中國農業對外直接投資的政策演進與策略選擇

仇煥廣　雷馨圓　冷淦瀟

摘?? 要：農業對外直接投資是全方位夯實糧食安全根基的重要路徑。在梳理中國農業對外直接投資發展與政策演進歷程的基礎上，利用對外投資數據分析當前中國農業對外直接投資的投資流量、投資產業、投資環節、投資主體、投資區域、投資人才等方面的特征及困境，并對各特征及困境背后的成因進行深入剖析。研究發現：受資產回報率低、人民幣貶值、企業核心競爭力不強、全球海外投資監管力度加強等因素影響，近期中國農業對外直接投資流量有所下降；“走出去”企業的比較優勢及技術優勢導致對外投資產業向種植業集中；產業鏈后端的高門檻導致對外投資集中于生產環節；投資主體實力弱、融資難導致投資規模較小，而國有企業的基礎強、政策優使其投資規模較大；國家間地緣政治關系導致投資區域集中于亞歐地區；高校、企業和政府三方人才培養交流機制不完善導致復合型人才緊缺。未來國家應重視推動農業對外直接投資總量的增長，優化投資布局，形成更高水平的農業對外直接投資格局和糧食安全保障體系。

關鍵詞：農業“走出去”；農業對外直接投資；糧食安全

中圖分類號：F325?? 文獻標識碼：A?? 文章編號：1003-7543（2023）09-0085-14

農業對外直接投資是夯實糧食安全根基、加快建設農業強國的重要路徑。隨著國內資源環境壓力加大、居民需求逐漸增加，糧食供求矛盾日益突出。加之國際環境日益復雜、極端天氣頻發等不穩定因素，新時代保障糧食安全的重要性日益彰顯［1］。黨的二十大報告再次強調要“全方位夯實糧食安全根基”。在進口依賴性增強，但又面臨較大政治風險的背景下，積極探索直接或間接滿足中國糧食需求的新途徑，成為新時代實現國家糧食安全的必然選擇。中國農業“走出去”方興未艾，中國農業對外直接投資是農業“走出去”的重要組成部分。利用境內資金配置境外的資源，充分利用“兩個市場、兩種資源”，是保障糧食安全的重要手段。目前新冠疫情影響減小，農業對外直接投資面臨新的機遇，是探討如何促進農業對外直接投資更好發展的重要時機。

1978年以來，中國政府在投資管理、投資產業、投資環節、投資主體、投資人才等方面出臺了一系列政策，促進農業對外直接投資布局不斷優化。投資管理方面，2004年對外投資項目從審批制轉為核準制，2014年確立了“備案為主、核準為輔”的管理模式，對外投資管理體制不斷優化。投資產業方面，2004年、2006年發布的境外投資產業指導政策總結了各東道國具有投資價值的農林牧漁業產業；2016年國務院印發的《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》將農機裝備產業、農資產業、農產品倉儲物流業、科技合作列入農業對外合作重點領域。投資環節方面，2010年中央“一號文件”提出“加強國際農業科技和農業資源開發合作”，近年來強調提高關鍵物流節點掌控能力，增強供應鏈韌性［2］。投資主體方面，鼓勵有條件的各類所有制企業“走出去”，逐步拓展民營企業“走出去”發展空間。投資人才方面，建設農業對外合作科技支撐與人才培訓基地，實施“揚帆出?！迸嘤柟こ?，強化農業對外合作人才培養?？偟膩碚f，國家通過優化投資管理體制、鼓勵擴大對外投資的產業領域、引導投資環節向后端延伸、支持民營企業“走出去”、培養對外投資人才等措施，優化了農業對外直接投資布局。

與此同時，農業對外直接投資近期呈現下降趨勢、投資產業主要集中于種植業、投資環節以生產環節為主、投資規模小、投資區域集中、對外復合型投資人才不足等特征，引發了我們的思考。具體而言，國家大力支持農業“走出去”，但為什么近年來投資流量呈下降趨勢？種植業的比較收益低，但為什么企業仍主要投資于種植業？國家一直鼓勵企業投資產業鏈后端，但為什么90%的投資流量仍集中于生產環節？為什么民營企業的平均項目規模仍只有國有企業的十分之一？為什么對外投資人才仍大量短缺？這些看似矛盾的現象背后的原因是什么？從企業的視角回答這些問題，更有助于了解農業對外直接投資的制約因素，從根本上剖析背后的影響機制，促進農業對外直接投資。

一、中國農業對外直接投資的政策演進與發展歷程

改革開放以來，黨和政府對農業對外直接投資的重視程度不斷提升，依據不同時期的國情農情制定了相應的農業對外直接投資政策，并對投資主體、投資區域、投資產業、投資環節等具體支持政策作了重要部署?？傮w來看，中國農業對外直接投資政策演進可分為三個階段（見表1）。

（一）1978—2000年農業對外直接投資理念萌芽階段：形成投資雛形，依托對外援助項目“走出去”

改革開放前期，中國積極參與國際分工，但由于綜合實力不強、外匯儲備有限以及資金、技術等制約，國家致力于吸引外商直接投資，對境外投資并不重視。1979年8月國務院頒布了關于經濟改革的15項措施，其中第13項提出“允許出國辦企業”，并于1985年出臺《關于在國外開設非貿易性合資經營企業的審批程序和管理辦法》，為中國的對外投資打開制度大門。然而，企業因缺乏海外投資的經驗導致項目失敗和國有資產流失等現象頻發。原國家計劃委員會在1991年發布的《關于加強海外投資項目管理的意見》中明確提出，“我國尚不具備大規模到海外投資的條件”。直至1992年，黨的十四大報告提出“建立和完善社會主義市場經濟體制”，并提出“積極擴大我國企業的對外投資和跨國經營”，“走出去”戰略的雛形開始形成。該階段對外直接投資的政策支持側重審批程序和外匯管理，尚未有對投資產業、區域和環節的官方性指引。

總的來說，1978—2000年是中國對外投資的萌芽時期，政府按照一般項目對待農業領域的對外直接投資。在這個階段，中國農業“走出去”大多依托國家對外援助項目，主要由國有企業承擔［3］，海外投資的重點集中于林業資源和漁業資源的開發性項目。由于投資目的單一、投資能力有限，該階段的投資環節以生產為主，投資區域集中于資源比較豐富的非洲、美洲和大洋洲等區域。

（二）2001—2012年農業對外直接投資的起步階段：確定國家戰略，提供“走出去”政策支持保障

進入21世紀，經濟全球化、世界一體化趨勢不斷加強，中國在諸多領域具備參與國際分工與競爭的能力，農業“走出去”也上升到國家戰略的高度。2001年“走出去”被寫入《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》，標志著“走出去”正式確定為國家戰略。此后，農業“走出去”戰略也開始實施。2006年，商務部、農業部和財政部等對加快農業“走出去”提出了指導性意見；2007年中央“一號文件”中提出加快實施農業“走出去”戰略；2008年黨的十七屆三中全會決定擴大農業對外開放。2008年發布的《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008—2020年）》提出“實施農業‘走出去’戰略”，農業“走出去”首次與糧食安全戰略相聯系。

中國在鼓勵多主體對外投資、改變對外投資管理制度、提供產業指導等方面提供了一系列政策保障。在投資主體方面，2003年中央政府工作報告提到“鼓勵有條件的各類所有制企業走出去”，2012年7月國家發展和改革委員會等部門聯合發布《關于印發鼓勵和引導民營企業積極開展境外投資的實施意見的通知》。在投資產業方面，2004年《對外投資國別產業導向目錄（一）》、2006年《境外投資產業指導政策》就境外投資的重點產業領域進行指導。在投資環節方面，2010年中央“一號文件”提出要“加強國際農業科技和農業資源開發合作”。在投資管理方面，2004年從審批制轉為核準制；2009年3月頒布的《境外投資管理辦法》進一步下放了核準權限，簡化了核準體系，對外投資管理體制不斷向便利化發展［4］。政府也出臺了針對農業領域的金融支持政策，以解決農業企業融資難的問題，如2008年農業部和中國進出口銀行簽訂支持農業“走出去”戰略合作協議。

總的來說，2001—2012年是中國農業對外直接投資的起步階段，中國對農業“走出去”戰略的認知與重視程度加深，并建立了針對性的政策支撐體系。這一時期中國農業對外直接投資流量不斷提高，尤其是2006年確立農業“走出去”戰略后，截至2012年投資存量為37.13億美元，主要分布于亞洲、大洋洲、歐洲。農業對外直接投資國家和地區數共71個，投資覆蓋率達28.98%，共成立境外企業379個。該階段農業對外直接投資以國有企業為主，民營企業競爭力也不斷增強，投資產業集中于種植業，并以生產和加工環節為主。

（三）2013年至今農業對外直接投資的深化階段：進行系統部署，開展“走出去”全方位、多層次布局

中國的綜合實力提升為擴大農業“走出去”奠定了較好的基礎，農業日益成為政治外交的優質資源。2013年“一帶一路”倡議的提出大力促進了區域合作，為中國農業“走出去”提供了新的發展引擎。2014年農業部牽頭多部委成立了農業對外合作部際聯席會議制度。2016年國務院辦公廳出臺《關于促進農業對外合作的若干意見》，首次在國家層面對農業對外合作進行系統部署。2017年以來，《共同推進“一帶一路”建設農業合作的愿景與行動》《“十四五”農業農村國際合作規劃》等文件印發，標志著中國農業對外直接投資進入有規劃、有支撐的快速發展階段。

中國政府在投資主體、投資產業、投資環節、投資管理等方面出臺了一系列政策，優化了農業對外直接投資布局。投資主體方面，2020年國家發展和改革委員會等六部門印發的《關于支持民營企業加快改革發展與轉型升級的實施意見》提到“拓展民營企業‘走出去’發展空間，支持民營企業平等參與海外項目投標”。投資產業方面，《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》中農業對外合作重點領域在傳統農林牧漁業上增加了農機裝備產業、農資產業、農產品倉儲物流業，同時也強調了科技合作。投資環節方面，支持企業“走出去”，提高關鍵物流節點掌控能力，增強供應鏈韌性［2］。投資管理方面，2014商務部發布的《境外投資管理辦法》確立了“備案為主、核準為輔”的管理模式，簡化了投資流程。2017年出臺的《商務部辦公廳關于做好“對外投資”監管方式海關申報的通知》等文件，則加強了對外投資監管與合規性審查。

總的來說，2013年以來中國農業對外直接投資不斷深化，呈現全方位、寬領域、多層次的格局。投資存量從2013年的39.56億美元增長至2021年的271.15億美元。投資區域覆蓋亞洲、歐洲、大洋洲，覆蓋的國家及地區從2013年的80個上漲到2021年的117個，投資覆蓋率占比達50.21%。農業對外直接投資主體數量不斷增加且更加多元，2013—2021年中國企業在境外累計投資設立的農業企業數量從443家增加至1 120家，增加1.53倍。同時，民營企業在農業對外直接投資中的地位上升，形成了央企、國企、民營企業等多元化主體參與的農業對外直接投資格局。農業對外直接投資產業日益豐富，種植業、畜牧業、林業、漁業、農資、其他領域均有所布局，農業對外直接投資范圍覆蓋生產、加工、倉儲、物流、科研、品牌等環節。

二、中國農業對外直接投資的特征及影響分析

中國農業對外直接投資快速發展，但近年來投資流量減少，投資產業集中于附加值低的種植業且作物內部結構與重要農產品不匹配，投資環節集中于生產環節，投資項目規模較小，投資區域集中于亞歐地區，對外投資領域人才不足，這不利于提升中國農業國際競爭力以及對糧食供應鏈的掌控能力，也不利于發揮各區域的比較優勢。

（一）對外投資流量呈下降趨勢，不利于提升中國農業國際競爭力和話語權

農業對外直接投資規模不斷加大，但近年來投資流量有所減少。如圖1（下頁）所示，2013—2015年農業對外直接投資流量持續增長，2015—2016年達到投資流量高峰，2017年后農業對外直接投資流量出現下降趨勢（排除2019年流量數據異常值），2021年投資流量為16.62億美元，同比下降26.20%。具體來看，東盟、金磚國家、上海合作組織和亞太經濟合作組織作為中國農業對外直接投資的主要經濟合作組織，其投資流量自2016年以來均有所下降。新冠疫情給農業“走出去”帶來了明顯的負面影響，根據農業農村部針對新冠疫情對農業“走出去”企業影響的專題調查，約三分之二的境外農業項目處于停業或半停業狀態［3］。

逐年下降的農業對外直接投資不利于發揮農業在對外投資領域的重要作用，也不利于提升農業國際競爭力和國際規則話語權。就國內而言，中國農業對外直接投資存量僅占總體對外投資存量的1%左右。此外，農業合作是新型大國關系的重要組成部分，當前全球范圍內對優質農業資源的爭奪更加激烈，投資流量的下降不利于中國農業對外直接投資長期布局，阻礙了國際地位提升。

（二）對外投資產業集中于種植業不利于提高企業利潤，與國內稀缺農產品不匹配不利于供給保障

中國農業企業“走出去”投資的產業主要集中于附加值較低的農業種植業。與2020年相比，2021年對外投資流量的產業結構局部調整，種植業、畜牧業投資流量分別增加至6.47億美元、3.97億美元，農資產業在2020年大幅增長后略有縮小。2014—2021年中國農業對外投資存量如圖2（下頁）所示。截至2021年底，排名前三的產業分別是種植業、畜牧業和林業，分別為136.53億美元（占比50.35%）、43.19億美元（占比15.93%）、16.94億美元（占比6.25%）。以種植業為主的投資不利于企業獲得高收益。農業是低回報、長周期的項目，種植業的收益率相對更低，而大部分東道國存在基礎設施落后、農業種植技術欠缺、農民思想保守等問題，導致農業生產效率低下、產品與原材料流通不暢等，進一步制約了企業獲得高利潤。

種植業內部結構與稀缺農產品的契合度有待提升，農業“走出去”企業對增強國內重要農產品供給保障的作用不明顯。大豆產業是中國的短板，但當前種植業投資中對美洲等大豆生產優勢地區的投資量有限。從投資存量來看，截至2021年中國企業境外經濟作物的投資存量為55.14億美元，其中對南美洲的投資存量為0.81億美元，占1.47%；對北美洲的投資存量為1.99億美元，占3.61%。從企業數量來看，中國在境外投資涉及經濟作物的企業246家，其中南美洲4家，占1.63%；北美洲13家，占5.28%。從境外農產品產量來看，中國在境外投資種植的產品以玉米和水稻為主，2020年投資的玉米產量為47.42萬噸，水稻總產量為40.04萬噸，而中國稀缺的大豆總產量僅為9.11萬噸。以上數據均反映出當前海外生產的作物與中國稀缺農產品并不一致。此外，跨國運輸本身運費成本高、東道國的運糧限制以及境外生產的農產品未獲特定配額等導致海外生產的糧食運回率較低［5］，進一步降低了海外投資對中國國內糧食安全的保障作用。

（三）對外投資環節集中于生產環節，不利于提高對糧食供應鏈的掌控能力

對外投資集中于產業鏈前端的農業生產環節，對海外糧食流通、加工、倉儲等環節投資不足。如圖3（a）（下頁）所示，2020年中國在農業生產環節投資了13.23億美元，占總投資流量的58.75%。在2020年對外投資經營單一業務的企業中，82.82%（482家）從事農業生產，5.15%（30家）從事加工行業，4.64%（27家）從事品牌業務，3.61%（21家）從事科研（見圖3（b））。由此可見，中國的投資環節主要集中于種植業的生產環節。國際“四大糧商”①較少直接參與本地生產種植，而是采用“訂單+農戶”模式，通過技術、資金、加工、貿易、流通等環節的投入掌控農產品資源，擁有自己的倉庫、港口、碼頭及物流體系來控制購銷環節。如嘉吉在巴西共有182個倉庫和中轉站、10多座港口碼頭、5條主要鐵路線、3條主要的水運線路［6］。即使在種植業方面的投資也是集中于農業服務，如輔導農民如何改善土壤、合理利用化肥等。

投資農業生產環節具有一定的風險性，而倉儲、物流、科技是通過農業對外直接投資長期布局國內糧食安全的關鍵環節，有利于提高抵御世界糧食危機的能力。直接購買或租賃境外土地進行糧食生產是當前中國投資于生產環節的主要形式，不僅投資風險較大，而且增加了所要面對的輿論壓力［7］。投資后端的加工、品牌環節有助于提高農產品的附加值、延長產業鏈，在間接控制生產環節的同時還能避免政治、經濟因素帶來的不利影響。此外，在糧食倉儲、碼頭等物流環節進行戰略布局，能夠提升緊急情況下將糧食運回國內的能力，有助于應對全球糧價的劇烈波動。此外，投資技術領先的企業有助于獲得先進技術、管理經驗、人才的逆向溢出，提升中國農業競爭力。如中國化工集團有限公司收購了在農藥、種子技術上具有全球領先優勢的瑞士先正達公司，對提高農業競爭力、保障糧食安全起到了積極作用，擴大了企業“走出去”的優勢［8］。

（四）對外投資企業規模較小，企業類型集中于央企、國企和國家重點龍頭企業等大企業

農業對外直接投資的企業規?？傮w偏小。中國對外農業投資企業平均規模僅220萬美元左右，與發達國家600萬美元的規模相比差距較大。2021年在1 120家境外農業投資企業中，投資存量在200萬美元以下的有483家，占比43.13%；投資存量在200萬美元至500萬美元的有181家，占比16.16%；投資存量在500萬美元至1 000萬美元的有169家，占比15.09%；1 000萬美元以上的有287家，占比25.63%。較小的投資規模制約了企業的投資能力，難以有效應對復雜的國際市場，影響了海外農業的開發成功率。

從企業類型來看，對外投資流量集中于央企、國企和國家重點龍頭企業。2021年，在境外農業投資企業中，央企、國企和國家重點龍頭企業有243家，占比僅21.7%，而投資流量占總流量的67.69%，投資存量占總存量的54.72%；其他企業有877家，占比78.3%，投資流量為5.37億美元，占比32.31%，投資存量122.78億美元，占比45.28%。由此可見，央企、國企和國家重點龍頭企業在境外農業投資市場規模中占比較高，單個企業平均投資流量、存量分別達0.05億美元、0.61億美元，分別是其他類型企業規模的7.56倍、4.36倍（見表2）。而實際上，一些民營企業的非國有身份可以讓其在對外投資的產業選擇中更加靈活、更具優勢［9］。一方面，國有企業受東道國政府監管較多，如美國出臺的《問責法》中提到“不受外國政府控制”，尤其是高新科技企業在對外投資的過程中會受到歐美等發達國家更嚴格的審查；另一方面，國有企業在對外投資過程中也會受到國內更為嚴格的審查，而這可能導致其錯失投資機會。

（五）對外投資區域集中于亞歐地區且洲內投資集中，不利于發揮各區域的比較優勢和分散風險

中國農業對外直接投資主要集中于亞洲和歐洲，且東道國多為發展中國家（見表3，下頁）。截至2021年，中國農業對外直接投資的存量主要集中于亞洲和歐洲，亞洲的投資存量為116.98億美元，占比43.14%；歐洲的投資存量為76.02億美元，占比28.04%。就投資流量而言，2021年，亞洲的投資流量為8億美元，占比48.13%；歐洲為4.98億美元，占比29.96%。從洲內的投資國別來看，南美洲、歐洲和大洋洲的集中度較高，如南美洲僅巴西一國的投資存量就高達13.93億美元，占南美洲投資的81.94%。針對歐洲的投資主要集中于瑞士、法國、俄羅斯，分別為54.04億美元、7.89億美元、4.76億美元，分別占歐洲投資存量的71.09%、10.38%、6.26%。而對美國等發達國家和地區的農業投資相對較少，截至2021年底對美國的投資存量僅為2.3億美元；對北美洲的投資存量僅為5.35億美元，是亞洲投資存量的4.57%。

過高的區域投資集中度不利于發揮各區域的比較優勢，也不利于分散風險，甚至可能會導致國內企業之間的競爭。一是不同的資源稟賦決定了各國農業生產的特點，過于集中投資區域，不利于有效發揮各地區的比較優勢。二是不利于分散自然和政治風險。農業本身具有投資風險大、投資周期長、回報慢等特點，過于集中的區域布局不利于規避自然風險。2020年，有130家企業遭遇了自然風險。再加之部分東道國的營商環境并不穩定，東道國的大國平衡策略、朝令夕改的政策可能會使中資企業遭受損失。2020年對外投資的企業中，有349家企業認為首要風險類型是政治風險，占比31.73%。三是對外投資集中度過高不僅會造成中國企業之間的重復投資建設，而且可能會造成企業之間的惡性競爭。如中國種子企業在國際市場上各自為政，在東道國單獨參加品種審定，導致種子市場同質化嚴重、競爭激烈，出現價格和質量雙下降的現象［10］。

此外，發展中國家是企業境外投資的主要區域，存在農業基礎條件較差、科技發展水平落后、勞動力知識水平較低、基礎設施配套不完善等問題。如印度尼西亞、俄羅斯遠東等地區的交通基礎設施、倉儲設施等普遍落后，導致企業前期投資成本很高，制約了大型農業項目的實施［11］。而美國主要投資于英國、加拿大、澳大利亞、法國等經濟較為發達的地區，這不僅降低了前期投資成本，而且能夠在投資的過程中獲得科學技術和先進的管理經驗，提升國際競爭力。因此，從保障國家糧食安全、持續提升中國農業科技水平和企業盈利能力等的需求來看，應該增加對經濟較為發達地區的農業投資。

（六）對外投資復合型人才不足，不利于農業對外直接投資項目的運營

農業對外直接投資規劃、運營、風險控制等方面的人才匱乏。多數企業缺少熟悉企業國際化經營管理理念、了解國際經營市場、通曉東道國語言的復合型人才［12］?！吨袊r業對外投資合作分析報告（2019年·地方篇）》一書中所涵蓋的31個省級行政區中有64.52%提到了“農業對外直接投資人才匱乏”的問題，其中河北省的21家企業中有17家反映缺乏國際型復合人才。更為重要的是，政府部門外派農業專家數量有限、外派持續時間短，政府部門的人才儲備數量也不足。

在對外投資前、項目運行中，人才短缺都會帶來較大的負面影響。企業缺乏綜合性人才，不利于基于東道國的經濟、氣候、法律、文化、農產品市場等進行投資的綜合研判，難以充分論證項目的可行性。在政府部門中，掌握東道國語言并深入了解當地政治經濟體系的人才稀缺，難以對具體國別的農業投資優勢及風險進行深入的分析，這也增加了有意對外投資企業的搜尋成本和信息不對稱。此外，跨國并購完成后，也難以及時化解面臨的經濟風險和合作風險，會制約企業境外業務的拓展和規模的擴張。

三、中國農業對外直接投資發展特征的成因分析

近年來，中國農業對外直接投資流量減少，在投資產業結構、投資環節、投資項目、投資區域等方面呈現階段性特征和困境，其形成原因較為復雜，并且隨著外部環境的變化，不同原因相互交織在一起。只有深刻剖析中國農業對外直接投資特征形成的具體原因，才能對癥下藥，認清并解決目前所存在的問題。

（一）經濟因素和非經濟因素交織導致農業對外直接投資流量下降

投資回報率低、人民幣貶值、企業核心競爭力不強是造成農業對外直接投資下滑的經濟因素。投資回報率是企業對外投資的關鍵因素?！妒澜缤顿Y報告2018》中全球外國投資平均收益率為6.7%，低于2012年的8.1%，直接減少了跨國投資。部分東道國經濟低迷不振、經濟增長率不足1%，宏觀經濟下行風險打擊了企業對外投資的積極性。2016年以來人民幣兌美元貶值，進一步增加了中國企業海外投資的成本。農業領域的海外投資競爭激烈，中國企業在參與投資競爭時往往因核心競爭力不強而失去機會。此外，早年過熱的對外投資具有一定的盲目性，企業對東道國的自然條件、制度體系了解不足，導致大量對外投資項目失敗，也在一定程度上降低了對外投資的熱情。

全球海外投資監管力度加強是制約對外投資的非經濟因素。一方面，為化解“母小子大”“快設快出”等對外投資中存在的風險隱患，2017年出臺的《企業境外投資管理辦法》《商務部辦公廳關于做好“對外投資”監管方式海關申報的通知》加強了對海外投資企業的真實性、合規性審查。另一方面，國家保護主義和逆全球化趨勢抬頭，全球跨境投資監管趨嚴?！妒澜缤顿Y報告2021》顯示，2020年在新出臺的 152 項投資政策措施中，有 50 項旨在引入新的監管或限制。如以美國和歐盟為首的發達經濟體加強了對外國直接投資的審查和監管，以竊取技術、盜取數據、威脅國內市場公平競爭等為由，對外國投資者實行準入限制和不合理調查。此外，政治方面的制約還體現在東道國給予外國人簽證數量、時長的緊縮，使得企業員工、專家前往東道國受阻，降低了企業的運營效率。

（二）“走出去”企業的比較優勢導致對外投資向種植業集中，農業生產技術制約投資選擇

企業“走出去”的動機是利益導向，國內企業在資源密集型的種植業方面具有比較優勢，東道國豐富的土地資源、較低的勞動力成本具有吸引力。國內有限的市場機會以及水土資源、勞動力成本的上升，再加上東道國自然資源豐裕、相關種植業政策的支持，使得企業傾向于對一些水土資源豐富的國家進行對外投資以發展種植業［13］。漁業雖然也是資源密集型產業，但隨著全球環境保護意識的提高，越來越多的國家對海洋資源的保護和管理進行限制，這對中國海外漁業投資帶來了一定的挑戰。

國內企業在農資產業、畜牧業等技術密集型行業沒有顯著的跨國經營優勢，因此，“走出去”企業投資這些行業的偏少。以農機為例，一方面，中國的農業機械制造行業發展較晚，缺乏核心零部件生產能力且高端產品少，本身在國際市場上就不具備比較優勢；另一方面，由于種植方式、自然條件的差異，國內生產的農機產品對東道國的種植業適應性不足，再加上東道國農業服務業發展水平落后，對于農機產品的操作能力不強，缺乏專業技術人員，并且當地進口門檻高、程序繁復，農機產業“走出去”存在瓶頸。以畜牧業為例，一方面，由于投資畜牧業前期需建設動物場地、購買飼料和獸藥等，投資成本較高；另一方面，畜牧業的投資回報周期更長、風險也更大，需要更高水平的技術和管理，而東道國的畜牧業發展可能處于起步階段，從零開始發展產業的難度較大。

先進的生產技術是盈利的關鍵，但稀缺農產品的技術存在短板制約了農業“走出去”，因而種植業內部對外投資的結構與稀缺產品不一致。中國在水稻的種業、種植技術等方面在世界上具有一定的領先性［14］，而在大豆的生產加工技術方面存在明顯的“卡脖子”現象。一方面，不同作物技術水平的差距決定了擁有水稻領先種植技術的企業數量多、基數大，進而增加了投資水稻產業的概率。另一方面，對企業而言，對外投資水稻產業具有技術優勢，能更好地結合當地的自然條件進行研發，從而提高水稻的產量，獲得更高的收益。投資作物的選擇是企業基于自身比較優勢作出的理性選擇，但是對于滿足國家稀缺農產品需求的保障作用較小。

（三）產業鏈后端的高門檻導致對外投資集中于生產環節

境外企業的設立主體大多為傳統農業企業，產業鏈后端環節的高門檻決定了對外投資集中在前端生產環節。2020年在境外設立的1 010家中國農業對外直接投資企業中，735家由農業傳統企業投資設立，投資流量占比77.55%；僅有275家由非農企業投資設立，投資流量占比22.45%。一方面，農業傳統企業更了解與農業生產相關的信息，后端的倉儲、港口等基礎設施建設的經驗較少，對產業鏈后端的加工環節、港口的修建等也不具有優勢；另一方面，東道國的自然條件優勢突出，且多數東道國政府高度重視農業生產，對農業生產會給予優惠政策，有助于農業企業通過對外投資獲得相對國內農業生產更高的收益。此外，投資產業鏈后端加工、倉儲、物流等環節需企業認證、產品認證等各種繁雜手續，門檻更高。部分東道國存在生產技術落后、產量較低、基礎設施條件較差等問題，在低產量的情況下進入高投入成本的投資環節，獲得收益更難。因此，對外投資企業會選擇優先開展農業生產，故對外投資集中于生產環節。

（四）投資主體實力弱、融資難導致投資規模較小，國有企業的基礎強、政策優使其投資規模較大

投資主體自身的經濟實力不夠，加之融資困難，導致境外投資整體規模偏小。中國2021年1 120家境外農業投資企業中，有664家資產總額在500萬美元以下，占境外投資農業企業的一半以上，資產總額超過1億美元的僅占3.93%②。中小企業規模有限、資金實力不雄厚，決定了境外投資規模較小。此外，中小企業在國外銀行融資成本高，且國內銀行對中小企業海外資產的評估較為謹慎，放款時間長、貸款額度小。企業對獲取國際組織資金支持的經驗不足，這進一步限制了投資項目規模，也制約了境外企業的擴張速度?，F階段，企業抱團出海的機制仍在摸索中，對外投資仍以單打獨斗為主，也限制了中國企業對外投資的項目規模。

國有企業的對外投資基礎更扎實、動機更強、政策優惠更多，其投資項目規模也更大。一方面，國有企業本身擁有更好的農業對外直接投資基礎。中國農業對外合作起初以援外項目為主，實施援助的主體為國有企業，隨著援外項目逐漸商業化成為對外投資項目，國有企業也逐漸成為對外投資項目的主要投資主體。另一方面，國有企業肩負維護國家安全的社會責任和實現企業盈利的雙重使命，這促使國有企業比民營企業更加積極地“走出去”。大部分對外農業投資項目都是企業個體行為，國家并未給予農業對外直接投資長遠的支持［15］。民營企業在出境投資時，對境外營商環境了解不夠，可能導致投資盲目、投資虧損較大，因而其在境外投資的動力不足。此外，民營企業可能因面臨更嚴苛的貸款條件、復雜的貸款手續以及外匯使用的歧視等而面臨更高的融資成本，一定程度上限制了其對外進行大規模投資［16］。

（五）國家間地緣政治關系導致農業對外直接投資集中于亞歐地區

互補的自然資源、良好的政治關系、投資集聚效應是投資區域集中于亞歐地區的原因。農業生產技術與自然條件有著緊密的聯系，中國與亞歐國家地理距離近、氣候條件差異小，因而種植種類與農業生產技術相似，這一方面有助于中國企業直接發揮其優勢，另一方面短距離也減少了企業人員的派遣成本。如黑龍江省內企業充分發揮其地緣優勢，在俄羅斯遠東地區開展農業對外合作。同時，南南合作、“一帶一路”倡議、中國—東盟等政府間合作的推進，以及政府間關系友好、優惠政策的出臺，均是促進投資增加的利好因素。

（六）高校、企業和政府三方人才培養機制不完善，導致復合型人才緊缺

高校、企業、政府三方的人才培養機制不完善和人才交流平臺不健全，制約了對外投資復合型人才的培養。就高校而言，高校作為理論人才培養的源頭，對復合型人才的培養力度不夠，如“農業經濟管理”專業的學生對國際化企業運營、東道國語言的通曉程度有限，而掌握東道國語言的學生對農業發展、企業運營方面又不盡了解。就企業而言，一方面缺乏系統布局規劃的復合型人才，另一方面員工考慮到家庭、東道國條件等因素不愿意長期駐外。就政府部門而言，專家外出的支持經費有限，專家前往東道國的次數有限，導致對東道國的現實情況了解程度不夠深入，更多止步于理論分析。此外，農業對外直接投資產業的研發使用等方面的合作交流機制缺乏，高校、政府與企業間的人才培養存在“邊界”，進一步導致對外投資領域人才的缺乏。

四、加強中國農業對外直接投資的政策建議

在世界百年未有之大變局下，受經濟因素以及新冠疫情、地緣政治沖突、氣候變化等非經濟因素的影響，中國農業對外直接投資流量近3年呈下降趨勢。隨著全球疫情形勢的好轉，農業對外投資迎來新的轉機，尤其是在“一帶一路”倡議提出的第10年，中國農業對外直接投資發展潛力巨大，具有上升空間。未來如何促進農業對外直接投資的有效提升，充分融入國際市場、利用國際資源，構建全球一體化產業鏈供應鏈，提高中國在國際市場上的地位和話語權，是值得探討的問題。

（一）健全對外投資政策支持體系，保障農業“走出去”企業利益

加強農業對外直接投資的基礎研究、優化農業政策支持、完善服務體系、精簡審批程序，是健全對外投資政策支持體系的重要方向。一是加強農業對外直接投資的基礎研究。建立基于全球視野的國家糧食安全保障機制，派出專家、企業充分調研各國的氣候、資源條件，為企業提供豐富扎實的東道國基礎信息。二是加強農業對外直接投資企業的金融、財政政策支持。制定農業對外直接投資企業的特別融資政策，增加抵押物審查類型、縮短融資時長、適當增加融資規模；協助企業獲取國際組織特定的項目資金支持；鼓勵保險公司開發涵蓋境外農業自然風險、政治風險的保險產品和承保方案；加大財政支持力度，依據對中國戰略性農產品供應的貢獻，給予所得稅、關稅等稅種上的優惠政策支持。三是完善企業境外投資服務體系，建立高效的信息服務平臺，定期發布《農業農村對外投資規劃》《中國農業對外直接投資分國別指南》，為有意向投資的企業提供分國別的自然政治經濟環境、外資投資手續等信息。對于已完成農業海外投資的企業，分派專門聯絡員實行網格化管理，及時解決企業在海外運營的困難。四是精簡人員出國、項目推進、產品通關的審批程序，降低農業對外直接投資的制度性成本，盡量避免出現企業痛失投資時機以及海外生產的農產品無法運回的問題。

（二）擴大農業對外投資產業領域，不斷優化投資產業布局

從出臺支持政策、提高信息服務水平、發揮技術優勢、給予投資補貼等方面全面發力，擴大農業對外投資領域、優化產業布局。一是大力發展物聯網、大數據、人工智能等技術，提升農資產業、畜牧業等農業技術密集型企業的實力，為“走出去”奠定基礎。二是通過提供信息服務、給予補貼等方式引導企業向資本和技術密集型行業的關鍵領域傾斜，如農資產業、畜牧業等，優化農業對外直接投資產業布局結構。積極鼓勵有投資實力的企業轉變投資思維，將對外投資視為技術進步、提高國內企業技術水平的途徑，以獲取長期的利益。三是鼓勵企業通過提供農業社會化服務間接參與境外農業發展，在發揮中國企業技術優勢的同時，減少生產經營面臨的不確定性。四是通過給予補貼、提高生產技術等方式調整種植業的內部投資結構，引導企業優先投資于重要農產品。

（三）推動對外投資環節向產業鏈后端移動，提高全產業鏈的掌控能力

引導企業“走出去”的重心由種糧生產環節轉向農產品加工、倉儲、物流、服務等環節，提高全產業鏈的掌控能力。就物流和倉儲產業而言，應重視非農企業的作用，發揮其在海外投資基建方面的優勢，引導建設規?；Ｍ饧Z食生產加工儲運基地、碼頭等物流基礎設施。同時，鼓勵農業企業與非農企業合作，充分發揮雙方比較優勢，如農業企業在選擇投資區域時將非農企業所承包的國際基建項目分布納入考量，從而克服東道國基礎設施的不利影響。加工環節方面，鼓勵農業加工企業突出主業，積極對外投資，延伸產業鏈條。品牌環節投資方面，加快構建國際市場營銷網絡，推廣跨境電商綜合試驗區模式，建立境外農產品營銷物流中心，加大中國農產品在境外宣傳和推廣的投入力度，打造全球化糧食品牌?？蒲协h節方面，鼓勵企業投資設立境外研發中心、創新中心等科技創新平臺，開展高水平聯合研究，從而獲取技術的反哺。

（四）培育具有國際競爭力的大型跨國涉農企業集團，增強投資主體實力

通過海外并購、國內企業兼并重組等途徑培育一批具有國際競爭力和品牌知名度的大型跨國涉農企業集團。一方面，支持龍頭企業通過海外并購等途徑成為世界級的農業巨頭公司，利用海外企業的核心技術、經營模式、管理方式、營銷網絡等反哺提升中國企業的競爭力。另一方面，鼓勵和引導國內企業利用自身的規模、技術、品牌、資金、管理等優勢進行組合互補，形成大型企業集團。在此過程中，不僅要發揮農業企業和非農企業的比較優勢，促進兩類企業各展所長，而且要淡化國企和民企身份界限，發揮民營企業在海外投資中靈活、受限少的優勢，使其成為農業對外直接投資合作的重要力量。同時，通過園區和共享資源平臺，鼓勵企業“抱團出?！?，形成良性的上下游產業互動以及產業集群式發展。

（五）優化農業對外直接投資區域布局，充分發揮各地區的比較優勢

立足各區域的耕地、氣候、技術等比較優勢和發展需求，對農業對外直接投資進行全球布局，以對沖季節性、區域性環境波動，分散風險。一方面，充分結合政府官員、專家、農業海外投資企業的綜合意見，加強分國別、分產業、分環節的海外投資環境評估，建立包含基礎設施完善程度、農產品重要性、投資市場潛力、投資風險性的對外農業投資綜合潛力評級體系，實現對東道國農業對外直接投資潛力的動態監測。另一方面，加強與發達區域的政府間合作，建立穩定的農業合作關系，為企業對外投資營造良好環境。同時，推動建設境外農業合作示范區、境外經貿合作園區及產業園區，選擇有潛力的境外市場舉辦“中國農業技術展覽會”，組織企業參加東道國的專業論壇，赴潛在境外發達市場考察。

（六）完善對外投資人才培養及交流機制，構建中國農業對外直接投資數據庫

重視高校、企業、政府部門的人才培養體系及人才交流機制建設。加強教育體系內國際化、綜合性人才的培養，為企業、政府部門輸送具有專業素養的農業對外直接投資復合型人才。通過企業培訓等形式，對有意向進行農業對外直接投資的企業相關人員開展培訓工作，培育有實踐經驗的人才。同時，增加政府部門相關專家的海外考察經費，加深其對海外投資相關情況的了解，并在重要的境外農業開發國家使館設立專門的負責部門，派駐農業參贊，為“走出去”企業提供準確、豐富的基礎信息。完善產學研用機制，完善院校、科研機構、政府部門的溝通交流機制，立足海外投資實際需求進行研究和人才培養，為后續投資企業提供更好的指導。同時，加快農業對外直接投資人才庫建設，包括投資規劃人才、企業經營管理人才、投資風險分析人才等，以支撐農業對外直接投資建設。

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Policy Evolution and Strategy Selection of China's Agricultural Foreign Direct Investment

QIU Huan-guang?? LEI Xin-yuan?? LENG Gan-xiao

Abstract： The agricultural foreign direct investment is an important pathway to comprehensively solidify the foundation of food security. Based on sorting out the development and policy evolution of China's agricultural foreign direct investment， this paper examines the characteristics and challenges of the investment flow， industry， link， subject， region， and talent in China's agricultural foreign direct investment， and deeply analyzes the causes behind these characteristics and challenges. Research has found that： due to factors such as low asset return， depreciation of the RMB， weak core competitiveness of enterprises， and strengthened global overseas investment supervision， the flow of China's agricultural foreign direct investment has recently decreased; the comparative and technological advantages of "going global" enterprises have led to the concentration of foreign investment industries towards the planting industry; the high threshold at the back end of the industrial chain leads to a concentration of foreign investment in the production process; the weak strength of investment entities and difficulty in financing lead to a small investment scale， while the strong foundation and favorable policies of state-owned enterprises make their investment scale larger; the geopolitical relationship between countries leads to a concentration of investment regions in the Asia and Europe region; the imperfect mechanism of talent cultivation and exchange among universities， enterprises， and the government has led to a shortage of versatile talents. In the future， China should attach great importance to promoting the growth of the total amount of agricultural foreign direct investment， optimizing investment layout， and forming a higher level of agricultural foreign direct investment pattern and food security guarantee system.

Key words： agricultural going global; agricultural foreign direct investment; food security

基金項目：國家自然科學基金專項項目“中國農業農村漸進式改革的理論框架與行動邏輯：兼顧多目標發展的政府與市場關系的動態調整”（72141307）；國家自然科學基金國際（地區）合作與交流項目“INFEWS：US-China：保護性耕作中的食物―能源―水耦合關系研究：基于作物與經濟模型的綜合評估”（42061124002）。

作者簡介：仇煥廣，中國人民大學農業與農村發展學院院長，教授、博士生導師，教育部長江學者特聘教授；雷馨圓，中國人民大學農業與農村發展學院博士研究生；冷淦瀟（通信作者），農業農村部農業貿易促進中心助理研究員。