地方行政事業單位財務風險識別及風險管理

尹一橋

摘要：不管是企業還是國家行政事業單位，財務管理工作都是至關重要的一環。著社會經濟的發展，地方行政事業單位的業務職能范圍也在進一步擴大，財務管理工作也更加細分和復雜。加強地方行政事業單位財務風險管理工作，提高政府資金使用效益，保障各項職能的有效實施，是地方行政事業單位需要考慮的問題。本文從行政事業單位財務風險管理工作入手，就日常財務管理工作中存在的風險點進行了分析。在此基礎上，提出了地方行政事業單位財務風險管理的具體舉措。

關鍵詞：行政事業單位；財務風險；風險識別；風險管理

在當前市場經濟全面發展、國家行政事業單位體制深化改革的大環境下，地方行政事業單位管理也迎來重大轉變。隨著服務對象、服務要求以及行政職能的深入與細化，行政事業單位的財務活動也變得越發繁瑣復雜，財務管理要求也越來越高。在使用財政資金以保障政府職能運行的同時，要時刻注意和警惕財務風險，將財務風險控制在可承受范圍之內，確保單位能夠穩定、持續發展。

一、行政事業單位財務風險相關理論概述

風險，是指對生產目的與勞動成果的實現產生影響的不確定性。它既不等于危險，也不等于損失，它有可能帶來非預期的收益，也有可能帶來非預期的損失。本文所指的財務風險，特指會給地方行政事業單位帶來損失的風險。

行政事業單位資金來源主要是財政撥款收入，與企業財務風險相比，行政事業單位財務風險具有其特殊性和差異性。地方行政事業單位財務風險主要表現為單位內部的經濟活動不合規合法或出現決策失誤而造成不可控的影響。首先按照范圍來看，行政事業單位財務風險一般可以分為外部風險和內部風險。其中，外部風險因素包括經濟、政治、社會、自然環境等，內部風險因素包括基礎結構、人員、流程、技術等。其次從成因來看行政事業單位財務風險主要來源于操作、決策、法律、廉政等方面。

行政事業單位財務風險具有幾個顯著特征：一是不確定性。即事件發生的后果和發生的可能性都是不可知的，存在不確定性，要準確把握具有難度。二是可預防性。即行政事業單位采取恰當有效的程序去設定目標，進行風險識別、風險分析以及風險應對，可以有效地規避或降低財務風險，從而保障單位職責使命的履行。三是嚴重性。即行政事業單位一旦發生財務風險，會造成比較嚴重的后果。輕則項目難以實施，重則政府公信力下降，甚至影響整個轄區的社會發展。因此，地方行政事業單位應對財務風險管理工作高度關注，要制定科學合理的風險防控機制，有效評估和防范單位財務風險。

對地方行政事業單位財務風險管理工作進行研究，可以幫助單位合理降低風險、規避風險，減少資源浪費，提高資金應用效率；也可以有效管控資產，實現單位資產的安全性和可持續性；還可以提高單位財務管理水平，保障地方行政事業單位的健康有序發展。

二、地方行政事業單位財務風險的識別

（一）預算管理力度不夠

近年來隨著社會經濟的進步，各項制度逐步完善，地方行政單位的管理方式和管理架構也在不斷進步，財務管理方面亦是如此。2020年我國開始采用預算管理一體化系統，進一步提高對財政資金使用的約束與監督。但對于一些基層行政事業單位來說，一是從思想上沒有重視財政預算控制的作用，認為預算就是走過場；二是在預算編報專業水平方面有欠缺，對財政預算的要求掌握不透徹。例如違背預算的真實性原則，隨意夸大或隱瞞收入支出，或是對項目預算分界不清，造成項目支出與基本支出之間出現交叉等；三是預算不全面。認為預算就是財務部門單獨的工作，不與其他相關部門進行對接與反饋，不對與預算相關的資料（比如部門資產數量、項目實施情況等等）進行全面收集等等，造成預算編報質量不高，讓預算控制力度打了折扣。預算控制力度不夠，就無法對財政資金實施有效管理與約束，加大了單位的財務風險。

（二）國有資產管理不嚴

地方行政事業單位的國有資產，是指能以貨幣來計量的，為本單位所占有、使用的依法為國家所有的各種經濟資源的統稱，其表現形式主要包括固定資產、流動資產、無形資產以及對外投資等。我國對國有資產的管理要求非常嚴格。但在一些地方行政事業單位中，因資產管理體系不完善，造成本單位對資產管理不嚴，導致國有資產流失嚴重，從而引發單位危機的情況。一是資產配置不當。比如國有資產配置沒有按照法律、法規和有關規章制度要求，配置標準遠高于單位履行職能的需要。二是資產使用不當。比如沒有建立國有資產管理責任制度或資產管理責任落實不到位、對資產沒有定期清查盤點以及資產使用過程中的使用不當和鋪張浪費等，都會影響單位資產的安全和完整。三是資產處置不當。比如資產處置過程有失公開、公正、公平，以及對處置的變價收入、殘值收入不上繳國庫而進行隱瞞、截留等。國有資產管理不嚴，是地方行政事業單位比較突出的風險點。

（三）工作人員風險管理意識不強

要降低行政事業單位財務風險，除了需要財務人員的支撐，還需要從上至下各部門工作人員的配合。盡管近年來國家一直強調單位的風險防控與內部控制，但一些地方行政事業單位工作人員依舊風險意識及責任意識不強。從主觀方面來看，是有些財務人員本身專業水平不夠，沒有風險防范概念。良好的職業道德素養以及專業勝任能力，是考核財務人員的兩個關鍵點。對行政事業單位的財務人員來說，專業能力里就應該具備風險防控意識與理念。從客觀方面來看，一是一些行政事業單位的決策機制導致財務人員無法過問資金使用情況，比如近年比較典型的違法犯罪分子在微信工作群冒充領導發布打款命令的電信詐騙案件，造成了重大的資產流失。二是行政事業單位工作環境具有一定的特殊性，因為是“體制內”、“鐵飯碗”，往往工作關系比較長久，工作人員流動性不強，從而讓縱容作案或者聯合作案的可能性增加，加大了單位的財務風險。

（四）內部控制制度實施不力

行政事業單位的內部控制是指單位通過制定相應制度，實施相應措施以及執行相應程序，對單位的經濟活動進行防控與管理，以實現控制目標的一套流程。我國多項規章制度中對落實行政事業單位的內控制度提出了具體要求。但一些地方行政事業單位在貫徹實施內控制度時力度不夠。一是內控制度建設不力，雖然建立了內控制度，但對相關細分業務沒有規范的流程管理，無法規范工作人員的業務操作。二是對內控制度執行不力。比如建立不相容崗位不兼容制度，但由于單位缺乏人手，又不得不由辦事人員兼任審核崗位，讓內控制度流于形式。三是缺乏有效的內部控制評價機制。對單位內部控制設計的合理性、適應性和有效性無法有全面專業的評價。四是對違反內部控制的行為問責不力。在實際監督檢查過程中，很少依法懲處違法單位，造成違法單位對問題嚴重性意識不夠，增大了單位財務風險。

（五）缺乏有效的外部監督機制

一般來說，由財政和審計兩個部門對地方行政事業單位的財務管理工作進行外部監督，同時充分發揮紀檢、監察部門的督查作用。但對于一些地方行政事業單位來說，一是可能受到時間精力人手等因素的限制，外部監督機制往往很滯后，無法有效發揮實時監督作用。比如一些單位多年不曾開展審計，導致單位財務主管挪用公款數額巨大卻沒有被發現，等到發現時公款早已揮霍一空。二是可能存在外部監督不獨立的情況。外部監督如果無法保持獨立性，就會導致監督檢查的走過場，從而加大了單位的財務風險。

三、地方行政事業單位財務風險管理的舉措

通過對地方行政事業單位財務管理工作風險點進行識別與分析后，應制定有效的程序來應對財務風險，因地制宜設置控制方法并監督執行，從而降低或規避風險，讓單位的各項職能目標得以實施。

（一）加大預算管理力度

行政事業單位部門預算體現了單位對國家政策的落實情況以及單位的戰略目標設置，反映單位的業務范圍和履職方向。加大對財政預算資金管理力度，需要對預算的編制、執行、決算、監督全過程實施管理。一是各單位要在思想上予以重視。部門預算是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，是國家進行宏觀調控的工具，對國家深化財政改革、發揮治理效能具有重要意義，萬萬不能走過場。二是在預算編報方面要選用專業財務人員，完全把握財政預算要求和原則，同時單位各業務部門需協同配合，深入分析本部門預算需求并對各項信息資料歸類匯總，形成完整的決策信息，確保預算編制的內容完整全面、項目合法合規、數字真實準確，提高預算編報質量。三是嚴格按照批準的預算來組織單位的基本支出和項目實施，未經批準，不得調整當年預算。四是組織單位預決算信息公開并接受有關機構和社會公眾的監督。

（二）提高國有資產管理水平

加強地方行政事業單位國有資產管理，應當建立健全資產管理責任制，將管理責任落實到人，避免資產的保管、使用不當和資源浪費，確保國有資產的安全與完整。一是資產配置應當嚴格按照配備標準，從實際需要出發，從嚴控制，合理配備；資產的使用管理要嚴格，定期清查盤點，做到賬、卡、實相符，要使物盡其用，充分發揮出資產的使用效益；資產的處置要公開、公正、公平，嚴格按照國家法律、行政法規規定的方式進行，并將處置費用及時足額上繳國庫。二是要做好資產的登記、清查和評估工作并嚴格按照規定的流程、方法進行會計處理。對因資產管理人或使用人操作不當造成資產損失或毀滅的，應依法追究責任。三是認真、如實編報國有資產報告且及時上報，單位相關責任人應對資產報告簽字確認，確保報告內容的真實、準確和完整。

（三）提高工作人員風險管理意識和風險應對能力

人力資源是最重要的資源。單位應重視培養職工積極向上的價值觀和責任感，宣揚愛崗敬業、誠實守信的精神，強化法治觀念和風險意識。一是應當把好工作人員入口關，選拔與任用職業道德修養和專業能力兼備的工作人員。要為單位內部經濟活動關鍵崗位配備與崗位相適應的資格和能力的工作人員，還要重視工作人員的職業道德和業務能力的繼續教育，不斷提升工作人員素質。二是單位領導層和管理層要身先士卒，做好表率，嚴格按流程辦事，拒絕舞弊，嚴禁腐敗。要對財務風險管控工作高度重視，全方面掌握風險防控理論知識，熟悉內控業務流程，并在單位建立統一的風險管理理念，利用信息系統和現代化手段識別單位存在的風險點并進行風險管理。三是要建立健全議事決策機制，單位重大經濟事項由領導班子集體開會決策。一些專業性強，業務復雜的經濟活動，要注意聽取專家意見，如有必要還可以組織技術咨詢會，從而減少決策失誤，提高風險應對能力。

（四）建立健全內部控制制度

完善的內部控制制度可以使單位經濟活動更合法合規、讓財務信息的提供更加完整與真實，讓國有資產的使用更具效率，同時讓公共服務的使用效率與效果得到提高。內部控制制度不應局限于財務部門，而是要覆蓋整個單位經濟活動所涉及的各個部門和業務單元，同時要貫穿于決策、執行和監督在內的全過程，并且要求單位全部人員都要參與，包括領導責任人。

建立健全的內部控制制度，首先要設置單獨的內部控制職能部門，對單位內部控制日常工作進行組織和協調。其次要對各項經濟活動的業務流程進行梳理，分析經濟活動流程中的風險以及確定風險點并選擇相適應的風險應對策略。比如針對收支業務可以實施“收支兩條線”管理，同時建立健全票據和印章管理制度，有效降低現金被截留挪用等風險。再次是對單位開展的經濟活動以及內部控制制度建設進行評價，一般可以從單位自我評價，內部監督，外部監督三個層次進行。最后根據評價結果編報內部控制報告以及進行問題整改，進一步健全制度，提高執行力，降低單位財務管理風險，確保內控制度的有效實施。

（五）健全外部監管體系

一般來說，完善的財務監管體系應兼具內部監督和外部監督，負責定期或不定期對單位制度的建立、實施和執行等情況進行檢查，以及時發現問題并提出整改建議。

地方行政事業單位應積極配合財政部門、審計部門的監督檢查。一是立足于單位的實際情況，實事求是，真實、完整的提交和反映外部監督部門需要核實檢查的相關資料和情況，不得虛報、瞞報或隨意調整。二是不影響、不干預外部監督部門的檢查，不對外部監督檢查部門的入駐檢查持排斥心理，有必要的情況下甚至可以邀請外部監督部門入駐，以對單位內部各項制度的建立與實施情況進行適用性評價。三是對本單位發生的財務風險等事項不得隱瞞，需及時上報，并按要求進行整改，以預防可能產生的重大風險。

四、結束語

總之，行政事業單位財務風險具有不確定性，一旦發生，將會給行政事業單位帶來不可預估的損失，給社會帶來不穩定因素。在我國經濟社會的重要轉型時期，行政事業單位務必深刻認識財務風險管控的意義，從而高度重視財務風險管理工作，堅持預算管理和資產管理相結合，科學構建內部控制制度，規范內部經辦流程，注重財務人員的職業道德與專業能力，并對財務管理活動實施有效監管，以提升地方行政事業單位的資金應用效率，保障資金安全，推進地方行政事業單位的健康有序發展。

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