中國氣候政策擴散路徑與機理

何裕捷，鄭石明

（1.北京大學政府管理學院，北京 100871； 2.暨南大學公共管理學院/公共政策研究院，廣東 廣州 510632）

中共二十大報告強調，實現碳達峰碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革。氣候政策體系建設對推進“雙碳”目標至關重要。中國氣候政策呈現高速擴散態勢，2007—2019年31個省份的氣候政策數高達4 851件。同時，氣候政策擴散也存在明顯的地區不均衡性。截至2019年，上海、江蘇、河北的氣候政策數位居前三，分別為329件、329件、277件，西藏、海南、遼寧排名靠后，氣候政策僅有36件、66件、78件，不同地區氣候政策擴散程度差異極大。這說明中國氣候政策擴散遵循多重擴散路徑與多元擴散機理。所謂擴散路徑，指氣候政策擴散主要受到哪個方向力量的作用，比如上級政府自上而下的影響、同級政府水平方向的影響，以及自下而上路徑的作用。所謂擴散機理，指各個路徑通過哪些方式或手段影響氣候政策擴散。假設氣候政策擴散受到上級政府自上而下的作用，那么其具體方式是通過強制性政策壓力，還是示范性試點推廣？如果上傳下達式的強制指令是中國氣候政策擴散的唯一方式，各省份的擴散速率應當基本一致，不會出現明顯的地區差異。換言之，中國氣候政策擴散應包含多重路徑與多重機理，從而導致氣候政策擴散的地區不均衡性。那么，中國氣候政策的擴散路徑如何？不同擴散路徑又遵循何種擴散機理？

1 文獻綜述

政策擴散與政策創新聯系緊密。無論某個政策已出現多久，或者是否已被其他政府采納，只要是當地政府首次采納某個政策，即視為一次政策創新［1-2］。政策擴散指一項政策方案在地區或部門間的傳播，是政策在不同主體間推廣的過程［3］。內部決定模型與外部決定模型是解釋政策創新與擴散的兩種動力模型［4］。

內部決定模型常被用于解釋氣候政策擴散，如Matisoff［5］基于能源效率政策與可再生能源政策，依據“動機-資源-障礙”框架分析兩項政策擴散的影響因素。其中，動機包括環境條件和公民需求；資源包括州財政和能源資源；障礙指一個國家對煤炭和天然氣等碳密集型產業的依賴［5］。類似地，Feichtinger等［6］從障礙角度分析了奧地利農村地區可持續發展和氣候變化緩解政策的擴散，發現缺乏政治承諾、政治不連貫和支持不足是政策傳播和實施的主要障礙。除了“動機-資源-障礙”框架，多源流理論也被用于解釋氣候政策擴散。Goyal［7］采用配對事件史分析證明問題、政策、政治的交互作用將影響印度節能建筑規范的擴散。除了內部決定因素，行政轄區之外的因素也可能影響氣候政策擴散。首先是地理因素，氣候行動計劃在美國加州城市的擴散存在溢出效應，如果一個地區實施氣候行動計劃，相鄰地區更可能采取該計劃［8-9］。來自碳定價政策的實證分析也表明，鄰國學習機制與鄰國模仿機制將影響氣候政策擴散［10］。其次，社會網絡的作用同樣不容忽視。比如Rashidi等［11］發現C40和ICLEI兩個城市網絡促進了氣候減緩政策的擴散，且C40城市采取的氣候減緩政策多于ICLEI城市。Kammerer等［12］也發現，如果各國與采取更多氣候緩解政策的國家合作，并與積極保護氣候的國家處于類似結構地位，它們就更有可能通過氣候緩解政策。特別地，官員交流網絡也可以促進政策擴散，Yi等［13］通過城市是否簽署氣候保護協議（CPA）、是否加入ICLEI城市網絡來衡量氣候政策創新，并發現政策蟲洞現象，即政策創新可以通過城市管理者間的交流加以傳播。官員交流與政策擴散的強關聯性在中國情境下尤為明顯，基于新能源汽車補貼政策的分析表明：當地方官員從一個城市履職到另一個城市，政策創新也極有可能沿著官員交流網絡被帶到新城市，而且政府官員過去任職的所有地區與當前任職地區，都將接入官員交流網絡［14］。政策蟲洞的存在意味著政策擴散不僅與地理鄰近性相關，還通過社會鄰近性產生［14］。

氣候政策擴散領域的研究較為豐富，但還存在一些不足：①現有研究對中國氣候政策的擴散情況缺乏系統性梳理與認知。氣候政策工具是實現碳達峰碳中和目標的重要抓手，分析中國氣候政策擴散情況，并總結中國氣候政策擴散規律，有助于完善中國氣候政策體系、推進“雙碳”目標。②當前研究缺乏對氣候政策的整體性分析，對氣候政策擴散的一般性規律總結不足。已有研究多圍繞單項或部分氣候政策展開，比如能源效率與可再生能源政策［5］、可持續發展與氣候變化緩解政策［6］、碳定價政策［10］等，缺乏對所有氣候政策的整體性分析。研究少數氣候政策未必能準確反映氣候政策擴散的一般規律，甚至出現誤判導致政策制定偏差。③缺乏氣候政策擴散的中國本土化理論。關于氣候政策擴散的研究以歐美等發達國家作為研究實例的居多，對中國氣候政策的研究較少。鑒于中西方政治體制、經濟發展、社會文化等方面的差異，國外學者基于“動機-資源-障礙”框架［5-6］、多源流理論［7］等理論框架得出的氣候政策擴散規律，未必完全適用于中國。構建本土化的中國氣候政策擴散理論對深化政策擴散研究有重要價值。④政策擴散與空間效應聯系緊密?？臻g相關性是自然界與人類社會普遍存在的現象，體現在生態變遷［15-17］、技術創新［18-20］、空氣污染［21-24］、電動汽車推廣［25-26］、外商直接投資［27-30］等方面。在政策擴散領域，包括碳交易［31］、新冠疫情防控健康碼［32-33］、科技創新［34-35］等政策工具的擴散也存在明顯的空間關聯性。同理，氣候政策擴散也可能存在空間效應，然而現有研究探討較少，忽視氣候政策擴散的空間效應可能導致結論偏誤。鑒于上述不足，該研究將使用空間計量方法，基于整體性視角研究中國氣候政策的擴散路徑與機理。

2 概念、理論與假設

2.1 氣候政策界定

氣候政策概念的界定以《中國應對氣候變化的政策與行動年度報告》為標準。該報告自2008年起由中國政府定期發布，系統梳理了氣候政策體系。依據該報告，中國氣候政策包括：控制溫室氣體排放、增加碳匯、調整產業結構、優化能源結構、加強節能管理、健全低碳發展機制、適應氣候變化共七個方面，每一方面包含若干政策措施（圖1）。

圖1 中國氣候政策體系

2.2 理論與假設

領導-跟進模型、全國互動模型、區域擴散模型與垂直影響模型是解釋政策擴散的常用模型［36］。前三者的擴散路徑是“水平”的，強調同級政府間的行為互動如何影響政策擴散，垂直影響模型強調“自上而下力量”的影響。由此，“自上而下”與“水平擴散”構成了政策擴散的主要路徑。

2.2.1 自上而下路徑

在中國，上級政府尤其是中央政府在政策擴散中扮演著重要角色。楊宏山等［37］認為“強制推行”與“試點推廣”是自上而下路徑的主要作用方式。一方面，中央可以直接要求地方政府緊隨中央步調，強制推行氣候政策，從而加速氣候政策擴散。另一方面，中央政府還可以運用試點推廣機制，引導氣候政策?！霸圏c-推廣”是中國政策擴散的典型模式，在多數情況下政策試點是全面推廣某項政策的必要程序［38］。政策試點與政策擴散存在內在關聯［39-40］：首先設立試點本身就代表新政策在試點地區出現了第一輪擴散；其次，試點地區被賦予充分的自主權探索并制定新政策，其間產生的政策創新可能被其他地區學習、模仿，從而形成第二輪擴散；最后，如果試點的運作卓有成效，可能得到中央的認可與推廣，形成新一輪的擴散。綜上，“政策壓力”與“試點推廣”均有助于氣候政策擴散，該研究提出假說1和假說2。

H1：中央政府通過政策壓力推動地方氣候政策擴散，中央氣候政策壓力越大，地方氣候政策擴散程度越高。

H2：中央政府通過試點推廣推動地方氣候政策擴散，中央試點推廣力度越大，地方氣候政策擴散程度越高。

2.2.2 水平擴散路徑

地理因素與政策擴散關系緊密［41］，區域擴散模型認為鄰近地區或同一地區內更容易出現政策擴散，其實質是地理因素引致的政策傳播［36］。另外，府際競爭是中國地方政府間的重要互動行為，有助于推動新政策的擴散［42］。地理因素與競爭因素構成了水平擴散路徑的關鍵機理。

地理因素對氣候政策擴散的影響分為地理鄰接效應與地理距離效應。需要特別說明的是，所稱的“鄰接”指毗鄰、接壤，而“鄰近”則是地理距離上的接近，不要求接壤。存在“鄰接”關系的省份，在地理、人文、經濟、社會等方面更具相似性，還能通過交通聯系、人口流動等途徑，實現資源與信息交流。當某地出臺了一項新政策，也可能通過經濟聯系、人文聯系、交通聯系等途徑傳播到毗鄰省份。由于區域環境的相似性，新政策大概率適用于鄰省份，并被鄰省份效仿，形成政策擴散。此外，距離較近的非接壤省份也可能存在緊密聯系，即“鄰近”情形。依據地理學第一定律，所有事物是相互關聯的，但地理距離與關聯程度成正相關，地理距離越近，事物聯系越緊密［43］。已有研究也證實，空間距離將影響政策擴散［44］。綜上，該研究提出以下假說。

H3：同級政府間存在地理鄰接效應，相比于非毗鄰省份，相鄰省份間更容易出現氣候政策擴散。

H4：同級政府間存在地理距離效應，相比于遠距離省份，鄰近省份間更容易出現氣候政策擴散。

氣候政策擴散不僅依賴于地理因素，還受到府際競爭的影響。依據晉升錦標賽理論［45］，推動經濟增長是地方政府的主要任務，府際競爭的核心是經濟績效競爭，經濟水平相近的省份往往將彼此視為經濟競爭對手。而且，在破除“唯GDP論”的影響下經濟競爭可能出現“外溢”：對地方行政主官而言，經濟績效固然重要但能否獲得晉升則取決于綜合績效，地方政府需以經濟建設為核心，爭取在環境、醫保、行政審批、氣候政策等領域取得優于競爭對手的成績，從而提升綜合績效。所以，當i省份與j省份處于同一經濟競爭序列時，如果i省份追求氣候政策創新，j省份也極有可能學習或模仿i省份，進而推動氣候政策在經濟競爭省份間的擴散。此外，現有研究證實，經濟發展［46-47］、環境治理［48］、電子政務［49-51］等領域均存在府際競爭。由此推斷，氣候政策領域也可能存在府際競爭，地方政府如成為氣候政策領導者將在績效競爭中占據更有利位置。在爭奪氣候政策領導者的過程中，氣候競爭對手將相互借鑒、吸收對方的有益政策成果，推動氣候政策擴散。綜上，該研究提出假說5和假說6。

H5：同級政府間存在經濟競爭效應，相比于非經濟競爭對手，存在經濟競爭關系的省份間更容易出現氣候政策擴散。

H6：同級政府間存在氣候競爭效應，相比于非氣候競爭對手，存在氣候競爭關系的省份間更容易出現氣候政策擴散。

2.2.3 “自上而下”與“水平擴散”的共同作用

自上而下路徑與水平擴散路徑可能單獨對氣候政策擴散產生影響，也可能產生共同作用。具體而言，中央氣候政策壓力與中央試點推廣力度將影響i省份的政策決策，而i省份受到自上而下路徑影響后，可能通過地理聯系或府際競爭的方式，間接影響j省份的氣候政策擴散。換言之，自上而下路徑可以預先影響i省份，再通過水平擴散路徑由i省份影響到j省份。此時，j省份不僅受到水平擴散路徑的直接影響，還受到自上而下路徑的間接影響，即自上而下路徑與水平擴散路徑的共同作用。據此，該研究提出假設7。

H7：自上而下路徑與水平擴散路徑存在交互作用，共同作用于地方氣候政策擴散。

3 研究設計

3.1 變量、指標與數據

3.1.1 因變量

因變量為“氣候政策擴散程度（diffusion）”。研究氣候政策擴散不適合采用傳統的事件史分析法，原因在于：①氣候政策涵蓋諸多領域，每一領域均由多項政策組成（圖1），如將氣候政策擴散簡化為內部某一項政策的出現，將產生極大的測量誤差。②事件史分析法僅能反映氣候政策是否發生擴散，而無法衡量氣候政策擴散程度。③事件史分析法忽視了空間效應，可能導致研究偏差。不過，事件史分析法依然具有啟發性：如果單項政策擴散是政策“從無到有”的過程，那么由多項政策構成的氣候政策的擴散就是政策“由少到多”的過程。為此，該研究以連續型指標“氣候政策數”作為因變量測量指標，氣候政策數越多，說明氣候政策擴散程度越高。

3.1.2 自變量

自變量是“自上而下路徑”與“水平擴散路徑”。自上而下路徑包括“中央氣候政策壓力”與“中央試點推廣力度”，水平擴散路徑則需要借助不同的空間矩陣測量。

（1）中央氣候政策壓力（pressure）。政策壓力是外部因素與內部因素綜合作用的反映。一方面，中央發布的氣候政策越多，對省級政府產生的政策壓力也就越大；另一方面，省級政府的氣候政策數越少，說明其氣候行動滯后，面臨的政策壓力也將越大。據此，以“中央氣候政策數/（省份氣候政策數+1）”作為測量指標，其數值越高，中央氣候政策壓力越大。

（2）中央試點推廣力度（pilotcity）。低碳城市試點是中央政府主導下的實驗項目，可以體現中央試點推廣力度。截至目前，共有試點城市81個。采用“低碳試點城市覆蓋度”，即“轄區內低碳試點城市數/轄區地級行政區數”作為測量指標。指標數值越高，說明中央試點推廣力度越大。特別的，如直轄市被納入低碳城市試點，則pilotcity標記為“1”，否則為“0”。

（3）地理鄰接效應。地理鄰接效應以地理鄰接矩陣W（GEO）測量，該矩陣反映了中國31個省份的地理接壤情況，用于檢驗地理相鄰省份間是否發生氣候政策擴散，其構造服從式（1），i代表i省份，j代表j省份。

（4）地理距離效應。地理距離效應以地理距離矩陣W（DIS）測量，其構造見式（2），i代表i省份，j代表j省份，d是i與j間的地理距離。該矩陣中，距離越近的省份權重越大，距離越遠的省份權重越小，由此可以測量省份地理距離如何影響氣候政策擴散。

（5）經濟競爭效應?？臻g矩陣不僅可以反映個體間的空間地理關系，還可以通過定義“經濟鄰居”分析經濟、社會聯系對因變量的影響［52］。為測量府際經濟競爭對氣候政策擴散的影響，構建經濟競爭矩陣W（GDP），其內部構造見式（3）。其中，ai和aj分別代表觀察期內i省份和j省份的GDP均值（樣本中ai≠aj）。該矩陣通過計算GDP差值絕對值的倒數，反映各省份間的經濟競爭程度。如i省份與j省份的經濟績效差距（|ai-aj|）越小，則（1/|ai-aj|）越大，說明兩省份經濟競爭越激烈。此時，存在經濟競爭關系的省份被定義為經濟意義上的“鄰居”。

（6）氣候競爭效應。氣候競爭效應使用W（POLICY）測量，其構造見式（4）。其中，Pi和Pj分別代表樣本期內i省份和j省份的氣候政策數均值。此時鄰居關系由各省的氣候政策數相互決定。如i省份與j省份氣候政策數相近，兩者將被視為存在氣候競爭關系的“鄰居”。W（POLICY）可用于檢驗同處于氣候績效競爭序列的省份是否更容易出現氣候政策擴散。

3.1.3 控制變量

自變量屬于氣候政策擴散的外部決定因素，內部決定因素也可能影響氣候政策擴散。為此，控制變量參考已有研究［12，53-55］的變量設計，同時借鑒“動機-資源-障礙”框架［5-6］與多源流理論［7，56］，選取公眾意識、人口規模、經濟發展水平、財政能力、傳統產業依賴度、社會穩定度作為內部決定因素變量，分別以“大專及以上人口比例（education）”“年末常住人口（lnpopulation）”“人均地區生產總值（lnpergdp）”“地方財政一般預算收入（lnrevenue）”“第二產業增加值占總增加值比重（industry）”“失業人數（lnunemployment）”測量。其中，公眾意識與人口規模反映了地方推動氣候政策擴散的動機或問題源流，公眾意識的提升有助于推動氣候問題進入政策議程，人口越多的地區受到的氣候變化負面影響也越大，當地政府也更有動機制定氣候政策。借鑒Goyal［7］的做法，經濟發展水平與財政能力反映了支撐氣候政策擴散的資源或政策源流。傳統產業依賴度與社會穩定度則構成氣候政策擴散的障礙因素或政治源流。

3.1.4 數據來源與說明

使用2007—2019年的省級面板數據，氣候政策的相關變量數據手工收集自國家發改委、生態環境部、各省發改委、生態環境廳官網，其余變量數據源于國家統計局。表1為變量描述性統計結果。另外，為減緩可能存在的異方差影響，取值大于及等于1的非比率型變量均作了對數化處理，少量缺失值用線性插值法補齊。由于數據可得性等原因，研究未涉及香港、澳門和臺灣地區。

表1 描述性統計

3.2 空間效應檢驗

空間相關性檢驗結果表明，四類空間權重矩陣的Moran’sI指數在0.60～0.73之間，Geary’s C指數在0.19～0.40之間，均通過1%的顯著性檢驗，證實氣候政策擴散存在正向空間溢出效應。表2報告了LM檢驗和LR檢驗的結果。雖然地理鄰接矩陣和地理距離矩陣未通過穩健的LM-Error檢驗，但LR檢驗顯示：空間杜賓模型均無法簡化為空間滯后模型或空間誤差模型，采用兼顧空間誤差效應與空間滯后效應的空間杜賓模型更為合適。Hausman檢驗顯示，使用地理距離矩陣時不能拒絕隨機效應模型。事實上，固定效應模型與隨機效應模型結果無明顯差別，實證部分統一展示固定效應模型結果。

表2 空間計量模型檢驗結果

3.3 模型設定

實證模型見式（5）。yit為“第t年i省份的氣候政策擴散程度”。W為空間權重矩陣。Wyit代表“第t年i省份的‘鄰居’的氣候政策擴散程度”?！班従印钡暮x依據空間權重矩陣的變化而變化，可以是地理接壤省份，也可以是近距離省份，還可以是經濟競爭對手，又或是氣候競爭對手。β1反映了水平擴散路徑的影響效應，包括地理鄰接效應、地理距離效應、經濟競爭效應、氣候競爭效應。xit為自上而下路徑變量，包括中央氣候政策壓力和中央試點推廣力度，β2反映了自上而下路徑的影響效應。Wxit則反映了自上而下路徑與水平擴散路徑的共同作用，其影響效應為系數β3。zit為控制變量，β4為控制變量的邊際效應。Ci為省份固定效應，εit為誤差項，β0為截距項。

4 實證分析

4.1 擴散路徑與擴散機理分析

表3展示了自上而下路徑與水平擴散路徑對氣候政策擴散程度影響的結果。中央氣候政策壓力（pressure）對氣候政策擴散的促進作用不明顯，說明氣候政策擴散并非中央強制推廣的結果，中央氣候政策壓力并不存在，H1不成立。甚至pressure在模型（4）中顯著為負，這說明在氣候競爭情境中，如果某省份氣候行動滯后（pressure增大），反而可能采取“準退出”策略，氣候政策建設積極性下降，不利于氣候政策擴散。中央試點推廣力度（pilotcity）在模型（1）—模型（4）中表現顯著，pilotcity越大，該地的氣候政策擴散程度也越高，H2成立。水平擴散路徑的影響分析需要借助不同的空間權重矩陣。模型（1）采用地理鄰接矩陣，W×diffusion顯著為正，通過1%的顯著性檢驗，說明毗鄰省份間更容易出現氣候政策擴散，H3得到驗證。模型（2）采用地理距離矩陣，W×diffusion通過1%的顯著性檢驗，符號為正，證實距離較近的省份更容易出現氣候政策擴散，H4成立。模型（3）采用經濟競爭矩陣，W×diffusion在1%的顯著性水平上顯著為正，說明經濟競爭越激烈的省份彼此更容易發生氣候政策擴散，H5成立。模型（4）采用氣候競爭矩陣，W×diffusion通過1%的顯著性檢驗，說明氣候競爭有助于促進氣候政策擴散，H6成立。

表3 實證結果

自上而下路徑與水平擴散路徑還存在共同作用。模型（1）中，W×pressure系數顯著為負。這說明了一個有趣現象：雖然pressure對本省的作用并不明顯（H1不成立），但如果毗鄰省份與中央氣候政策存在較大差距，將不利于本省的氣候政策擴散。原因在于，如果毗鄰省份氣候行動滯后卻未受到處罰（政策壓力缺失），將形成消極示范，本省份的氣候政策體系建設積極性也會大幅下降，不利于氣候政策擴散。此外，雖然中央氣候政策壓力對氣候政策擴散的影響并不明顯，但在某些特定情境依然可能發揮作用，如模型（4）所示的氣候競爭情境：如果氣候競爭對手的氣候行動較為滯后（pressure值較大），意味著績效趕超時機的出現，本省份將借此機會加快推進氣候政策體系建設，以實現績效趕超，在客觀上促進了氣候政策擴散。不過，pressure在地理鄰近和經濟競爭情境則不存在與水平擴散路徑的共同作用（模型（2）—模型（3））。W×pilotcity指“中央對鄰省的試點推廣力度”。依據模型（1），中央對毗鄰省份的試點推廣力度越大，本省的氣候政策擴散程度也會提高，即試點效應出現“外溢”，但“外溢”僅限于鄰接省份之間，而不適用于鄰近省份（模型（2））。模型（3）顯示，經濟競爭效應與中央試點推廣不存在交互作用，而依據模型（4），氣候競爭對手如果深度參與中央試點推廣，則本省的氣候政策體系建設積極性也將提升，即試點效應在氣候競爭對手間存在“外溢”。整體而言，自上而下路徑與水平擴散路徑存在共同作用，H7成立，但共同影響效應的作用方向與強度視自上而下路徑的作用方式（通過政策壓力還是試點推廣）以及省份間關系（何種意義上的“鄰居”）而定。

4.2 穩健性檢驗

4.2.1 納入“自下而上路徑”

氣候政策擴散還可能受“自下而上路徑”的影響，輿論壓力是影響地方政府決策的潛在因素［57］。表4展示了將變量“社會輿論壓力（opinion）”納入模型后的回歸結果?？梢?，opinion未通過顯著性檢驗，在氣候政策擴散過程中，中央政府與同級政府扮演著比公眾、媒體等主體更為重要的角色。因此，該研究沒有重點探討“自下而上路徑”。不過加入opinion后，自變量的符號、顯著性沒有明顯變化，僅在模型（5）中W×pilotcity的顯著性有略微下降（P=0.115），結論基本穩健。

表4 考慮“自下而上路徑”的穩健性檢驗

4.2.2 考慮重要氣候事件的沖擊

2015年巴黎氣候大會上，中國提出爭取于2030年實現碳達峰。該事件可能極大推動國內氣候政策擴散。為此，設置虛擬變量（xiongxin）以控制該事件的影響，回歸結果見表5模型（9）—模型（12）。xiongxin顯著為正，說明氣候雄心確實有助于推動氣候政策擴散。此外加入xiongxin后自變量的符號與顯著性未發生明顯改變，結論穩健。

4.2.3 替換為隨機效應模型

使用地理距離矩陣時，Hausman檢驗顯示不能拒絕原假設。那么，固定效應模型與隨機效應模型的選擇是否會對結論產生實質性影響？表5模型（13）—模型（14）同時展示了兩種模型的估計結果，兩者差別不大，證實模型選取不會對結論產生實質性影響。

5 結論與討論

5.1 討論

5.1.1 擴散的驅動力量：“中央引導”與“地方自主”

中國氣候政策擴散由“自上而下”和“水平擴散”路徑主導，“自下而上”的力量十分薄弱，社會輿論壓力對中國氣候政策擴散不會產生明顯影響。雖然部分研究認為，中國疫情防控中的中小企業支持政策、城市網格化管理政策的擴散存在明顯的“自下而上”影響［58-59］。但此類“自下而上”影響指地方政府的自主性，而非社會輿論。事實上，地方政府確實通過“地理擴散”“競爭擴散”等機理，自主參與到氣候政策體系建設中。另有文獻提出：中央氣候政策壓力、公眾訴求對地方政府的氣候政策采納行為有正向影響，而府際氣候政策績效競爭整體上不利于提升氣候政策采納數［60］。然而，該文獻定義的氣候政策采納屬于地方政府的短期政策行為，是地方政府在一定時間跨度范圍內的行為結果，而氣候政策擴散是地方政府在長時間維度下的政策行為結果，兩者區別在于時間條件的差異。時間是公共決策的稀缺資源［61］，政策分析模型對于時間條件十分敏感，必須具備精準的時間內涵［62-63］，氣候政策擴散模型與氣候政策采納模型不容混淆。事實上，該文獻［60］與該研究共同印證了地方政府在氣候政策體系建設中的短期行為與長期行為并不一致，政策決策與執行過程中的時間壓力差異可能是導致不一致的主要原因。

此外，自上而下路徑主要通過引導性試點推廣作用于氣候政策擴散，強制性政策壓力似乎并不存在。對此，傳統觀點認為，中央政策壓力在政策擴散中的作用是極為強大的［64］。然而也有研究認為，政策壓力并不必然導致政策擴散，甚至可能出現“壓力閥效應”，抑制政策擴散［57］。中國氣候政策擴散情況更符合后者而非前者，或許正是由于缺少統一的行政強制才導致中國氣候政策擴散的地區不均衡性（見引言部分），如存在強制性政策壓力，中國氣候政策擴散的地區差異不應如此明顯。進一步而言，中央氣候政策壓力的缺失與氣候政策的議程順位、因地制宜原則密切相關。

5.1.2 氣候政策的議程順位

改革開放后，經濟績效成為地方官員考核的主要標準，地方政府將工作重心放在吸引規模較大企業“投資辦廠”上［65］。同時，各級政府還把維穩視為壓倒一切的首要任務［66］。較之經濟發展與社會穩定兩項議題，氣候政策建設的議程順位無疑更為靠后，中央政府對三者的要求差異明顯。中央政府對全國經濟發展會提出明確的預期目標，地方政府也設置與中央經濟增長目標相契合的地方經濟增長目標，甚至“層層加碼”［67］；地方維穩工作具有強烈的政治色彩［68］，并成為地方政府考核過程中具有“一票否決”性質的約束性指標?！笆奈濉币巹澲信c經濟發展、社會維穩相關的指標高達10項（包括：國內生產總值增長、全員勞動生產率增長、居民人均可支配收入增長、常住人口城鎮化率、全社會研發經費投入增長、每萬人口高價值發明專利擁有量、數字經濟核心產業增加值占GDP比重、能源綜合生產能力、城鎮調查失業率、糧食綜合生產能力），占指標總量的50%。反觀氣候議題，其重要性相形見絀：“十四五”規劃僅設置了3項與之相關的約束性指標：單位GDP能耗、單位GDP二氧化碳排放、森林覆蓋率，而在大部分關鍵領域（比如低碳技術研發、低碳支持經費、鼓勵新能源產業發展、適應氣候變化等）并未設置具體的預期目標或約束性指標。正是由于中央對氣候領域的絕大部分目標缺乏明確要求，中央推行氣候政策并不會給地方帶來巨大的政策壓力。但這并不意味著中央政府無法影響地方氣候行動，試點推廣是自上而下路徑影響地方氣候政策擴散的主要機理。氣候政策在地方的擴散更確切地說是中央引導與地方自主性相結合的產物，而不是中央政府強制推廣的結果。此外，氣候政策普遍存在的非強制性還意味著，基于能源效率、碳減排等政策得出的氣候政策規律未必具有一般性。因為這些政策與約束性指標相關聯，屬于氣候政策中的特例。然而，這些特例政策不僅成為當前研究重點，其結論也被部分學者引申為氣候政策的“一般規律”，但實際情況可能相差甚遠。

5.1.3 因地制宜：地方自主性的體現

地方自主性對于氣候政策擴散有重要作用。相鄰省份會相互借鑒對方的政策成果，地理距離較近的省份也更容易發生氣候政策擴散。地理鄰接或鄰近的本質是環境趨同，地理相鄰、距離接近的省份在氣候、社會、經濟狀況上更具相似性［69］，彼此可以共享一部分潛在的氣候政策。比如內蒙古光能、風能充沛，適合發展光伏產業和風能，與之相鄰的甘肅、寧夏等地在氣候環境上與之相近，因而這些省份更有可能出現有關光伏、風能等氣候政策的擴散；而相隔較遠的西南省份如云南、貴州，在氣候環境上與西北地區大相徑庭，風能與太陽能相對匱乏，所以西南地區與西北地區更不可能出現與光伏、風能相關的氣候政策擴散。這一點得到了實證數據的支持（表6），不論是從絕對數量還是政策比重來看，內蒙古、甘肅、寧夏三地的光伏、風能政策均明顯多于云貴兩省。這說明相鄰地區由于氣候環境、社會經濟情況的趨同，被證明行之有效的某類氣候政策更可能出現區域擴散，而環境異質性明顯的地區則更不容易出現特定類型的氣候政策擴散。氣候政策所具有的強烈地理屬性意味著地方政府需因地制宜選取與轄區環境相匹配的政策工具，而不是一味照搬中央或其他省份的政策。氣候政策的制定需要因地制宜，是中央氣候政策壓力缺失的另一種解釋。中央著眼于全國范圍內的需求制定氣候政策，比如中央會出臺太陽能、風能、核能、水能、地熱能等新能源政策，但這些政策未必適用于所有地區，不顧地方實際強制推行氣候政策將違背因地制宜原則，可能導致政策失靈，授予地方更大的自主權才更有助于“雙碳”目標的推進。

5.2 研究結論

使用2007—2019年中國省級空間面板數據，分析氣候政策擴散路徑與機理，研究結論可總結為圖2所示的中國氣候政策擴散模型。一般意義上，氣候政策擴散的影響因素分為內部決定因素與外部決定因素［4］。前者指轄區內影響政策擴散的變量，相關理論框架包括“動機-資源-障礙”框架［5-6］、多源流理論［7，56］等。外部決定因素指上級政府、同級政府等轄區之外影響政策擴散的因素，解釋模型包括：領導-跟進模型、全國互動模型、區域擴散模型、垂直影響模型等。其中，前三者的影響路徑是水平的，可統稱為水平影響模型，與垂直影響模型相對。

圖2 中國氣候政策擴散模型

中國氣候政策擴散模型吸收垂直影響模型、水平影響模型、內部決定模型的內容，并結合中國氣候政策擴散實際，提出中國氣候政策擴散是自上而下路徑、水平擴散路徑與內部決定因素共同作用的結果。圍繞中國氣候政策擴散路徑與機理，該模型表明：①氣候政策擴散受“自上而下路徑”與“水平擴散路徑”影響，“自下而上路徑”作用不明顯。自上而下路徑與水平擴散路徑存在共同作用，兩者的結合既可能抑制，也可能推動氣候政策擴散。②氣候政策擴散機理包括試點推廣、地理擴散和競爭擴散?！霸圏c推廣”是中央政府推動氣候政策擴散的主要手段。同級政府互動產生的擴散機理包括“地理擴散”與“競爭擴散”，地理接壤、距離鄰近、經濟競爭與氣候競爭均能促進氣候政策擴散。③不同擴散路徑對應不同擴散機理。自上而下路徑通過“試點推廣”，而非“政策壓力”影響氣候政策擴散。氣候議程順位較低、因地制宜推行氣候政策的原則是政策壓力缺失的主要原因。水平擴散路徑主要通過“地理擴散”和“競爭擴散”發揮作用，地理擴散的實質是相似環境條件下的政策學習與模仿。