政策不確定性與土地出讓價格“剪刀差”

豆建民 王光麗 馬融

摘要：土地出讓過程中地方政府官員利用“壓低工業地價、抬高住宅地價”的方式發展地方經濟，導致不同用途的土地出讓價格之間形成巨大的“剪刀差”。地方政府官員變更頻繁帶來的政策不確定性將影響土地市場價格波動?；诠賳T變更頻率的視角，在構建理論模型的基礎上，使用2009—2018年中國211個城市面板數據，運用雙向固定效應模型檢驗政策不確定性對土地出讓價格“剪刀差”的影響與機制。研究發現：（1）官員變更頻率增高引致的政策不確定性將顯著減小住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”；（2）這種政策不確定性對土地出讓價格“剪刀差”的影響呈現區域位置和城市規模的異質性；（3）住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”隨中國共產黨全國代表大會的召開呈現政治周期性；（4）引入政企合謀變量后發現，官員變更頻率越高，越能夠通過削弱政企合謀效應的機制減小住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”。據此提出，應完善官員治理制度，規范地方政企關系；推進土地制度市場化改革，激發土地市場活力。

關鍵詞：政策不確定性；官員變更頻率；土地出讓價格；“剪刀差”

文獻標識碼：A???文章編號：100228482023（05）008914

隨著城鎮化進程的加快，城市土地不斷擴張。中國地方政府長期以來采用“以土地出讓為中心”的發展模式，不僅實現了地方財政收入快速增長，也影響了經濟發展的速度和方向。而不同用途的土地出讓價格不同，工業用地價格往往低于住宅用地價格，這不僅僅是市場供需導致的，也是政府對土地出讓的干預行為引起的。多年以來，工業用地出讓價格和住宅用地出讓價格之間已經形成了巨大的“剪刀差”［1］，這對區域經濟發展而言是一把“雙刃劍”。在經濟發展初期，住宅—工業用地價格“剪刀差”間接推動了中國城鎮化進程。一方面，住宅用地價格的提高既促進房地產市場繁榮，也使地方政府獲取高昂的土地出讓金實現土地財政增長進而完善城市基礎建設［2］。另一方面，壓低工業用地價格有利于吸引更多企業投資和勞動力流入進而促使城市擴張發展［3］。因此，隨著住宅—工業用地價格“剪刀差”越來越大，地方政府官員越發傾向于選擇“高住宅用地價格與低工業用地價格”的政策搭配。但地方政府利用住宅—工業用地價格“剪刀差”只能取得短暫的經濟發展，并不利于城市可持續發展。巨大的地價“剪刀差”不僅導致房地產市場超前發展，使民眾承受更高的房價，也帶來大量低品質投資，如近些年許多工業企業出現嚴重污染問題。地方政府在住宅用地和工業用地上的權衡取舍也進一步加劇了地區間的發展差異，而在現今城鎮高質量發展和區域協調發展的要求下，城市、區域乃至國家都越來越重視均衡發展和可持續發展。土地是重要的生產要素之一，土地價格平衡將有利于經濟穩定發展、人民幸福生活。目前，在土地出讓過程中地方政府已經難以通過壓低工業用地價格促進地區經濟快速發展［4］，更不能違背“住有所居”的初心而一味抬高住宅用地價格，因此規范地方政府土地出讓行為、逐步縮小土地出讓價格差異是實現地區均衡與協調發展的著力點。

地方主政官員作為地方政治權力的代表，可根據法律規定在轄區內制定和執行相關政策，從而對地區經濟與社會發展產生影響。中國地方官員作為地方政府主要政策的決策者和執行者，在施政過程中實際享有廣泛的經濟社會管理權限和自由裁量空間，同時地方官員個人對政策的理解程度、執行力度以及政府收支決策的認知都不相同。此外，在“晉升錦標賽”的機制下，官員在任時具有強烈的動機建立政企關系網，通過政企合謀快速達到績效目標并實現晉升。因此，隨著地方官員在任時長的增加，當地政企合謀氛圍會更加濃厚［5］。既有文獻證實了地方官員變更對企業發展和地方經濟的影響［6］，劉海洋等［7］的研究中提供了地方官員變更影響政企關系的間接證據。在土地出讓中也時?？吹秸賳T的身影［8］，政府官員聯合地方企業“以地引資”和“以地生財”進而互相謀利，加劇了不同用途的土地出讓價格差異。然而，這種政企關系會隨著地方主政官員變更出現破裂和不穩定。具體來說，官員變更對前任官員所建立的政企關系網形成震懾效應，使短時間內土地出讓很難受到嚴重的行政干預，有利于減少官員在土地出讓過程中的過度干預行為。當官員頻繁變更時，地方政治權力隨之發生轉移，傳遞出政策執行延續性或政策執行力度將要變化的風險信號，導致政策不確定性增加，進而對地方經濟社會發展產生直接且重要的沖擊［9］。

基于以上研究背景，本文試圖回答以下問題：地方政府官員變更頻率增高引致的政策不確定性是否會影響土地出讓價格“剪刀差”？這種影響是否存在政治周期？這種政策不確定性對土地出讓價格“剪刀差”的影響是否與政企合謀有關？因此，本文進行了如下工作：首先，在理論模型中考慮了土地要素，即政府出讓土地，代表性家庭和廠商消費土地，進而從理論層面分析官員變更頻率與土地出讓價格“剪刀差”的基本關系，并基于相關文獻闡述了官員變更頻率增高引致的政策不確定性對土地出讓價格“剪刀差”的影響機制；其次，利用2009—2018年211個城市面板數據，構建雙向固定效應模型，實證檢驗官員變更頻率增高引致的政策不確定性對住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”的影響；最后，從政治周期與政企合謀角度深入研究了政策不確定性影響土地出讓價格“剪刀差”的機制和原因。

本文主要的邊際貢獻在于：（1）從官員變更頻率這一新視角考察政策不確定性對住宅—工業用地價格“剪刀差”的影響；（2）在理論模型的演算中建立了官員變更頻率與土地出讓價格“剪刀差”的聯系，在理論層面深化了二者關系；（3）基于政治周期和政企合謀討論官員變更頻率影響土地出讓價格“剪刀差”的機制。

一、文獻綜述

（一）政策不確定性與官員變更

政策不確定性指的是政策是否出臺、政策出臺時間、政策執行方式和政策執行力度所帶來的不確定性［10］。從經濟學角度來看，在國家整體政局穩定的框架下，施政主體在時間或空間上的變動，如選舉年度、官員調動等，會帶來政局不穩定［11］，這也是政策不確定性最顯性的社會表現。而地方官員對管轄范圍內的社會經濟負有主要責任，因此官員變更導致前后屆政府施行政策的不連續與不穩定，預示著政策的不確定性，從而影響地方經濟與社會活動的運行情況［9］。

那么，官員變更為什么會帶來政策不確定性呢？官員作為理性人，不僅具有政治績效和晉升壓力，也存在個人逐利行為，因此有動機在管轄范圍內進行不同程度的行政干預或策略謀劃。每個國家或地區都存在政商結合的情況，中國也不例外。地方政府官員既存在建立政企關系謀取私利的動機［12］，也有借助企業力量改善社會福利的目的［5］。對于需要通過競選獲得晉升的國家或地區來說，政企合謀能夠幫助官員獲得資金與社會資源進而提高競選成功率［13］。在中國，“晉升錦標賽”要求官員在有限任期內獲得顯著的政治成就，而政企合謀也能夠幫助官員交上一份高分成績單。但是，一旦官員發生變更，政企關系不得不中斷，地方經濟也隨之發生變化［5］。劉海洋等［7］從政策不連續性、官員貪腐行為以及政企關系識別了官員變更對當地企業生存風險的影響，Chen等［14］研究了以地方政府官員變更為代表的政治不確定性對企業進入的影響，發現官員變更顯著減少了企業進入，特別是非國有企業和高科技企業。陳德球等［15］也發現官員變更引發的政策不確定性會降低企業資本配置效率，其原因是官員變更使企業無法識別好的投資機會，進而導致投資規模減小。

上述文獻皆考慮到官員變更前后對企業或整體經濟的影響，但鮮少研究提到官員變更頻率高與低的問題，官員變更頻率是官員變更的量化指標，能夠檢驗出官員變更對經濟變量的影響程度。Song等［16］利用中國城市官員更替的頻率和可預測性來分析其對地區空氣質量的影響，當變更頻繁且可預測時，地方官員將更有動力實施積極經濟政策，盡管是以損害空氣質量作為代價。梁平漢等［17］發現官員更替頻繁降低了政企合謀的可能性，使得地方法制環境和自然環境更好?；谝陨戏治?，本文選取官員變更頻率作為政策不確定性的代理變量。

（二）土地出讓價格“剪刀差”

盡管競租理論中提到每一塊土地的價值是由企業或居民市場競爭的結果，但存在政府干預的情況下，地價就不再完全由市場決定。中國土地市場化并未實現土地要素需求端和供給端平衡，現今工業用地、商服用地或住宅用地，不論是出讓面積還是出讓價格之間都存在較大差異。李力行等［4］研究發現，地方政府長期采取低地價和協議出讓為主的粗放型土地出讓方式，不僅使土地資源出現嚴重錯配，也帶來生產效率損失。謝呈陽等［18］也認為政府大規模出讓工業用地、不飽和供給商住用地的方式對城市創新的影響顯著為負，因此政府土地出讓行為對社會經濟也可能產生負面影響。

目前，中國實行的是城鄉二元土地公有制結構，城市土地為國家所有，農村土地為農民集體所有。在這種所有制結構下，企業需付出一定的成本獲取土地使用權，土地出讓價格則是最主要的成本。自從1994年分稅制改革后，地方政府為獲取更多收入，將土地出讓與抵押收入均收入囊中，使政府對土地的依賴性大大提高，進而政府官員的行政干預行為對中國土地市場運行也將產生重大影響，如政府出臺減少土地供應量的政策會直接導致地價劇烈上漲。在中國土地財政體制下，地方政府官員對土地出讓市場的干預從未停止。地方政府官員通過干預土地要素的出讓數量、出讓方式、出讓價格等實現自己的政治目的，但過多的干預并不利于土地資源的有效配置。此外，地方官員存在聯合企業合謀的動機，不斷增加協議出讓的比例，擠出“招拍掛”出讓的土地，這是因為協議出讓方式更有利于政府操作，同時協議出讓的土地價格又遠遠低于“招拍掛”出讓價格。學者們提出“以地引資”的觀點也驗證了地方政府為吸引投資并發展轄區經濟以低價出讓工業土地，同時高價出讓住宅或商服用地進而獲得城市建設資金和經濟增長的事實［19］。綜上所述，政府官員對土地出讓的過多干預已經不利于土地市場健康運行，現今住宅—工業用地價格“剪刀差”已成為常態，甚至出現價格差異越來越大的趨勢。本文基于理論分析和實證研究，試圖揭示官員變更頻繁引致的政策不確定性影響土地出讓價格“剪刀差”的機制。

二、理論模型與影響機制分析

（一）理論模型

本文在基本的實際經濟周期（RBC）模型中引入房地產部門，為了能更好地刻畫政策不確定性，引入了政府部門

考慮到本文的研究主體是政府部門的土地出讓行為，為了簡化模型，本文不討論金融貨幣市場的摩擦對模型的影響。。在本文的模型設定中，政府是土地的唯一供給方，房地產部門與生產部門都利用土地進行生產，另外政府決策不僅要考慮當期收益，還要考慮未來預期收益，而政府官員變更引起的政策不確定性會導致政府跨期決策短視化，這種短視會影響政府短期土地出讓行為，進而影響土地市場價格的波動。

1.代表性家庭

參照宏觀模型基本研究范式，本文設定代表性家庭為無限期生存，家庭每期可以選擇消費Ct、住房ht以及勞動時間Nt，來獲得效用最大化：

E0∑∞t=0βt（lnCt+jlnht-θlnNt）（1）

其中，E0代表初始階段的期望，β、j、θ分別代表貼現因子、房地產需求與勞動供給的效用權重。代表性家庭給生產部門和房地產部門提供勞動時間為nct、nht，Nt為nct和nht的復合形式［20］：Nt=ξc-1/τnct（1+τ）/τ+ξh-1/τnht（1+τ）/ττ/（1+τ）。

代表性家庭提供的勞動時間在效用函數中存在差異，τ為各部門勞動供給之間的替代彈性，ξc和ξh分別為穩態時代表性家庭在生產部門和房地產部門的勞動供給與總勞動供給之間的比重。家庭每期在生產部門、房地產部門提供勞動所獲得工資可以用于消費以及增加新的住房需求。因此家庭的預算約束為

Ct+qhtht-1-δht-1=wctnct+whtnht（2）

其中，δ為住房存量的折舊率，qht為房價。在家庭的預算約束下，最大化效用函數，得出下列最優化條件：

1/Ct=λt（3）

θ/NtNt-1/τξc-1/τnct1/τ=λtwct（4）

θ/NtNt-1/τξh-1/τnht1/τ=λtwht（5）

j/ht+βEtλt+11-δqht+1=λtqht（6）

2.生產部門

生產部門由完全競爭廠商組成，生產同質的商品，生產部門的廠商向家庭雇傭勞動、向政府購買工業土地Lct進行生產。假設廠商的生產函數為

Yct=Actnct1-αcLct-1αc（7）

其中，Act是生產部門的技術進步率，αc是土地要素產出的彈性系數。本文在生產函數的設定中沒有加入物質資本變量，主要是因為本文研究目的是考察政策不確定性下政府土地財政行為所引起的土地出讓策略的變化，雖然物質資本在整個市場運行的過程中非常重要，但是對于研究主題不存在顯著性影響，因此未將物質資本變量加入模型中討論。生產部門的成本來自付給勞動力的工資總額以及購買土地的成本，因此企業利潤函數滿足

Πct=Actnct1-αcLct-1αc-wctnct-PctLct

其中，Pct代表工業用地出讓價格，廠商利潤最大化，可以得到

wct=1-αcYct/nct（8）

3.房地產部門

房地產部門同生產部門一樣，向家庭雇傭勞動、向政府購買住宅土地Lht進行生產。假設房地產廠商的生產函數為

Yht=Ahtnht1-αhLht-1αh（9）

其中，Aht是技術進步率，αh是房地產部門土地要素產出的彈性系數。其成本來自付給家庭部門勞動力的工資總額以及購買土地的成本，因此企業利潤函數滿足

πht=qhtYht-whtnht-PhtLht

其中，Pht代表住宅用地出讓價格，廠商利潤最大化，可以得到

wht=1-αhqhtYht/nht（10）

4.政府部門

地方政府有兩種收入來源：一是政府通過在土地市場上出讓土地來獲得收入，二是地方政府擁有的初始財政收入（revt）。政府支出主要是政府自身的消費支出，因此政府的預算約束為

PhtLht+PctLct+revt=Gt（11）

其中，政府每期的土地出讓面積設定為常數，為了簡化將土地出讓總量標準化為1，即Lht+Lct=1。由于政府存在換屆問題，政府官員變更會帶來政策不確定性，從而導致政府跨期決策短視化，因此政府的決策可設定為

Vt=?maxGt，Lct?ut+βEtσt+1Vt+1（12）

其中，借鑒石光等［21］的做法，設定σt+1為t+1期政府官員留任的概率。σt外生給定，σt∈［0，1］，那么1-σt為換屆概率，即政府官員的變更頻率。地方政府是部分自利的，其效用由兩部分構成：一是晉升帶來的效用，“晉升錦標賽”表明官員晉升激勵主要來自經濟增長，地方政府官員為了達到晉升激勵，必然追求盡可能大的地區產出，因此將地區產出作為效用的一部分［19］；二是地方政府的消費也會帶來效用，因此地方政府的效用形式為ut=γlnYct+φlnGt。其中，為了與家庭效用函數的形式保持一致，采用對數加總形式設定政府效用函數，γ、φ代表產出、政府消費的效用權重。根據式（12）得出最優的跨期決策滿足

Pht/Pct=Etσt+1βγαcGt/φPctLct+1（13）

5.市場出清與均衡求解

市場均衡時，各個市場均滿足出清條件。其中，生產部門生產的商品用于居民消費和政府消費型支出，房地產部門生產的住宅為現存住房存量。市場出清條件為

Yct=Ct+Gt

Yht=ht-1-δht-1

Lht+Lct=1（14）

可以得出住宅用地出讓價格與工業用地出讓價格之比滿足

Ph/Pc=σβγαc/φ×G/（PcLc）+1（15）

G/PcLc=（1/αc）（1-jδξc1-αh/{［1-β（1-δ）］ξh（1-αc）}）（16）

其中，式（16）由固定的參數構成，其值始終大于0，因此由式（15）可以看出住宅用地出讓價格與工業用地出讓價格之比大于1，且官員變更的概率越大（σ越?。?，住宅與工業用地出讓價格之比越小，即本文研究的對象——住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”縮小。

土地出讓收入和相關稅費是政府部門收入的組成部分，因此地方政府官員有動機和能力通過影響土地出讓來改善財政收入并推動地區經濟發展［2］。在“晉升錦標賽”的壓力下，地方政府官員需在任期內不斷提高政績并實現晉升，而“高住宅用地價格與低工業用地價格”的政策搭配可從住宅市場、人口流動、產業轉移等多個方面幫助地方政府官員實現政績目標［1］。地方政府官員任期越長，越易引起地方政府官員盲目利用土地出讓獲取短期利益，最終導致中國土地市場中不同用途的地價產生巨大差異。然而，當地方政府官員頻繁變更時，不同官員具有不同的政績傾向和執政能力，盡管這帶來了政策不確定性，但也為地方經濟帶來新的發展思路和潛在約束，促使地方政府官員關注地區真正的發展需求，因地制宜、因城施策，進而減少地方政府官員對土地市場的盲目干預，有利于縮小住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”。

結合理論模型和理論分析，本文提出以下理論假說：

H1：官員變更頻率增高引致的政策不確定性，有利于直接縮小住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”。

（二）影響機制分析

土地是城市經濟與社會發展過程中不可或缺的資源要素，而地方政府掌握著土地使用權，因此地方政府主政官員對土地市場存在一定程度的行政干預。從地方政府官員角度來看，地方政府官員傾向于采取“高住宅用地價格與低工業用地價格”的政策搭配實現提高財政收入和促進工業發展兩大目標［1］。從微觀企業角度來看，土地要素是工業企業生產成本中較為重要的一部分，當地方政府官員能夠以較低的價格向工業企業出讓工業用地時，有利于吸引大量工業企業進入與集聚。因此，不論是地方政府官員出于土地財政或土地引資目標，還是企業出于降低成本等目標，土地出讓過程中易產生濃厚的政企合謀效應。但政企合謀關系需要地方政府官員和企業高管之間多年經營才能穩固，因此地方政府官員任期越長、換屆率越低，越有利于地方政府官員搭建政企合謀關系網絡，進而聯合企業共同影響土地市場發展［19］。而地方政府官員變更或變更頻率增加，不僅引致政策不確定性，也不利于地方政府官員搭建和維護政企合謀關系網絡，進而削弱政企合謀效應［5］。

地方政府官員和企業之間可通過多種途徑在土地市場達到“雙贏”目標［19］（包括但不限于以下途徑）：第一，為合謀企業尋求更便宜的土地而低價征用土地；第二，合謀企業以低價圈占遠超需求的大量土地；第三，地方政府官員提前將土地出讓信息透露給合謀企業。這些途徑將不斷降低工業用地價格。同時，地方政府官員又通過提高住宅用地價格和刺激住房需求來激勵房地產行業發展，也有動機和房地產企業合謀操縱房地價格，使地方政府官員獲得顯性的財政收入和隱性的個人回報，而房地產企業獲得高利潤。綜上所述，政企合謀效應越強，越不利于土地市場化發展。隨著地方政府官員變更頻率增高，地方政府官員與企業間的關系網將不再穩固［9］，政企合謀效應不斷削弱，進而有利于縮小住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”，促進土地市場平穩健康運行。

由此，本文提出以下理論假說：

H2：官員變更頻率越高越能夠削弱政企合謀效應，進而縮小住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”。

三、研究設計

（一）模型設定

本部分研究重點是通過實證檢驗官員變更頻率增高引致的政策不確定性對土地出讓價格“剪刀差”的影響，根據研究假說，本文設定的基本計量模型如下：

jdcit=α0+α1bgit+λj∑nj=1Zjit+μi+νt+εit?（17）

其中，i表示城市，t表示年份。jdcit為土地出讓價格“剪刀差”，是本文的被解釋變量；bgit為官員變更頻率，為政策不確定性的代理變量，是本文的主要解釋變量；Zj為控制變量的集合；μi為不隨時間變化的地區固定效應；νt為時間固定效應；εit為模型殘差項。

（二）變量定義

1.被解釋變量

土地出讓價格“剪刀差”（jdc）。結合理論模型中的設定，本文采用平均住宅用地出讓價格和平均工業用地出讓價格之比（即住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”）作為被解釋變量。通過中國土地市場網中每宗出讓土地的地址匹配至所在城市，再根據成交類型進行分類，將不同類型出讓土地的成交價格與成交面積在城市層面先加總再平均，最終得到地級市層面住宅用地和工業用地的平均出讓價格。

2.解釋變量

政策不確定性（即官員變更頻率）（bg）。本文采用地級市的縣（區）委書記變動比例衡量城市內部官員變更頻率，以此代表政策不確定性。已有文獻采用官員是否變更的虛擬變量作為政策不確定性的指標，但是這種衡量方式只能定性地表述政策不確定性，無法定量地衡量政策不確定性的影響程度，并且縣（區）委書記是土地出讓中的決定因素，因此借鑒楊海生等［22］的做法和貼合理論模型，本文將縣（區）委書記的變更比例作為地級市層面政策不確定性的代理變量。

3.控制變量

根據已有研究，土地出讓價格可能受地區經濟狀況、市場發育程度等因素影響［23］。因此，本文的控制變量包括：工業發展水平（gy），利用工業增加值的對數衡量地方工業發展狀況；商品房投資水平（ft），利用商品房投資額與地區年末總人口之比衡量，商品住宅投資是影響住宅用地出讓價格的重要因素；收入水平（sr），利用在崗職工平均工資的對數衡量，收入水平與房價變動相關；地區財政支出水平（cz），即地區財政支出與生產總值之比，本文的理論模型設計中表明住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”與財政支出水平相關，地區的財政支出水平越高、財政壓力越大，政府越希望影響土地市場增加財政收入；經濟環境（gdp），利用人均生產總值衡量。地區經濟環境越好，投資需求越旺盛，企業集聚效應更強，可能會增加土地出讓規模；“招拍掛”土地數量（zpg），利用城市以“招拍掛”形式出讓的土地宗數的對數衡量，相比于“招拍掛”方式，協議出讓方式留給地方政府更多的操控地價的空間；土地生產率（scl），利用第二產業與第三產業地區生產總值之和與建成區面積之比衡量，土地生產率越高，土地出讓價格也就越高；市委書記變更（rep），該變量為0—1虛擬變量，其中該年該市委書記發生變更則為1，反之為0，進而控制市委書記對縣（區）委書記變更的影響。

（三）數據來源與變量描述

為檢驗本文提出的假說H1，選取2009—2018年全國211個城市的面板數據進行分析。本文從中國土地市場網收集整理了2009—2018年土地出讓數據?參見中國土地市場網：https：//www.landchina.com/#/。，每條觀測值包括地塊所在地、土地面積、土地來源、土地用途、供地方式、行業分類、土地級別、成交價格及合同簽訂日期等特征數據。使用爬蟲技術獲取和整理土地交易數據時發現，部分城市數據缺失嚴重，經過校對發現部分城市土地交易數據異常，因此本文對土地交易數據進行了縮尾處理，另外對于后來設立或者合并的城市數據，從樣本中刪除，剔除異常值后，共獲得137萬個土地交易觀測值。市委書記、縣（區）委書記的特征數據從政府網站、人民網、新華網等各種渠道手工收集。之所以考慮以市委書記、縣（區）委書記作為研究樣本，是因為中國一直堅持“黨對一切工作的領導”原則，以及現實政府工作中“書記”的實際領導作用，市委書記、縣（區）委書記是一個城市、一個地區最重要的微觀能動主體，在政府決策中起決定性作用，其個人的利益訴求和政策偏好會直接影響政府跨期決策?？刂谱兞康绕渌麛祿鶃碜?010—2019年各個城市統計年鑒以及2009—2018年各個城市的統計公報。

本文選取的樣本城市2009—2018年工業和住宅用地平均出讓價格如圖1所示，住宅地價處于快速增長趨勢，從2009年的1?143元漲至2018年的3?272元，增長了近兩倍，但工業地價長期較低。圖1顯示工業地價與住宅地價的差距越來越大，形成了顯著的“剪刀差”，這也為本文研究內容提供了一定的事實依據。

本文選取的211個城市在2009—2018年共發生了2?087次縣（區）委書記變更，平均每年有10%左右的縣（區）委書記發生變動。而全國在2009—2018年共發生了641次市委書記變動，平均每年有27.7%的市委書記發生變動。圖2展示了2009—2018年間縣（區）委書記變動的頻率以及市委書記變動頻率、平均任期。市委書記的平均在任時間為3年，其中2010和2011年的平均在任時間最長。圖中顯示縣（區）委書記、市委書記的變更頻率總體趨勢基本一致，但縣（區）委書記的變更頻率較低。從縣委書記變更頻率來看，2012和2017年是官員變更頻率最高的年份，而這兩年均為中國共產黨全國代表大會（簡稱“黨代會”）召開的年份。這說明黨代會召開也是官員變更的重要時間節點，因此后文進一步檢驗了黨代會對土地出讓價格“剪刀差”的影響。

主要變量的描述性統計結果見表1。其中，住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”的最小值為1.866，最大值為27.430，平均值為8.244，說明中國城市工業用地出讓價格遠遠低于住宅用地出讓價格，且差距較大，比較符合中國現狀以及本文的模型設定。官員變更頻率的均值為0.127，與上文統計的每年縣（區）委書記的平均變更頻率較為一致。

四、實證結果分析

（一）基準回歸結果分析

官員變更頻率引起的政策不確定性與土地出讓價格“剪刀差”之間的實證結果見表2。從第（1）（2）列的結果來看，無論是否加入控制變量，雙向固定效應下官員變更頻率（bg）的系數均顯著為負，說明官員變更頻率每提升1個單位，住宅—工業用地出讓價格之比降低0.788個單位

加入控制變量后為非平衡面板數據。。并且中國工業用地出讓價格始終小于住宅用地出讓價格，因此實證結果說明地方官員變更頻率增高引起的政策不確定性將明顯縮小住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”，本文的假說H1成立。在以經濟增長為目標的政績考核體系下，地方官員在任期間為了實現晉升，往往會尋求“以地引資”來加快當地經濟發展速度，同時為了財政收

支平衡提高住宅價格實現“以地生財”，這其中都離不開企業的參與，因此官員留任概率越高、變更頻率越低的情況下，政企合謀效應強烈［19］。但是，變更頻繁并不利于長期穩定政企關系的建立與維護［7］，新上任官員需要在新一輪的政治周期中再次建立新的政企關系網絡，短期內將減少政府對土地市場的干預，進而縮小住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”?？刂谱兞糠矫?，工業水平、收入水平、財政支出水平、經濟環境、土地生產率都會擴大住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”，而商品房投資水平、“招拍掛”土地數量、市委書記變更會縮小住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”。

為了更進一步驗證官員變更頻率對住宅和工業用地價格的影響，本文分別考察了官員變更頻率對住宅用地價格（zp）、工業用地價格（ip）的影響?由于住宅、工業用地價格方差較大，為了更好地進行回歸分析，本文在此處對住宅、工業用地價格分別取對數再進行回歸。。由于兩種土地市場存在著不可分割的聯系，在回歸中分別加入另一種用地價格作為控制變量，回歸結果報告在第（3）（4）列。從結果來看，官員變更頻率越高，越能顯著降低住宅地價、提高工業地價，有利于縮小土地出讓價格“剪刀差”。

（二）異質性分析

1.城市規模異質性分析

中國國土廣闊，城市發展水平相差較大，土地出讓也呈現了截然不同的情況，如大型城市的房地產市場需求較大，而中小城市的工業發展潛力較大。因此，不同城市規模、官員變更頻率對土地出讓價格“剪刀差”的影響也不同。本文將樣本城市分為超大城市、大城市和中小城市三類進行異質性回歸

根據國務院于2014年10月29日印發的《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》中明確提出的城市劃分標準，即新的城市規模劃分標準，以城區常住人口為統計口徑將城市劃分為五類：超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市。由于超大城市只有上海、重慶、北京、深圳、廣州、天津和成都，樣本較少，考慮到更好地擬合，本文將特大城市和超大城市樣本合并，也將中小城市合并處理。，回歸結果見表3。

從城市規模異質性結果來看，只有中小城市官員變更頻率通過了5%的顯著性水平檢驗且系數為負，和基準回歸結果保持一致，而超大城市和大城市均沒有通過顯著性檢驗。這說明官員變更頻繁引致的政策不確定性在不同城市規模之間存在顯著異質性，這種政策不確定性對中小城市土地出讓價格“剪刀差”的影響最為顯著。這是因為中國中小城市盡管發展起點較低，但發展潛力更大，隨著國家區域協調發展系列政策的出臺，中小城市地方政府官員更有動力在土地出讓方面尋求晉升機遇，也更有實施政企合謀的動機，一旦提高中小城市官員的變更頻率，就會引起更大的政策不確定性進而顯著影響中小城市的土地出讓價格“剪刀差”。而大型以上的城市，土地市場發育程度較高，操作空間較小，使得政策不確定性對土地出讓價格“剪刀差”的影響存在但不顯著。

2.區域異質性分析

中國不同區域均有不同的資源稟賦特征，東部地區或南方地區的經濟社會發展水平往往較高，因此本文將樣本劃分為東部、中部、西部地區來觀察不同區域的政策不確定性影響土地出讓價格“剪刀差”的異同，此外本文同時考慮了現有文獻鮮少關注的南北方差異?按照秦嶺—淮河的標準將樣本劃分成南方地區和北方地區。，區域異質性的檢驗結果如表4。

從第（1）～（3）列結果可知，只有東部、中部地區官員變更頻率能夠顯著降低住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”，而西部地區官員變更頻率的系數無法通過顯著性檢驗。而從第（4）（5）列結果可以發現，南方地區官員變更頻率也通過了5%的顯著性水平檢驗，北方地區同樣沒有明顯的證據表明官員變更頻率能夠顯著影響土地出讓價格“剪刀差”。這說明整體經濟越發達越開放的地區，官員變更頻率增高引起的政策不確定性有利于縮小住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”，而欠發達地區政策不確定性對土地出讓價格“剪刀差”的影響并不穩定。

（三）穩健性檢驗

本文還進行了如下穩健性檢驗：第一，宏觀環境也有可能影響城市地價差異，為此，本文通過控制省份固定效應以緩解宏觀系統性環境的變化，結果見表5第（1）列。第二，前文中的回歸均采用穩健標準誤，本部分則進行聚類標準誤進一步處理異方差的問題，回歸結果見表5第（2）列。第三，考慮到直轄市行政級別的特殊性，其與其他地級市經濟政治的條件均有所不同，剔除直轄市樣本后進行回歸分析，結果見表5第（3）列。第四，目前商住兩用的土地已經越來越受到消費者的歡迎，考慮到部分商服用地也會被人們用來居住，因此將住宅和商服用途的土地出讓數據合并成新的平均住宅地價，再與工業平均地價構建新的被解釋變量進行估計，結果見表5第（4）列。系列檢驗結果顯示本文結論依然成立。

3.時間和地區固定效應已控制，控制變量估計結果留存備索。

（四）進一步分析：政治周期影響

考慮到黨代會每五年召開一次，黨代會召開年份也是官員變更的重要時間節點，參考徐業坤等［6］的做法，將五年一次的黨代會作為政治周期，引入4個虛擬變量刻畫黨代會的影響。如果黨代會在當年召開，cpc取1，否則取0；黨代會召開前兩年，b2取1，否則取?0；黨代會召開前一年，b1取1，否則取?0；黨代會召開后一年，a1取1，否則取?0。本文的樣本期間是2009—2018年，期間共召開過兩次黨代會，因此將2012、2017年召開的黨代會分別作為第一、二個政治周期的起始時間。由于政治周期具有強烈的時間趨勢，本文在此沒有控制時間變量。

表6第（1）（2）列分別利用隨機效應和固定效應檢驗了黨代會的政治周期對土地出讓價格“剪刀差”的影響?？梢钥闯?，住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”隨黨代會的召開呈現政治周期性，黨代會召開前兩年、前一年以及召開當年，住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”縮小，而在黨代會召開后一年，住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”明顯增大，此時官員的變動已經確定，新任官員存在顯著的績效沖動，更希望與企業聯合，更有傾向使用積極甚至激進的土地出讓政策，進而有可能加大土地價格“剪刀差”。從第（3）（4）列的結果發現，官員變更頻率的系數為負，表明控制黨代會召開的周期性后，官員變更頻率仍然會對土地出讓價格“剪刀差”產生顯著負向影響，這表明黨代會的召開與官員變更頻率有一定的相關性，但不能完全等同

本文未將黨代會的周期性加入控制變量作為基準回歸的原因是基準回歸中已經控制時間變量，減少了時間趨勢對結論的影響，在這部分為了研究黨代會的時間周期性并沒有控制時間，兩者之間并不沖突。。從圖2也可發現，官員變更時間點也不是完全集中在黨代會召開前后年份，每一年都有10%以上的官員發生變動，黨代會的政治周期只能輔助反映官員變更情況。

（五）影響機制檢驗：政企合謀效應

在基本回歸結果和政治周期檢驗中，縣（區）委書記變更頻率增高引致的政策不確定性有利于縮小住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”，理論分析中也表明地方政府官員與工商企業、土地市場之間關系緊密。本文進一步檢驗政企合謀的影響機制，即探討官員變更頻率增高引致的政策不確定性，是否通過削弱政企合謀效應的機制影響住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”。本文主要利用中介效應模型對政企合謀效應進行實證檢驗。具體的回歸模型如下：

Mit=β0+β1bgit+λj∑nj=1Zjit+μi+νt+εit（18）

jdcit=δ0+δ1bgit+δ2Mit+λj∑nj=1Zjit+μi+νt+εit（19）

其中，Mit代表中介變量（政企合謀效應變量）。通常來說，官員任期對其政策手段產生重要影響［7］，官員任期越長，越有可能和當地企業建立起利益關系網，從而越容易形成政企合謀［17］。首先，引入城市官員任期（rq）代表政企合謀效應，利用一個城市中所有縣（區）委書記的平均任期衡量，單個縣（區）委書記任期用卸任年份減去上任年份衡量

縣（區）委書記上任年份計算到具體月份，如縣（區）委書記在1—6月就職，其任期按照當年計算，如在7—12月就職，則從第二年開始計算任期。卸任年份的計算也如此。。另外，官員的非正常換屆會加劇政策不穩定性［15］，從而影響政企合謀的效果。本文參考張豪等［24］的做法，先將離任縣（區）委書記任期低于5年的樣本視為非正常換屆，記為0，否則為1，然后將一個城市中所有縣（區）委書記是否正常換屆加總至城市層面，再進行平均得到城市官員正常換屆率（rq5）作為政企合謀效應的另一代理變量。

合謀效應的實證結果如表7所示。從第（1）（3）列可發現，官員變更頻率增高引致的政策不確定性顯著削弱了政企合謀效應，當發生官員頻繁變更時，不僅帶來政策不確定性，更有利于打破原有的政企合謀關系。第（2）（4）列結果中，政企合謀效應的兩個代理變量（rq、rq5）的系數均在5%的水平下顯著，主要解釋變量（bg）的系數不顯著，說明政企合謀效應在官員變更頻率影響住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”的過程中存在完全中介效應，即政企合謀效應是官員變更頻率影響住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”的一個有效渠道，這也就意味著官員任期越長，官員越有足夠的時間建立政企關系網絡，通過發揮政企合謀效應操控土地出讓市場，將加大住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”。反之，官員變更頻繁將削弱政企合謀效應，有利于縮小住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”，從而驗證了本文的理論假說H2。

五、結論與啟示

中國地方政府官員對經濟與社會發展有著很強的影響力。地方官員出于晉升壓力和對政績的強烈追求，存在低價出讓工業土地、高價出讓住宅土地的行為動機，同時發揮政企合謀效應不斷“以地引資、以地生財”，快速實現政績目標。盡管在不同階段的地區發展目標下，這種干預行為并不是完全錯誤的，但過多的政府干預并不利于土地市場健康發展。促進中國土地市場健康運行需要土地市場內外聯動改革。本文從官員變更頻率的視角揭示了中國住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”的主要原因，地方政府官員是土地出讓市場中不可或缺的角色，隨著官員對土地出讓市場的干預越來越多，土地出讓價格也會偏離市場發展趨勢，進而導致土地出讓價格“剪刀差”不斷擴大。而本文的實證結果發現，地方政府官員變更頻率增高盡管會帶來政策不確定性，但也有利于約束官員與企業的行為，削弱政企合謀效應，進而有利于縮小住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”，穩定住宅土地價格、提高工業土地價值。本文研究結論具有以下政策啟示：

（1）完善官員治理制度，規范地方政企關系。第一，加強地方政府官員在地區間的輪換與交流，充分發揮官員變更的積極效應，通過提高官員變更頻率抑制政企合謀效應，有效維持地區土地市場乃至社會與經濟系統平穩運行。此外，完善官員績效考核體系，在目前多元化的社會治理目標下，地方政府官員不應再以GDP論英雄，官員績效考核體系應與城鎮高質量發展、區域協調發展等目標有機結合。第二，官員變更頻率增高帶來的政策不確定性是一把“雙刃劍”，需趨利避害。官員變更頻率增高，將有利于合理劃分政府與市場的邊界，地方政府需積極引導各類市場有序競爭，同時也需加強對地方政府各級官員的約束與管理，規范地方政府與當地企業之間的關系，并推動地方政府向服務型政府轉變，進而為地方社會與經濟發展保駕護航。

（2）推進土地制度市場化改革，激發土地市場活力。第一，積極建立公平競爭的土地市場環境，推進土地制度市場化改革。地方政府應因地制宜、因城施策，合理配置住宅用地和工業用地的比例，優化土地出讓結構，提高土地資源利用效率。在工業用地方面，政府應減少盲目引資，關注投資項目質量，引導工業企業公平有序競爭，進而完善本地營商環境。在住宅用地方面，政府應加強對房地產市場的監督與指導，適當出臺房價調控政策，同時積極建設城市基礎設施、吸引人口流入，進而建設宜居新城新區。第二，地方政府應轉變“以土地出讓為中心”的粗放式地方經濟發展模式，減少地方官員對土地市場的過度干預，逐步縮小住宅—工業用地出讓價格“剪刀差”，促進土地市場協調健康發展。土地資源只能帶來短期利益，地方政府官員需重視土地之上的產業發展，依據地區資源稟賦和區位條件積極推動特色產業發展與升級，進而實現每一塊土地的最大效益，激發土地市場活力。

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編輯：李再揚，高原