司法審慎意識深化進程的檢察實踐研究

鞏亞榮,何青洲

(1.慶陽市人民檢察院,甘肅 慶陽 745000;2.甘肅政法學院 法學院,甘肅 蘭州 730070)

常言道,看清來路,方知去處。本文通過簡要回顧西部地區地級城市Q市檢察機關恢復重建以來至2021年期間批捕、起訴工作的歷史脈絡,展現“少捕慎訴慎押”司法政策形成的歷史背景和現實意義,討論檢察機關執法辦案的實踐方向。本文所用數據,除另行注明外,均來自Q市政府統計資料及檢察院檔案資料。

一、1979年檢察機關恢復重建以來Q市批捕、起訴案件基本趨勢

(一)全市檢察機關批捕、起訴案件總受理數持續增長

Q市位于西部地區,人口總數經歷了新中國成立以后的迅速增長和2000年后因人口流失而逐步減少的過程(見圖1)。1982年第三次全國人口普查中,Q市人口總數為184.27萬人。2001年第五次全國人口普查中,Q市人口總數為242.0619萬人,達到最高,此后人口開始減少。2020年第七次全國人口普查中,Q市人口總數降為217.9716萬人。1979年檢察機關剛恢復重建時全市檢察機關審查逮捕案件受理數僅為169人,到2005年上升為1585人,之后小幅回落,至2021年為1310人。偵查機關移送審查起訴案件受理數在起伏中持續增長,由1979年的120人上升到1990年的1032人,2011年上升到2191人,2017年上升到4063人,之后受理數持續接近4000人(見圖2)。將Q市人口總數和檢察機關刑事案件的受理數進行比較后,我們發現2000年之后檢察機關審查起訴案件受理數并未因人口數量減少而減少,而是在起伏中保持了快速上升的趨勢。全市每萬人中偵查機關移送審查起訴人數由1981年的每萬人移送3.19人上升至2021年的每萬人移送18.25人。

圖1 1979年以來Q人口變化圖

圖2 1979年以來檢察機關審查起訴案件受理數變化圖

(二)不捕率、不訴率在歷史上長期低位徘徊

根據現有數據,1979年至2021年間,不捕率最高為2020年的35.35%,最低為2011年的4.74%;不訴率最高為2020年的28.41%,最低為2011年的0.76%,相差懸殊?？傮w來看,不捕率和不訴率的最高點和最低點均年份時間點重合,不捕率低于10%的年份與不訴率低于10%的年份基本重合,不捕率高于25%的年份與不訴率高于20%的年份基本重合,這反映出不同歷史時期Q市刑事司法政策對批捕和起訴所產生的影響是相同的。有不捕率統計數據的34年中,不捕率低于20%的有22年,占統計年份的64.7%。有不訴率統計年份的40年中,不訴率低于15%的有28年,占統計年份的70%。說明Q市檢察機關不捕率、不訴率在歷史上低位徘徊年份占比明顯偏大。

(三)近年來“少捕慎訴慎押”逐漸成為共識

2015年以來,Q市的不捕率、不訴率不斷上升,到了2019年以后,不捕率、不訴率均穩定進入1979年以來最高歷史時期。即使在2018年至2020年為期三年的掃黑除惡專項行動期間,不捕率、不訴率也保持了穩定增長的趨勢,這反映出“少捕慎訴慎押”司法政策逐漸成為司法共識。2016年至2021年間,Q市不捕率最高為35.35%,最低為29.55%,平均值為30.91%。同期不訴率最高為28.41%,最低為14.79%,平均值為20.33%。2021年Q市訴前羈押數為995人(含刑事拘留),占受理人數的25.01%。

二、Q市批捕、起訴案件基本趨勢形成原因的分析

(一)全市批捕、起訴案件總受理數持續增長的主要原因

除過1979年以來人口增長、經濟發展、各地區社會交流增進這三大基本社會因素外,Q市檢察機關批捕、起訴案件總受理數持續增長還存在以下幾個比較突出的原因:

1.刑事罪名不斷增多、罪狀更加細化。我國刑法體系發展的過程中,一個顯著的特點是刑事罪名數量不斷增多。我國刑法在1997年進行了全面修訂,先后制定了25個單行刑法,130多條“依照”“比照”刑法追究刑事責任的法條。例如:1997年刑法在保留或修改1979年刑法罪名的基礎上增加了160多個罪名[1]。1997年3月14日刑法頒行后,我國又制定實施了1個單行刑法。除此之外,還有11個刑法修正案,13個有關刑法的法律解釋。例如:《刑法修正案九》新增的幫助信息網絡犯罪罪、故意傳播虛假信息罪等。另一方面,立法技術的成熟也使罪狀更加具體,而新增罪狀可能擴大刑法條文的含義。例如:《刑法修正案七》第十一條將原刑法第三百三十七條第一款規定的“逃避動植物防疫罪”“違反進出境動植物檢疫法的規定”擴大為“違反有關植物防疫、檢疫的國家規定”。罪名的增加、罪狀的豐富一方面推動我國刑法立法快速發展,另一方面使刑事案件數量不斷增多。

2.危險駕駛罪涉案人數眾多。2011年《中華人民共和國刑法修正案(八)》醉駕入刑后,依法查處了一批酒駕類危險駕駛案件,保障了人民生命財產安全。同時辦案中出現了危險駕駛罪案件不降反升,執法標準不統一等問題。2011年Q市檢察機關受理偵查機關移送起訴的涉嫌危險駕駛罪為12人,占當年Q市審查起訴案件受理數的0.55%。此后迅速增長,2017年受理516人,占全部審查起訴案件受理數的12.7%;2018年632人,占審查起訴案件受理數的18.87%;2019年795人,占審查起訴案件受理數的19.99%;2020年591人,占審查起訴案件受理數的17.18%;2021年781人,占審查起訴案件受理數的19.64%。截至目前,危險駕駛罪的涉案人數占到Q市檢察機關受理的全部審查起訴案件的近五分之一,占比過大,上升迅猛,超過盜竊罪成為多發易發類犯罪數量之首,是故意傷害案件的2.36倍,使全市刑事案件產生結構性變化。危險駕駛案件多發,直接導致刑事案件數量增加,公、檢、法、看守所四機關的辦案、羈押、監管壓力加大,辦案成本和財政負擔快速上升。導致刑事訴訟人員原有生產、生活秩序中斷,處刑人員因刑失業,刑滿釋放后失去生活來源,成為社會困難群體,增加了社會不穩定因素。

3.偵查機關的考核方式以移送檢察機關數量計算加強了增長趨勢?；鶎庸矙C關考核辦法是以偵查機關移送檢察機關批捕、起訴的數量為基礎進行計算的。偵查機關辦理刑事案件的任務層層分解,最終落實到各科、所、隊具體的辦案人員頭上。為了完成目標任務、確保勞動成果顆粒歸倉,辦案人員存在最大化報捕和移送起訴的傾向。除了應當提請的案件,情節輕微、有減輕、從輕情節,部分證據不夠充分、存在矛盾的案件也可能移送檢察機關審查逮捕、起訴。實踐中也存在這樣一種現象,即偵查人員明知某些案件達不到批捕或公訴的條件,但為了防范涉案人員再次犯罪等因素導致的問責追責風險,便將達不到提請條件的案件移送檢察機關,由檢察機關做出不捕、不訴決定,以合法規避偵查機關職業風險。

(二)不捕率、不訴率在歷史上長期低位徘徊的主要原因

1.重刑主義思想對刑事執法、司法活動影響較為深遠。Q市檢察院檔案顯示,1979年恢復重建初期,Q市檢察機關辦理刑事案件的指導思想是“堅持嚴格區分兩類不同性質的矛盾的處理方法,做到準確、有效地打擊敵人,不遺漏一個壞人,不冤枉一個好人”。1984年指導思想發生較大變化,改變為“從嚴、從快,一網打盡”的方針。1985年至2005年二十年中始終堅持“從重從快”的辦案方針。從1990年到2005年,Q市檢察機關刑事檢察部門始終堅持“嚴打”方針。2005年開始,檢察機關執法司法指導思想開始由打擊向監督轉化,Q市檢察工作主題改變為“強化法律監督,維護公平正義”。但“從重從快”的刑事辦案方針的政策慣性很大,在2005年檢察工作主題發生變化后的十年中,不捕率、不訴率仍在快速降低。特別突出的年份,如2011年,不捕率僅4.74%,不到2005年檢察主題開始調整時的15.31%的三分之一;不訴率0.76%,與2005年8.16%的不訴率相比,已經不足十分之一?？梢?對于Q市這樣的西部城市的基層司法機關,“從重從快”的刑事辦案方針在1983年到2011年近三十年中持續產生深遠影響。

2.刑事司法理念走向現代經歷了轉變過程。2005年Q市檢察機關偵查監督、公訴部門均將工作主題明確為“強化法律監督,維護公平正義”。而2005年之前檢察機關對自身刑事辦案職責的主要定位為“嚴厲打擊犯罪”?；谶@種定位,檢察機關辦案中逮捕不僅作為保障訴訟順利進行的措施,也被看作打擊犯罪的手段。辦案人以打擊和懲罰犯罪為責任,必然以重罰重判為目標,鼓勵“從重從快”,從而使辦案結果整體上體系性地走向低不捕率、低不訴率。2005年之后Q市檢察機關以憲法定位為基礎,逐漸突出法律監督職能,更加強調維護公平正義目標,盡管辦案實踐的變化仍需要一定時間,但從認識變化上來說,2005年是傳統刑事理念走向現代化的重要年份。

3.缺乏證據審查意識。雖然不同時期各有差異,但2016年之前,Q市基層檢察機關辦理批捕、公訴案件主要是通過五級審批實現。A承辦人先進行案卷審查,B形成審查報告,C部門負責人審批,D分管檢察長審批、提交檢察長審批,E檢察長提交檢委會討論。承辦人向檢察長、檢委會匯報案件主要依靠案件審查報告和口頭匯報,并不逐個展示和論證證據的真實性、關聯性。這種審查方式對決策者的想象力、共情能力、思辨能力要求過高,同時導致案件的決策者對案件的親歷性不足,制約了檢察監督力的發揮。

(三)近年來不捕率、不訴率顯著上升的原因

1.大力推進未成年人檢察工作。2012年全國第一次未成年人刑事檢察(下文簡稱“未檢”)工作會議之后,最高檢在未檢工作中綿密發力,堅持“預防為主、懲罰為輔”的原則和“教育、感化、挽救”的方針,推動了“少捕慎訴慎押”在未檢領域的率先變革。Q市檢察機關從2012年開始積極構建辦案、幫教、預防一體化未檢格局。2016年Q市檢察機關共受理公安機關提請批準逮捕的未檢案件83人,審查后不捕48人;受理審查起訴未成年犯罪案件142人,審查后不起訴66人、附條件不起訴15人。不捕、不訴首次超過批捕、起訴人數。不訴的一些青少年回歸學校后考上了本科院校,成長為了合格的公民。未成年人檢察不捕、不訴案件持續性推動了Q市整個不捕率、不訴率的上升。

2.逮捕案件精準化辦理。2014年Q市檢察機關偵查監督部門將防范冤假錯案作為重要主題。2015年7月24日,Q市所屬省檢察院下發《關于進一步貫徹落實“少捕慎捕”刑事政策的通知》,對證據標準和逮捕條件進行細化。在審查逮捕案件辦理中,堅決排除非法證據;公安機關在報捕時,要求提交社會危險性證據。同時,針對審查逮捕實踐中構罪即捕、以捕代偵、以捕促和等問題展開專項督查,對捕后不訴、無罪、撤案及判輕緩刑案件逐案排查,解決輕微刑事案件犯罪嫌疑人羈押率偏高的問題[2]。2015年起,Q市審查逮捕案件先審查起訴案件一步,不捕率明顯提升。2015年當年不捕率達到22%,較2014年14.76%的不捕率同比上升了48.5%。2016年達到29.63%,較上年同比上升33%。2017年達到32.35%,較上年同比上升8.1%。此后不捕率因年份不同上下起伏,但均保持在29%以上。

3.危險駕駛罪細化起訴標準。2017年5月1日起最高法《關于常見罪名的量刑指導意見(二)》試行,其規定:“對于醉駕情節顯著輕微危害不大的,不予定罪處罰;犯罪情節輕微不需要判處刑罰的,可以免予刑事處罰?！睋?Q市檢察機關首先是與公安機關溝通,統一執法認識,對達不到判處徒刑以上刑罰標準的醉駕案件不再移送審查逮捕。對“情節顯著輕微、危害不大”的依法做出不起訴決定后,建議公安機關對不起訴人給予相應的行政處罰。2017年全市對涉嫌危險駕駛罪嫌疑人做出不訴決定32人,2018年不訴102人,同比上升218.75%;2019年不訴285人,同比上升179.41%;2020年不訴262人,同比下降8.07%;2021年不訴322人,同比上升22.9%,當年危險駕駛罪不訴率達到43.57%,對全市不訴率的整體上升產生了顯著影響。

4.認罪認罰從寬和刑事和解制度得以推行。2018年10月26日刑事訴訟法修改后,認罪認罰從寬制度落地,為不捕率、不訴率的提升創設了新條件。2019年Q市檢察機關認罪認罰適用率為37.94%。2020年該項數值達到88.59%,2021年達到89.3%。Q市檢察機關辦案中遇到符合刑事訴訟法當事人和解訴訟程序規定的公訴案件,如果犯罪嫌疑人、被告人悔罪態度真誠,通過賠償損失、賠禮道歉獲得被害人諒解,就盡力促成當事人和解,為化解社會矛盾、修復社會關系,輕微刑事案件非罪化處理提供條件。隨著刑事和解推動訴源治理效果的顯現,刑事和解案件逐漸增多。2019年Q市檢察機關辦理刑事和解案件24件,2020年辦理93件,2021年辦理110件,逐漸大幅增長。

5.加強對3年以下有期徒刑案件的審查。2020年起Q市檢察院為了減少逮捕和起訴措施適用的任意性,提高辦案精準度,有效降低訴前羈押率,要求全市兩級檢察院對法定最高刑為三年有徒刑以下的犯罪嫌疑人或者過失犯罪嫌疑人,經員額檢察官審查后認為有逮捕必要的,需報檢察長決定;對于法定最高刑為三年有期徒刑以下,而且具有法定從輕、減輕或者免除處罰情節的犯罪嫌疑人,經員額檢察官審查后認為應當提起公訴的,需報檢察長決定。充分發揮檢察官聯席會議的作用,對逮捕、起訴的案件證據、事實認定充分討論。對縣區院擬逮捕的輕微過失犯罪案件、交通肇事案件、危險駕駛案件報市級院備案審查。

6.檢察官在落實“少捕慎訴慎押”司法政策中主動作為。Q市檢察機關一個共識是“少捕慎訴慎押”不僅是被動審查案情的結果,還是檢察機關積極化解矛盾糾紛、做好群眾服務的結果,是檢察官主動作為、貢獻力量取得的成效。在這種強調“主動作為”“檢察貢獻”思想的指引下,Q市8個縣區檢察機關的辦案方法、辦案理念默默產生了變革。例如2021年8月,Q市H縣檢察院檢察官在審查張某某故意傷害案時,發現嫌疑人張某某患中度精神發育遲滯,被評定為限定刑事責任能力,起訴判刑沒有社會警示意義。但張某某家情況特殊,一家五口殘疾人,沒有對被害人賠償的經濟能力,雙方未能達成和解,暫不符合不起訴條件。檢察官在走訪中了解到縣委政法委為張某某這類精神障礙患者投保了“平安精神障礙監護人責任保險”,便帶領雙方當事人親屬到保險公司報案,配合保險公司查勘,通過保險理賠為被害人落實了全部醫療費,促成了刑事和解,實現了對犯罪嫌疑人不起訴、被害人諒解息訴的結果。

三、Q市檢察機關逮捕、起訴率40年變遷為“少捕慎訴慎押”工作帶來的啟示

(一)落實“少捕慎訴慎押”司法政策是社會發展的現實需要

Q市1981年至2021年40年期間,每萬人中偵查機關移送審查起訴人數由3.19人上升至18.25人。2010年至2021年11年期間,受理批捕、起訴案件人數累計達到36112人,移送起訴人數累計達到28631人。刑事處罰人數的連續攀升,使Q市內8個看守所監所面積緊張、監管人員短缺,訴訟參與單位用人需求不斷增多,財政負擔持續加大。涉訴訟家庭生產生活秩序中斷,涉案人員刑滿釋放后重新就業、融入社會困難,群眾訴累程度加深。這些問題容易形成新的社會治理難點?！吧俨渡髟V慎押”司法政策正是源于這些現實問題,使社會治理從偏重依靠刑事手段,逐漸走向多法種、多維度、多樣化手段并重的關鍵一環。當前,在刑法的謙抑性原則得到廣泛認可的同時,刑法學刑罰目的多元化的研究成果也越來越受到重視和認可。刑罰不僅承擔著維護公共秩序、罪行報應、預防犯罪的目的,還承擔著引導罪犯回歸社會和修復社會關系的目的。在刑法學新理論的指引下,“少捕慎訴慎押”司法政策的實施也體現了司法機關主動適應社會需要實現職能轉變,防范社會治理過度刑法化,在刑罰適用中修復社會關系的追求[3]。

(二)“慎刑”思想應當受到重視

“慎刑”思想既包含著中華民族對“仁政”“德治”的價值追求,也體現了“寬嚴相濟”的辯證思想?！渡袝び輹に吹洹肪陀小拔┬讨簟钡恼f法。周公對殷商滅亡的教訓進行總結后得出了“明德慎罰”的思想精華。歷代史書順承此道,形成了“民為邦本、本固邦寧”“德主刑輔”“德禮為政教之本,刑罰為政教之用”“與其殺不辜,寧失不經”等理論主張?！栋珨喟浮贰陡]娥冤》等戲劇藝術作品將“慎刑”思想由廟堂帶向民間,形成了廣泛而牢固的群眾基礎,綿延至今,持續影響著我國司法制度。到了現代,傳統“慎刑”思想與西方“刑法謙抑性原則”“無罪推定”等原則匯流,成為影響中國法制文化的二重基石。習近平總書記指出:“天下無訟、以和為貴的價值追求,德主刑輔、明德慎刑的慎刑思想,援法斷罪、罰當其罪的平等觀念,保護鰥寡孤獨、老幼婦殘的恤刑原則,等等,都彰顯了中華傳統法律文化的智慧?！盵4]浙江省人民檢察院檢察長賈宇認為:“我們現在推行的少捕慎訴慎押的政策跟古代傳統文化中的慎刑思想有著密切的價值關聯。歷朝歷代的統治者都在強調慎刑思想,慎刑思想又與民本思想聯系在一起。刑罰是以惡治惡,應當以必要為原則。刑罰措施是一種不得已的惡,本身并不必然地代表著善,一定要謙抑?！盵5]慎刑思想作為對重刑主義的反思和制約,對于執法者建立辯證統一的執法觀念具有重要價值,更符合法治發展的自然規律。

(三)全面落實“少捕慎訴慎押”司法政策的條件更加成熟,應當抓緊歷史機遇期加大加快推進

1.當前是重要的歷史機遇期。2021年4月,最高檢檢委會委員、第一檢察廳廳長苗生明在接受新華社記者題為“少捕慎訴慎押如何正確理解、精準適用”的訪談中提到中央全面依法治國委員會提出少捕慎訴慎押刑事司法政策。最高檢公眾號2022年4月27日刊載的《數據說話:少捕慎訴慎押刑事政策落實一年間》指出,“少捕慎訴慎押”由司法理念上升為黨和國家的刑事司法政策[6]。中央層面的政策支持為刑事檢察工作指明了方向、給予了信心,檢察機關需要解讀好、宣傳好這些政策,充分把握這一重要的歷史機遇期,讓“少捕慎訴慎押”刑事司法政策在案件辦理中落地見效。

2.檢察官隊伍素養普遍增強。當前法律職業資格考試的報名條件之一為全日制本科以上。公務員考試、法律職業資格考試、員額考試作為檢察官職業的三大門檻,分別對學歷、知識、經驗、價值觀甚至個人敏捷度進行了競爭激烈的選拔性考察。80后、90后檢察官基本都是經歷這三道程序篩選而產生的。受大學教材和對外思想交流的影響,這批檢察官普遍對“罪行法定”“罪刑相適應”“刑法的謙抑性”等刑法原則有著強烈的認同感。他們遵從憲法定位,從法律監督立場出發。認為“檢察官既是犯罪的追訴者,也是無辜的保護者”,立場和認識上更為客觀中立,官本位思想明顯淡化、業務素質普遍增強,為刑事案件的精準化辦理提供了更好的人力資源條件。

3.科技進步為減少訴前羈押提供了更好的技術條件。微信實名制、人臉識別、手機定位、移動支付等現代科技的廣泛應用,在便利生活、保障安全的同時也帶動了公安機關偵查技術水平的提升。信息化偵查手段有效降低了刑事辦案對口供的依賴程度,已然成為公安機關辦案的主要方式。新冠疫情流調工作的實踐進一步表明,“人臉識別”“二維碼”“手機定位”等科技措施足以為取保候審增加安全系數。

(四)“少捕慎訴慎押”司法政策落到實處需要立法支持

從1999年至2019年,我國嚴重暴力“自然”犯罪持續下降,新型危害經濟社會管理秩序等“法定”犯罪大幅上升,刑事犯罪結構已經發生重大變化[7]。但同時期刑事案件提請逮捕案件批捕率仍近80%,全部案件羈押候審人數超過50%,每年有上百萬人在羈押狀態下候審?！吧俨渡髟V慎押”政策亟須發揮作用。另一方面,“少捕慎訴慎押”政策缺乏相應法條、司法解釋作為司法辦案的直接依據。危險駕駛罪等涉及案件數集中的案件公安部、最高檢、最高法執法標準不一致?；蛘咝鲁雠_法律法規并未體現“少捕慎訴慎押”的政策方向,導致基層公安局、檢察院、法院相應出現移送、起訴和量刑建議尺度不一的情況。由此可見,“少捕慎訴慎押”司法政策當前的落腳點是在立法上。只有細化法律依據,制訂可執行性、可操作性更強的法條、司法解釋、政策文件,“少捕慎訴慎押”司法政策,才能穩定、有序地落實到個案辦理中。

(五)應盡快搭建中西部向浙江等先進省份學習的橋梁

2019年1月最高檢將浙江省檢察院題為《創新發展新時代“楓橋經驗”堅持“少捕慎訴”促進社會基層治理》的調研報告發在檢察機關檢答網上,供各級檢察機關參考。其中介紹了浙江省人民檢察院強化對外來人員的平等對待、對未成年人特殊司法保護、輕微刑事案件賠償保證金制度、建立羈押必要性審查“提示單”制度等先行先試的好做法。與先進省份相比,中西部地區在執法理念、方法,特別是技術保障能力上仍有顯著差距。鑒于此,檢察機關可以組織跨省人員跟班學習、掛職鍛煉,促進中西部地區與先進省份互通有無。有技術優勢的省份可以向其他省份提供技術支持,將疫情防控中取得的人員流調管理經驗迅速應用到刑事案件非羈押管理之中,盡快以科技手段為法治進步賦能。