加快發展新型農村集體經濟的基礎、挑戰和策略建議

王麗紅 趙一夫 徐雷鳴

黨的二十大對全面推進鄉村振興作出戰略部署，強調要“鞏固和完善農村基本經營制度，發展新型農村集體經濟”。2023年中央一號文件進一步作出部署安排，要求“探索資源發包、物業出租、居間服務、資產參股等多樣化途徑發展新型農村集體經濟”。新型農村集體經濟是農村集體經濟組織通過合作與聯合等多種經營方式，對各種生產資源要素優化利用，實現集體成員共同發展的公有制經濟。發展新型農村集體經濟是夯實鄉村發展與鄉村治理的經濟基礎、縮小城鄉發展差距和全面推進鄉村振興的重要抓手和動力引擎。為更好把握新型農村集體經濟發展的方位，明確著力重點，本文基于農村集體經濟組織的相關統計數據[1]，結合基層調查情況，從制度基礎、政策環境、實現形式、經營效益等方面分析我國新型農村集體經濟發展的現狀、問題，提出新時代發展壯大新型農村集體經濟的對策建議。

一、新型農村集體經濟發展成效顯著

（一）新型農村集體經濟發展的現代產權制度基本建立

我國農村集體經濟組織可以追溯到20世紀50年代的農業合作社時期[2]。改革開放后，農村確立了家庭聯產承包經營制度。隨著城鎮化發展，80年代中后期開始，一些發達地區開始探索對農村集體產權制度進行改革創新。直到2014年11月，我國啟動首批全國農村集體產權制度改革試點，2016年中共中央、國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，對推進農村集體產權制度改革進行了頂層設計和總體部署，正式從國家層面全面推進構建新型農村集體經濟的現代產權制度。到2021年底，全國57萬個村完成農村集體產權制度改革，確認集體經濟組織成員約9億人，建立新型農村集體經濟組織96萬個[3]。至此，我國農村集體經濟具備了產權清晰、責權明確的新型農村集體經濟組織載體，新型農村集體經濟發展有了重要的制度基礎和組織保障。

（二）新型農村集體經濟進入高質量發展的政策紅利期

2016年以來，中央財政累計安排439億元支持發展壯大村級集體經濟。2018年，《關于堅持和加強農村基層黨組織領導扶持壯大村級集體經濟的通知》提出，到2022年扶持10萬個村發展壯大村級集體經濟。2018—2022年中央財政累計安排資金達到356億元，支持地方充分發揮農村基層黨組織帶領作用，因地制宜探索農村集體經濟發展的有效實現形式。2021年11月國務院印發《“十四五”推進農業農村現代化規劃》，強調要“發展壯大新型農村集體經濟”。2022年10月，黨的二十大報告中提出“發展新型農村集體經濟”。各地相繼制定出臺了多項促進新型農村集體經濟發展的重要舉措。在此背景下，我國新型農村集體經濟進入快速蓬勃發展的新時期。2021年，我國農村集體經濟總收入達6684.9億元，相比啟動中央財政支持前的2015年增加了2585.4億元，年均增長8.5%。2021年，農村集體經濟的補助收入達到1614.7億元，是2015年的近2倍。政策資金的注入為新型農村集體經濟發展提供了堅強支撐。

（三）新型農村集體經濟的有效實現形式日益多元化

各地積極探索盤活農村集體資產資源的有效路徑，不斷創新新型農村集體經濟發展的實現形式，取得了顯著成效。浙江省總結出村級集體經濟十大發展模式，包括資源開發型、物業經營型、資產盤活型、資本運營型、基金運作型、村莊經營型、產業發展型、生產服務型、村落建設型、土地股份合作型。各地在以黨建引領村集體經濟發展方面形成了大量的典型案例。北京市海淀區將發展新型農村集體經濟與推進農村城市化緊密結合，使新型農村集體經濟獲得城市化發展紅利[4]。此外，新型農村集體經濟還呈現出跨村聯營、片區合作、鄉鎮統籌、抱團發展等新形態新趨勢[5]。各地實踐證明，新型農村集體經濟的實現形式可以有“無窮解”，采取什么樣的形式主要取決于新型農村集體經濟所在區域的經濟社會條件、制度政策環境、資源要素稟賦。

二、新型農村集體經濟發展的不足及原因分析

（一）新型農村集體經濟發展的主要問題是不平衡不充分

1.區域發展不平衡。截至2021年底，我國農村集體資產總額達到8.22萬億元，但區域發展不平衡，東部地區農村集體經濟組織資產總額占比達到66.96%，中部地區農村集體經濟組織的資產總額占比為18.86%，西部地區農村集體經濟組織的資產總額占比為14.18%。從各?。ㄗ灾螀^、直轄市）來看，北京、廣東、浙江、山東、上海、江蘇6個省市的農村集體資產總額占全國的55.81%。從農村集體經濟總收入來看，廣東、山東、浙江、江蘇、重慶5個省市的農村集體經濟總收入占全國的55.31%。我國新型農村集體經濟發展的集中度過高，大部分地區的農村集體經濟基礎還比較薄弱。

2.經營效益偏低。2021年，全國農村集體經濟組織的資產收益率僅為2.71%，只有7個省農村集體經濟組織的資產收益率高于這個數值，分別為廣東?。?.8%）、貴州（8.74%）、浙江（5.04%）、青海（3.68%）、海南（3.38%）、湖北（3.11%）、安徽（2.74%），超過八成的?。ㄗ灾螀^、直轄市）農村集體資產收益率低于2.71%。農村集體經濟經營收益在5萬元以下的還有41.8%，相當一部分農村集體經濟經營收益剛超過5萬元的村收入主要來源于補助收入。新型農村集體經濟自我發展的能力總體偏低，組織帶領農民共同富裕的能力還比較弱。

3.發展動能不足。新型農村集體經濟增長的政策依賴性過強，通過發展實體產業實現可持續發展的動能不足。2021年，全國農村集體經濟補助收入占比達到24.15%，有14個?。ㄗ灾螀^、直轄市）農村集體經濟的補助收入占比超過30%，補助收入占比最高的達到73.02%。與此同時，農村集體經濟資產負債持續增加，2021年農村集體經濟負債總額為31956.30億元，是2015年的2.83倍，農村集體資產負債率達38.87%。新型農村集體經濟組織自身處于“貧血”狀態，很難有效盤活資源、對接市場、發展實體產業，在一定程度上制約了新型農村集體經濟的可持續發展。

（二）新型農村集體經濟發展不平衡不充分的主要原因

1.約束過緊。鄉鎮級農村集體產權制度改革相對滯后，農村集體經濟“空殼村”的農村集體產權制度改革流于形式，城市化地區農村集體產權制度改革仍面臨著封閉產權制度與開放經濟環境之間的矛盾，改革活力沒有得到充分釋放。新型農村集體經濟組織進入市場的通道仍不順暢，導致農村集體經濟組織發展呈現公司化趨勢。

2.保障不足。支持新型農村集體經濟發展的政策體系還不完善，配套制度不健全，法律保障不到位。發展新型農村集體經濟面臨產業用地難、資金融資難、技術支撐弱、經營成本高等諸多難題，阻礙了進一步發展壯大。

3.主體缺位。農村集體經濟“空殼村”仍有11.5萬個，這些村基本沒有獨立的農村集體經濟組織實體，缺乏進入市場的基本條件。有的村集體經濟組織的功能僅限于接收上級補貼，缺乏開展經營活動、盤活資源、提供服務等功能的基本條件。還有一些村集體經濟組織沒有建立規范的管理規章制度，職責不清、責任不明。

4.人才短缺。發展新型農村集體經濟面臨管理人才、經營人才的引進難、留住難等問題，特別是缺乏會市場經營、懂資本運作、善產品推廣等具有現代經營理念的經營型人才。在人口凈流出的鄉村，發展農村集體經濟陷入有資源、缺人力的尷尬困境。

三、促進新型農村集體經濟高質量發展的策略建議

（一）加強政策支持，促進松綁放活

1.加快推進農村集體經濟組織法立法。明確黨組織對農村集體經濟組織的集中統一領導，通過完善農村集體經濟組織成員權，構建與市場經濟開放性相適應的新型農村集體產權制度，穩步推進新型農村集體經濟組織與村“兩委”的政經分離，為發展壯大農村集體經濟提供法律保障。

2.建立依托新型農村集體經濟組織盤活存量集體建設用地的機制。鼓勵通過“以租代征”的方式，既滿足城市新增建設用地需求，也使新型農村集體經濟組織共享新型城市化發展成果，還能大大降低城市化成本。擴大農村宅基地改革試點范圍，在農村宅基地集約利用過程中，保留一定比例建設用地用于發展新型農村集體產業。

3.出臺稅收優惠政策。在享受其他市場經營主體的同等稅收優惠基礎上，適度減免新型農村集體經濟組織在分紅中所需要繳納的稅費，取消成員分紅的個人所得稅。

（二）加強自身建設，實現提質增效

1.推動新型農村集體經濟組織成為鄉村產業發展的樞紐型市場主體。探索通過股份合作等方式，構建“新型農村集體經濟組織+合伙人”合作運營模式，將新型農村集體經濟組織打造成為國有資本、工商資本、先進技術、高端人才進入農村的紐帶，推動城市資源要素向農村流動，充分激發農村集體經濟發展內生動力。

2.完善農村集體資產管理體系。借鑒推廣北京市海淀區經驗，參照國有資產管理模式，成立農村集體資產監督管理專門機構，強化農村集體資產監督管理，對村集體不良資產進行清理，逐步解決新型集體經濟組織債務問題，保障農村集體經濟高效透明規范運營。

3.實施農村集體經濟薄弱村可持續發展幫扶重點工程。針對農村集體經濟經營性收入低于10萬元的村，開展國有企業與集體經濟薄弱村結對幫扶行動。通過村企股份合作、抱團發展、跨村聯營等多種方式，幫助集體經濟薄弱村培育主導產業、對接市場、建立現代經營管理制度、提高經營能力，增強可持續發展能力。

（三）加強人才培養，提升競爭能力

1.鼓勵大學畢業生等各類人才返鄉入鄉支持新型農村集體經濟發展。在集體經濟薄弱村設立“經濟專員”崗位，參照社會工作者進行管理。探索將“在農村集體經濟組織工作一定年限以上”作為國家公務人員優先錄用的條件。

2.實施農村集體經濟職業經理人培育重點工程。在全國高等職業院校開設農村集體經濟職業經理人職業教育，建立健全新型農村集體經濟組織建設與新型農村集體發展課程體系，加快培育農村集體經濟職業經理人隊伍。制定新型農村集體經濟職業經理人職稱評定制度，促進新型農村集體經濟經理人職業化。