員應根據歷史同類項目的經費支出情況提供給相關科技人員進行參考。項目管理部門應結合行業特點、歷史同類項目的資金撥付和實際使用情況加以權衡，制定相關標準為項目立項金額的確定提供可靠的依據。

三是相關紀檢、巡視、審計部門應該改革相關紀檢巡視審計措施，提供有針對性的監察巡視審計方式，不能按常規方式審計監察包干制項目，主要監察有無謀取個人私利、套取科研資金、規避監管等重大事項，對于項目單位有內部政策依據的不同于常規的報銷程序應予以認可。

（三）建立健全內部信息溝通渠道

高校內部應當由科技部門、人事部門、財務部門牽頭建立一個科研經費管理信息系統?；蛘邔F有各子系統進行優化對接，整合科研信息、人事信息、財務信息等，并為所有相關的職能部門提供接口。這樣可以使信息一點多享，為科技人員從項目立項到財務入賬以及職稱晉升等一系列的校內事物暢通渠道，減少科技人員的事務性工作，使其可以更加專注于科技創新，從而激發其創新活力。共享信息平臺的建立，可以提供良好的信息交流和溝通渠道，減少信息不對稱的現象，在提高辦事效率的同時合理配置資源，提高科研經費管理的效率和效益。

（四）強調“放管服”的同時絕不能放任管理

“放管服”的精髓應重在“放”上，緊在“管”上，抓在“服”上，三者缺一不可，是一個辯證統一的矛盾體，不可偏廢。這里所謂的“放”是相關政策的開放搞活，是繁瑣程序的降低和減少，目的是激發科技創新活力，調動科技人員的積極性，而不是放任不管。這里的“管”還是要存在的，要保障科技資金的安全，畢竟科研資金是政府性資金，是納稅人的錢，是用于科技創新的專項資金，因此應當?？顚Ｓ?，該有的監管機制還是要有的。但是我們要轉變管理方式，要注意簡化程序，抓大放小，像科技經費里的住宿費該包干的一定要包干，這些已經放“放”了的就不要再管，但是對于套取國家資金、中飽私囊、擠占挪用等行為還是要加大監管力度，該進“黑名單”的一定要進“黑名單”，該嚴肅處理的一定要嚴肅處理，對于違犯黨紀國法的行為該抓的還是要抓，要形成震懾。這里的“服”就是要對科技人員服務好，提高服務質量，高?？蒲泄芾砣藛T要從項目立項、科研報銷、結題驗收等整個過程進行全過程全領域全覆蓋的服務，使科技人員真正做到把精力聚焦到科技創新領域，不能再讓他們一只眼睛盯著顯微鏡的同時另一只眼睛盯著錢袋子。高校在“放管服”上如果能做到三者有機結合，立體統一，“放管服”也就真的落實到位了。

應當看到，國家針對科技體制機制的改革還在不斷深入，因此高校變革科研管理模式的步伐也不會停止。但是我們堅信，只要高校緊跟國家節奏，及時落實國家政策，充分調動各方力量積極為科技人員減負，使其精力聚焦，高校的科研事業必將更上一層樓，我國的科技創新事業也必將更加絢麗多彩。

[基金項目：山東省重點研發計劃（軟科學項目）：新時代新形勢下山東高?？蒲薪涃M管理創新研究（2023RKY04016）；泰安市科技創新發展項目：內控制度視域下高校應對科研新政策的措施研究——以泰安市高校為例（2021ZC480）。]

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（作者單位：山東財經大學東方學院 山東泰安 271000；山東農業大學 山東泰安 271000）

[作者簡介：呂麗娜（1978—），女，山東萊陽人，山東財經大學東方學院講師，研究方向：高校財務；侍文蕾（1987—），女，山東泰安人，山東農業大學財務處科長、會計師，研究方向：高校財務；夏秀桂（1979—），男，山東青島人，山東農業大學副教授、高級會計師、注冊會計師非執業會員，研究方向：高校財務；通訊作者：陳琳琳（1981—），女，山東泰安人，山東農業大學財務處科長、會計師，研究方向：高校財務。]

（責編：若佳）