結構再造與過程民主:社區治理的有效運作模式及其內在機制
——基于“群英斷是非”工作法的分析

青 覺,王 敏

(中央民族大學 中國民族理論與民族政策研究院,北京 100081)

民主與治理是我國乃至世界當代政治發展的兩大趨勢,并在基層廣泛的社會治理實踐中相輔相成、相得益彰。全過程人民民主作為一種全新的民主政治形態,構建了一種利益需求滿足、理性協商共識、透明公開參與以及監督制約有效的鏈式閉合機制,實現了過程民主與成果民主、程序民主與實質民主、直接民主與間接民主、人民民主和國家意志的有機統一。城市社區是基層治理的基礎單元,隨著時空環境的演變,以人際矛盾為核心的社區治理問題不斷顯現并消解著社區的公共性,呼喚全過程人民民主這一制度的出場。然而,如何將全過程人民民主制度優勢轉化為社區治理效能,需要研究效能轉化的組織結構、社會基礎與內在機理。這有助于認識全過程人民民主在城市社區治理中的實踐形態和運作邏輯,進而為社區有效治理目標的實現提供民主治理的路徑。

1 問題提出與文獻回顧

《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確指出:“基層治理是國家治理的基石,統籌推進鄉鎮(街道)和城鄉社區治理,是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程?！盵1]城市社區是因城鄉劃分和人口集聚而形成的基層治理的復合性單元,是城市治理體系的末梢和服務轄區民眾的前哨,這種性質、地位與職責形塑著社區治理的特性。城市社區治理是在以城市現代化為主旨和以制度為支撐的治理追求下,城市行政權與自治權的有效劃分與運行過程,其目標是實現行政與自治的良性互動、合作共治[2]。就城市社區治理的本質而言,其核心是社區民主[3],而社區民主直接關系到社區居民的切身權益的實現。全過程人民民主作為一種新的民主政治形態,具有轉化為社區治理效能的制度優勢,而且進入新發展階段后社區治理面臨新圖景、新格局,呼喚新路徑。因此,如何進一步將全過程人民民主運用于城市社區治理并轉化為治理效能,這自然成為需要深入研究的基本議題。當前,學界圍繞該議題開展了如下三個方面的相關研究。

一是關于全過程人民民主。目前,理論內涵、思想淵源、發展機理、比較優勢、制度支撐、內在邏輯、重點場域以及實踐路徑等已構成全過程人民民主研究的主要議題[4]。而對于全過程人民民主的結構、要素、功能等的理論研究主要集中于以下方面:李瓔珞從結構、流程與功能三個維度對全過程人民民主進行全景素描,認為全過程人民民主嵌入人民當家作主制度體系中、契合于政策全鏈條、致力于回應人民期待與促進人的全面發展[5];佟德志等人認為,全過程人民民主是一種決策方式,蘊含著民主主體、客體、程序等要素[6];張等文等人認為,在全過程人民民主結構譜系中,不同類型的民主制度之間相互配合,各民主環節之間有效銜接,為人民群眾參與公共政治生活與國家治理提供了渠道[7]。這些研究主要聚焦于宏觀理論,對于微觀實踐的研究尚未系統展開。

二是關于城市社區治理?！吧鐓^”這個概念是由滕尼斯較早提出的,其著作《共同體與社會》將“社區”理解為一種共同體和親密的伙伴關系。隨后費孝通在結合滕尼斯對“community”思考的基礎上厘清了“社區”一詞的內涵?！睹裾筷P于在全國推進城市社區建設的意見》明確提出:“社區是指聚集在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體?！倍爸卫怼备拍畹囊闉樯鐓^建設注入了新的理念,治理本質上不僅僅依賴于政府的權力資源,而是社會中各行動者互動的結果[8]。正是基于對“治理”理念的深入理解,學界對社區治理的內涵、構成要素等理論基礎也展開了研究,突出治理主體的多元與協作。比如將城市社區治理定義為:“在接近居民生活的多層復合的社區內,依托于政府組織、企業組織、社會組織和社區自治組織以及個人等各種網絡體系,應對社區內的公共問題,共同完成和實現社區社會事務管理和公共服務的過程?！盵9]新時代以來,學界對城市社區治理的范圍、主體、內容、性質、目的、體制、模式、國外實踐與發展趨勢、當前中國的創新與發展等進行了系統研究。

三是關于全過程人民民主與城市社區治理?，F有研究主要聚焦于理論和實踐兩個維度。從理論維度看,一方面是闡釋全過程人民民主與城市社區治理的關系。全過程人民民主所秉持的以人民為中心的立場、完整的制度程序、可操作的民主運行機制內嵌于城市社區治理中[10],城市居民自治是發展全過程人民民主的基礎工程[11],其中公眾參與城市社區治理能夠深入踐行和發展全過程人民民主,保障居民的知情權、參與權、表達權、監督權[12]。另一方面是探究全過程人民民主推進社區治理的路徑。張繼軍等人在論證全過程人民民主優勢的基礎上,認為通過優化調試機制、健全協商機制、完善驅動機制等可以優化社區治理[13]。從實踐維度看,學界主要關注全過程人民民主在城市社區治理中的質量和效果。如陳偉東等人以W市H區L社區為例分析全過程人民民主的城市社區實踐樣態[14],張力偉等人以Q社區為案例對全過程人民民主進行系統考察[15],鄔家峰分析江蘇淮安“碼上議”協商平臺[16],等等。這些研究主要側重于探析社區治理實踐如何體現全過程人民民主,而對權力運行過程中具體的行動主體、結構要素、發生機制以及微觀行為的深入分析仍顯薄弱。

整體觀之,既有研究有利于我們認識和把握全過程人民民主與城市社區治理及其關系,但在以下方面仍有提升的空間。其一,通過實踐案例直接反映全過程人民民主與城市社區治理的內在邏輯關系的研究有待增加。其二,在研究社區治理時,大多數學者將研究的空間對象鎖定在社區或街道,對兩者在實踐中的組織體系關系及其結構變革的演進邏輯的研究相對較弱,因而有夸大社區自治或街道辦的行政功能之嫌。其三,全過程人民民主屬于實踐性命題,當其作為一種方法、技術在解決社區社會治理問題時,需要超越基層政權理論取向和基層社會發育理論取向[17],分析治理中的“結構”與“行動者”及其互動過程。無疑,立足社區治理實踐研究全過程人民民主更符合這一概念本身的理論屬性與實踐訴求。進一步而言,筆者認為在探討社區治理與全過程人民民主互動關系時,更應該關注全過程人民民主運行的治理結構與社會基礎,這構成了全過程人民民主得以“落地生根”的深層沃土。

鑒于此,本文采取個案研究法,基于湖南省岳陽市社區治理過程中推行的“群英斷是非”工作法,探討“群英斷是非”工作法如何完成社區治理結構的再造與過程民主的呈現,以及如何利用該工作法解決社區治理中的民生問題,并在此基礎上總結出城市社區民主治理的著力點,為推進社區有效治理提供參考。

2 分析框架與研究案例

分析框架即體現研究思路脈絡、邏輯順序和內容結構的方案?！敖Y構—過程”分析范式是一種對傳統結構分析范式批判基礎上的理論創新,其與基層治理具有較高的邏輯自洽性和理論適配性?！敖Y構—過程”分析范式認為,組織的互動及其活力秩序的形成受治理結構的支配,結構由諸多約束條件構成且功能的發揮需要借助特定過程及其所內嵌的連接機制才能實現,而主體參與的過程反過來又會對結構產生實質性影響。通過實踐案例可以系統展現“結構—過程”分析范式在具體社會治理中的因果機制和情景效用。

2.1 “結構—過程”的分析框架

城市社區有效治理的實現,既需要因應客體需求的變化,積極變革組織結構,也需要在治理的過程中對治理體系之中的主體與客體關系進行不斷調試,優化結構內部各行動主體的關系并推動其實現良性互動。實際上,結構并非靜態的,其受行動者的影響,同時行動者又受結構的約束,兩者相互形塑,體現為一定的過程性。有鑒于此,本文在借鑒結構化理論的基礎上嘗試建構一種新的范式,即“結構—過程”分析框架,將推進社區有效治理的組織結構變革及其相關主體互動過程的內外條件結合起來進行分析?！敖Y構”指的是“作為社會系統的特性組織起來的規則與資源,或一系列轉換關系”[18]23。其中社會系統就是社會互動中有著結構屬性的系統,結構的轉化能力依靠規則和資源,規則體現為規范性要素和表意性符碼,資源體現為權威性資源和配置性資源?！敖M織結構”指的是“以一定的具有權威性的制度所規定的組織形式及其關系模式”[19]85。組織結構的合理程度、能動性及穩定性決定著社區治理的效率和效能?！靶袆印敝高B綿不斷的行為流[18]62,行動關注人的認識、理性、動機以及意圖等?！斑^程”則是指治理過程中各主體圍繞權力獲取、權力行使以及資源配置而展開的博弈、互動。過程連接著結構與行動,過程既關聯著行動者主觀能動性的發揮,使得結構具有“能動性”,又連接、表征著行動者的生活體驗、價值等要素,使得結構和行動互動互塑,呈現動態性?；拥倪^程既在重構結構,也在塑造主體心理及其行為。因此,在結構化理論中結構具有二重性,即“社會系統的結構性特征對于它們循環反復組織起來的實踐來說,既是后者的中介,又是結果”[18]23。換言之,結構化的形態是由行動者在社會互動的生產中形成的,是一種結構性的社會關系狀態。與此同時,它亦是一種互動系統的結構構成的再生產媒介。

結合中國城市社區治理的本土實踐,將結構化理論中的“結構”要素、“行動”要素分別加以延展,可以作如下歸納。第一,“結構”要素歸為三類:一是由黨政體制、法律法規、地方政策等“因子”構成的政治結構;二是由價值觀念、倫理道德、思想文化等因子構成的文化結構;三是由多元主體、社會資本等“因子”所形塑的社會結構。第二,“行動”要素歸為三類:一是由資源優勢、主體責任等“因子”組成的能力因素,影響著行動的持續進行;二是由規則、激勵等“因子”組成的慣習因素,其影響著行動以理所當然、經驗性的方式進行;三是由共識、經驗、效能等“因子”組成的社會資本因素,影響著激發行動的需要或目的。就社區治理的行動主體而言,不僅包括社區居民、黨員等在內的個體,也包括基層黨委、人大、政協、行政組織、社會組織等在內的組織化力量。因此,本研究在聚焦多元治理主體及其行動者的邏輯的前提下,以“結構—過程”為分析框架來分析“群英斷是非”工作法中的“結構”要素和“行動”要素在互動過程中如何改進社區治理,同時分析“群英斷是非”工作法作為一種社區治理機制如何展現社區民主治理的過程。

2.2 “群英斷是非”工作法案例概況

本文旨在探究城市社區有效治理的民主建構路徑,屬于探索性研究,故而選擇具有一定創新性、先進性和典型性的個案作為研究對象。岳陽樓區是湖南省岳陽市的中心城區,是岳陽市的政治、文化中心。2015年鄉鎮區劃調整后,岳陽樓區轄2鄉1鎮17街道,總面積171平方公里,總人口80余萬。岳陽樓區“群英斷是非”工作法于2017年年初在奇家嶺街道學院路社區試行,并于2020年10月在岳陽樓區全面推開。這項制度的主要內容是:在街道黨工委的領導下,聚焦轄區內的居民矛盾糾紛,注入全過程人民民主理念,不斷升級完善基層治理工作法,通過共建共治共享發揮群眾主體作用,有效解決一大批基層治理“疑難雜癥”。具體工作流程為:群眾反映問題→社區調查分析→社區物色“群英”→召開“群英會”斷是非→結果分類處理?！叭河嗍欠恰惫ぷ鞣ǔ尚怀?從2017年推行以來,化解鄰里關系、征地拆遷、老舊小區改造等矛盾糾紛1 100多起,解決了一大批“積案”[20]。這一做法受到國內多家主流媒體報道。

從研究設計來講,以“群英斷是非”工作法為個案,主要基于以下考量。一是個案的代表性。個案發生地除了具有一般城市老舊社區所具有的治理結構和功能外,還面臨社區治理中的共同性難題,比如“多數矛盾不好調解,干部經常兩頭挨罵”“相互扯皮”等現象突出。二是個案的歷時性。事件與過程發生于歷史之中,時序為建立因果關系提供刻度,該工作法圍繞歷史和時間的關系展開。自2017年奇家嶺街道開始試點到2023年全區乃至周邊地區推開,歷時6年多,整個發展過程與成效均具有階段性。三是理論與現實的雙重關切性?！叭河嗍欠恰弊鳛榛饣鶎由鐣艿墓ぷ鞣?在街道辦、黨工委整合治理資源與讓渡自身權力中,實現了基層群眾需求與街道黨政力量供給的有效銜接。全過程人民民主貫穿始終,起到了激活民眾參與公共事務治理的活力、科層化治理體系對民眾的吸納整合以及強化社區治理能力等重要作用,生動體現了結構再造與過程民主的內在統一性?！叭河嗍欠恰惫ぷ鞣ㄔ谄渌貐^的“開花結果”仍在繼續,這恰恰說明該工作法具有較強的生命力,為考察組織體系再造與過程民主運行提供了實踐注解。

3 結構再造:社區有效治理模式構建的關鍵要素

結構是一種涉及研究客體的局部之間,或者客體與其他事物之間相對穩定的關系。結構的功用不僅在于約束行動主體及其行為,有時結構也會促進行為活動,而結構的約束性力量來源于局部之間關系的模式。治理模式包含治理理念、治理方式、治理結構以及治理實踐等,其中治理結構反映事物內在特質并處于核心地位,而結構分析是關于特定選擇得以發生的限制條件的研究。為此,本文從政治結構、社會結構和文化結構三個維度,結合行動要素系統分析社區有效治理模式構建的關鍵要素。

3.1 政治結構再造:黨組織統籌內外黨建與引領建章立制

一是黨組織統籌內外黨建,激活社會治理資源。黨的統一領導是實現社區有效治理的根本保證,而有效領導的關鍵在于機制創新。從權責分工看,黨的領導在中國現行城市社區治理過程中發揮決定性的作用,尤其是進入新時代以來,黨的政治領導力以及對政治資源整合的能力格外突出。比如,從黨的十八屆五中全會提出“完善黨委領導、政府主導、社會協調、公眾參與、法治保障的社會治理體制,推進社會治理精細化,構建全民共建共治共享的社會治理格局”,到黨的十九大強調“堅持黨對一切工作的領導”,再到黨的二十大強調“全面加強黨的領導”“確保黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用”,等等。這些政策和實踐均表明,黨組織在社會治理中處于領導地位,社區黨組織已從“內部組織”轉向“全面引領”。因此,在城市社區基本建立了以黨組織為基礎,聯合社區黨員,整合社區工作者、社會組織、社會志愿者等多種社會力量參與社區治理與社區服務的基本模式。就岳陽樓區而言,按照“網格點題、黨員牽頭、群眾參與、支部掛帥、群英發力、部門聯動”的工作思路,強化鄉鎮(街道)、村(社區)黨組織在社區社會矛盾治理中的領導、統籌、協調功能。比如,學院路社區主動謀篇,先以黨員為中心,把黨員議事會和居民議事會有效統一起來,在街道黨工委具體設計和指導下,開拓性地運用“群英斷是非”的議事新模式,通過支部掛帥、黨員牽頭、“格格”(網格員)點題、群眾助力、部門參與,處理社區群體性的重大事務。正是通過黨委統一領導,帶動了“兩代表一委員”、鄉賢能人、志愿者、居民代表、網格員、“五老人員”等共評、共商、共斷群眾不同訴求的是與非,將矛盾化解在基層。

二是黨組織推動建章立制,強化細化制度保障。法律法規作為一種特殊的制度形式,在社會治理中的作用主要是為人們提供一個日常生活中互動的穩定結構或相互交往的框架來減少不確定性。為了推動“群英斷是非”工作法的落地,岳陽市委辦公室印發《中共岳陽市委辦公室關于印發〈岳陽市推行“群英斷是非”工作法實施方案〉的通知》,下轄的鄉鎮(街道)也制定了適應于本轄區的實施方案,比如《禹山鎮推行“群英斷是非”工作法實施方案》。在這些實施方案中,對指導思想、目標任務、實施步驟、工作要求等均作了詳盡的規定,比如實施步驟依次包括網格點題→提交事項、黨員牽頭→認領任務、群眾參與→選配精英、支部掛帥→引領方向、群英發力→達成共識、部門聯動→厲行法治等。與此同時,黨組織推動建立調解協議自動履行督促機制。通過向當事人發出《自動履行義務告知書》,提高群眾對“群英斷是非”結果的社會認同度。這種詳細的政策規范,不僅遵照了國家相關法律法規的原則和主張,同時也吸收了地方性知識,因而能夠保證所制定的政策具有較高的適配性和指導性。

3.2 社會結構再造:塑造協同治理網絡與培植社會資本

首先,建立多元主體協同治理網絡。從社區治理的起源看,社區表征著一種共同體精神,呼喚充滿溫度、相互體恤的共同體的形成,而充滿悖論的現代性本身使得現代社區集撕裂式體驗與虛實交織的快感于一身?！俺鞘兄械娜嘶旧钤诳臻g分割、內部私有、同質聚集的隔離社區內,在互動情境中表現為對深度交往的排斥、人與人之間相互存疑等信任匱乏的人際交往狀態?！盵17]而要對這種空間和互動情境進行改造,就需要創新舉措,對多元主體進行整合,推動社區治理主體結構呈現“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的“一核多元”態勢。就“群英斷是非”工作法而言,其組織行動得以有效運行的關鍵在于建立了街道與社區、黨員與群眾、社區與“群英”等多元主體的有效協同機制:一是街道黨工委組織和推動“群英斷是非”工作法的實施,保證黨工委對該工作法實施的統一領導,同時整合“條條”部門對該工作法實施的支持;二是社區負責挖掘、篩選“群英”,組織形成“群英”庫,并依據社區收集問題的性質、復雜程度以及涉及的利益相關方,組織“群英”進行“斷是非”;三是社區內部設置網格員,及時發現和反饋轄區居民訴求;四是小區內部設立業主委員會和樓棟長,通過小區組織建設來物色“群英”,包括“兩代表一委員”、律師、志愿者、居民代表、“五老人員”等。在具體的實踐中,不同主體基于專長、分工而開展協商治理,共同解決轄區內居民的急難愁盼問題,優化生活、工作、居住環境,促進社區內部的團結和美。

其次,厚植社區有效治理社會資本。社區范圍內的公共事務主要是民生事務,這意味著與居民的生產生活密切相關。而現實中城市居民居住在空間相對分割、情感支持相對缺乏、內在群體凝聚機制淪落以及權威體系缺失的社區中。當社區公共事務需要合作時,總是會陷入“集體行動的困境”,但在現代社會人們又存在對“社區”本身所蘊含的歸屬感、互助性和親密感等的需求。因此,如何實現社區內部居民的再組織、再合作就顯得尤為重要,社會資本的培植則提供了一種方法?！吧鐣Y本是指社會組織的特征,諸如信任、規范以及網絡,它們能夠促進合作行為來提高社會效率?！盵21]216社會資本能夠促進自發的社會合作。岳陽樓區一方面細化治理單元,將支部建在網格上,發揮支部對下轄居民的服務與引領能力。通過支部下沉,及時將黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實到基層,同時每一樓棟均設立有“樓棟長”?！皹菞濋L”是通過樓棟居民民主推薦產生的,這就保證了“樓棟長”具有較高的信任基礎。為充分發揮黨建引領作用,深入實施“黨建+網格化微治理”,岳陽樓區把支部建到每一個網格、每一個小區,把黨小組建到每一個微網格、每一個樓棟[22]。通過支部下沉與設立“樓棟長”,實現了黨心與民心相連。另一方面整合基層治理品牌,發揮“群腦眾智增能”的優勢。將探索多年且比較成熟的“黨建+微網格治理”、鄰里理事會、和諧宣講團、何姐工作室等整合進“群英斷是非”工作法中,方便社區居民表達利益訴求,對問題的解決形成聚合效應。

3.3 文化結構再造:重視文化心理訴求與培育公共精神

一是重視個體現實利益,兼顧文化心理訴求。維護合法利益是個體行動的根本出發點,而重視文化心理訴求有利于利益沖突的化解。馬克思指出:“人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益有關?！盵23]187經濟學也認為,作為“理性人”的個體具有追求利益最大化的動機。事實上,欲望的無窮與有限的資源之間存在張力,需要一種調節、重置機制。從“群英斷是非”工作法所涉及的利益主體看,企業作為資本的一種組織形式,逐利性是其本質屬性,而如何在保證企業依法依規經營并獲得生存發展機會的同時,不侵害社區居民及其他市場主體的利益,則需要建立一種企業內外溝通協調機制。參與該工作法的“群英”作為社會精英,在超越了物質利益的追求外,還有獲得社區居民認可的社會文化心理需求。此外,社區居民反映、參與跟自身利益相關的社會問題的解決或者公共服務(公共產品)供給等,構成居民參與社區協商民主的重要因素。比如,惠民項目引發的矛盾、小區內部管理的糾紛等,這些矛盾與居民的生活、工作緊密相關,因而也往往成為社區居民關注的焦點。社區居民希望通過開展對話、協商等形式解決,而對話、協商恰恰是社區居民文化心理的外在反映。正因如此,社區積極組織開展“群英斷是非”活動,而不是直接訴諸法律來解決利益矛盾。

二是厚植家國情懷,培育公共精神。由價值觀念、倫理道德等構成的文化結構是推進“群英斷是非”工作法實施的價值基礎?！暗轮谓袒笔菍崿F社區善治的重要基石?！叭河嗍欠恰惫ぷ鞣ㄔ谥贫?、實施、推廣過程中以湖湘本土優秀傳統文化為基礎,同時注入“家國情懷”“鄰里情深”等情感,力圖通過社區情感的再生產來協調社區成員之間的關系。一方面,將“家國情懷”“與鄰為善”等情感期許融入“群英”——優秀黨員、“兩代表一委員”、居民代表、“五老人員”、鄉賢能人、志愿者、網格員的選拔、培訓、考核中,厚植“群英”的“家國情懷”,激活“群英”的服務意識,發揮“群英”在整個社區治理中的模范帶頭作用;另一方面,通過普及、推廣城市居民公民文化、制定村(居)規民約、營造“守望相助”的熟人社區文化等多種方式,培育社區居民的公共精神。

總體而言,從結構化理論來看,社區的有效治理既非組織機構驅動的產物,也非行動者單方面推進的結果,而是結構與行動者互動互構的結果?！叭河嗍欠恰惫ぷ鞣ㄗ鳛橐环N新的組織形態嵌入社區治理中,不僅改變了社區原有的組織生態結構,也改變了居民的行動邏輯,為推進社區有效治理提供了新的結構化方案,驅動傳統社區治理的現代化轉型。從結構化理論看,推進社區有效治理是一個持續結構化的過程,而“群英斷是非”工作法作為一種新引入的結構性要素,當作為行動者的居民、“群英”介入其中并展開行動時,就在進行著居民、“群英”與社區結構的再生產。這具體體現為“群英斷是非”工作法對居民身份的重塑、對社區治理規則的重構以及對社區治理資源的重置,為社區有效治理提供了社會基礎。

4 過程民主:社區有效治理的內在機制

社區治理結構形塑著治理方式并通過治理績效得以外顯。全過程人民民主制度效能的轉化需要依托有效的社區治理結構,治理結構再造為全過程人民民主提供了行動空間。從“結構—過程”的分析范式來看,全過程人民民主功能的發揮必定是建立在既定的治理結構之上的[24],整個功能的發揮體現于主客體互動的過程中。岳陽樓區“群英斷是非”工作法的歷時性推進,不僅有效推動了社區治理結構的再造,而且其實施過程本身亦體現和貫穿了全過程人民民主(見圖1)。

圖1 社區全過程人民民主的實踐體系

4.1 民意征集:利益訴求的表達

立足社會矛盾,發現并回應人民需求,是推進全過程人民民主的基本要求。社區治理的事項繁多,諸如社區衛生整治、老破舊改造、加裝電梯、停車收費、成立業主委員會、居民矛盾糾紛調解等,均是關涉居民切身利益的事情,這些事情久拖不決就會變成居民的煩心事甚至政府的麻煩事。過去通常是由黨政部門來決定做哪些事,而岳陽樓區的“群英斷是非”工作法一改傳統的社區單向治理模式,由街道黨工委牽頭主動面向社會和居民匯集與調查需要解決的社會事務,實現了社區公共事務治理由“要我治理”到“我要治理”的轉變。

“群英斷是非”工作法中所斷“是非”征集主要有四個渠道。一是民眾直接反映的問題。在日常工作生活中,社區民眾就生產生活中遇到的私人沒辦法解決的問題、矛盾糾紛主動向社區、街道辦反映,社區根據問題涉及的利益相關方、性質、主要焦點等選擇合適的“群英”,具體人選因事而定。二是向轄區民眾征集。在街道政務服務中心、社區便民服務中心、小區門崗等人流密集或接觸頻繁的場所均設置有提議點,同時安排社區網格員走訪轄區商貿、集市、小區等,及時收集并報告涉及安全、穩定的問題。此外,社區干部還會通過定期與不定期的方式召開多方座談會征集轄區群眾意見。三是向“兩代表一委員”征集。街道和社區設置“兩代表一委員”聯系點作為溝通居民、了解民意、征求意見、反映需求、發揮監督的紐帶。四是向轄區企事業單位征集。統籌協調各類企事業單位、志愿者組織對接社區工作,社區根據其反映的問題或提交的建議積極組織人員進行核實,引導其參與社區“斷是非”及其他公共事務治理。

“群英斷是非”工作法中意見征集具有以下特點。一是涉及面廣。覆蓋整個轄區居民所反映的問題,比如惠民項目、小區內部矛盾、小區與外界矛盾等,涉及經濟、社會、生態多個領域。二是方式多樣。線上與線下結合、定期與不定期結合、網格員反饋與社區干部主動征求結合,多途徑征集意見。三是專業組織力量的引入。岳陽樓區在民意征集中注重發揮“兩代表一委員”和社會組織的意見,有助于幫助居民通過正式的溝通渠道更好地表達自己的訴求和意見。這些意見征集能夠體現“群英斷是非”工作法本身的民本性、民意的代表性、群眾的廣泛性與表達的有效性,暢通了民意表達渠道。傾聽民意、吸納民意是全過程人民民主運行的基本要求,集思廣益、發現問題則構成了全過程人民民主的首要環節。

4.2 民主協商:民意共識的聚合

在收集群眾反映問題、社區調查分析以及選擇“群英”后,召開“群英會”斷是非。這就需要一套“集成裝置”將群眾反映的分散意見或問題轉化為一種民意共識,而民主協商是一個重要機制。廣泛征集的“是非”問題并非都需要民主協商來解決,如在2017年首次開展“群英斷是非”工作法時,就收集了上百條居民矛盾、意見或問題,分類梳理后篩選出最需要優先協商解決的矛盾。街道根據矛盾涉及的主要內容與復雜程度,如占道經營、產權糾紛、宅基地糾紛、違規建設、鄰里糾紛等,通過召開社區“群英斷是非”會議的形式對轄區民眾所反映的問題進行分類研討。

“群英斷是非”工作法在實踐中將評判權交給群眾,干部不再當“判官”,群眾“是非”由群眾斷?！叭河ⅰ钡耐诰蚝臀{面向轄區內所有符合條件的居民,圍繞矛盾、糾紛、問題等核心議題,邀請相關“群英”進行“斷是非”,一般6～10人不等,除了當事人、“群英”外,設一名組長和筆錄員。組長主持開場、組織討論、控制現場、綜合協調,以保證協商的順利開展并取得預期效果,筆錄員主要負責記錄協商的過程和結果。民主協商主要有四個步驟。一是組織培訓。為了確?！叭河庇行ч_展,社區、街道會事先對組長、記錄員以及涉及的“群英”進行簡要培訓,內容包括協商的主要目的、基本原則、工作流程、角色分工、注意事項等。二是選擇“群英”?！叭河ⅰ奔茨苡行в绊懏斒氯说年P鍵人物,其構成了工作法的核心。在實踐中,“群英”人選因事因人而定,對當事人能形成有效影響力——在當事人心中有分量、說話公道并且能夠兼顧大局、引領方向,最好是黨員。三是召開“群英會”?！叭河闭匍_的時間、地點不固定,其由矛盾糾紛(問題)的緊迫性、重大性、復雜性以及涉及的直接利益方等多種因素決定,同時邀請人大代表、政協委員、涉事職能部門代表、社區干部、業委會代表、涉事領域權威專家等參與“斷是非”?！叭河鄙稀叭河ⅰ奔袄嬷苯臃骄腿罕娝从车拿芑騿栴}展開論辯和磋商,形成民意共識。四是協商結果公示。將“群英會”討論、協商形成的結果在現場進行宣布并簽字確認,對部分協商討論的結果在社區范圍內進行公示。

“群英斷是非”工作法是一個平等對話、溝通協商的組織平臺,矛盾雙方借助該平臺自主完成了矛盾問題的呈現、自我訴求的表達,同時也聆聽到了相關“群英”的意見或建議。這一論辯的過程其實也是居民民主意識與民主能力訓練、提升的過程。該工作法的特點和優勢體現在三個方面。一是民主的參與性。提供了轄區居民表達利益訴求和參與公共事務治理的渠道,社區內符合條件的居民圍繞提交或上報的矛盾糾紛、公共議題展開協商與溝通。二是協商的平等性。在研討現場,涉事居民表達自己意見或建議的權利都得到了切實的尊重,“群英”提出主張、建議等權利也給予尊重,正是因為涉事主體的權利得到平等的尊重,因而在平等協商的基礎上能夠達成共識,實現民主協商預期的效果。三是結果的公開性。整個過程的公開也往往預示著結果是公開的,協商的結果現場公開宣布,涉事方和“群英”均知曉結果。此外,涉事方邀請見證人一起見證協商的結果,這也是對民主協商的一種監督。民主協商是全過程人民民主的重要環節,通過反復的協商、協調、協作而形成最大公約數。

4.3 民主表決:公共意志的產生

民主表決就是由“群英”表決出所研討的問題或矛盾的處理結果。之所以設置這一環節,主要有兩個考量因素。其一是達成共識。民主協商的目的在于形成共識,而民主表決的目的就是要讓民主協商最終有個結論,而非議而不決。其二是解決急難愁盼問題?；鶎邮聞涨ь^萬緒,社會矛盾層出不窮,由轄區居民反映的問題和社區征集的事項并非都要由該工作法進行論斷。事實上,針對收集的問題,在審查核實的基礎上會根據輕重緩急進行分類,優先考慮群眾急難愁盼的事項。通過民主表決的方式,能夠最大程度地集中集體的智慧來化解矛盾。此外,社區所擁有的化解矛盾的資源相對有限,這也使得民主表決環節是在有限的人財物約束條件下選擇最符合實情的解決辦法。

民主表決采取的是談判型共識民主的辦法,即通過協商、談判等多種制度形式,來分享權力、達成共治[25]。民主表決遵循的程序如下。一是表決事項的公開。以紙質備案形式收集所要研討的問題或項目,同時發動涉事當事人、“兩代表一委員”、社區干部、業委會代表、企事業單位代表等參與研討,讓參與者充分了解每個問題或項目的內容、焦點、目標等。二是表決的全過程。整個表決遵從“民主基礎上的集中,集中指導下的民主”原則,堅持“從群眾中來,到群眾中去”的群眾路線,充分尊重涉事當事人的主體地位與尊嚴。在群英斷是非的整個過程中,不是通過多數票決或舉手表決了事,而是反復協商、協調、協議,比較不同方案或辦法的優劣,揚長避短,最后把它合成一個新的方案。顯然,在這樣的協商、談判、妥協基礎上形成的表決結果,最大可能減少了“多數人對少數人的挾持”。誠如奇家嶺街道辦工作人員所說:“從形式上講,通過‘群英’舉手表決也能體現多數原則,但這種舉手表決不能從根本上解決問題,因為少數人‘口服心不服’,后患依舊存在,甚至后期會出現越級上訪的情況?！比潜頉Q結果的公示。表決前,由涉事當事人、社區片長、“兩代表一委員”、居民代表等選出“群英”和見證人。整個“斷是非”過程以會議研討形式公開進行,見證人全程監督,居民也在現場觀看和監督討論的情況,最終就“斷是非”討論結果當場公布并公示。

由“群英斷是非”工作法合意產生最終進入表決的結果。嚴格來說,只有民主表決才是尊重人民主體地位和通向共識民主的真正的民主形式。民主表決的過程具有以下特點。一是實現了形式民主與內容民主的統一?！叭河ⅰ北頉Q既具有談判型共識民主的形式特征,又將表決結果與當事人利益、公共利益相結合,是通過反復協商、協調、協議,通過比較不同方案的優劣,最終合成的一個新解決方案。二是完成了從多數意見到公共意志的轉變。這種談判民主模式比多數決民主模式更優越[26]2,其通過協商、對談等多種制度形式來分享權力、達成共治,體現了包容、談判和妥協的特征。該工作法體現的是談判民主而非多數決民主,因而體現的是公共意志而非多數決意志。三是體現了人民當家作主的民主真諦。整個過程體現“民事民提、民事民評、民事民決、民事民監”,實現了社區單向治理到多主體協同共治的轉變,真正賦予社區居民當家作主的權利,是人民民主的真實體現。

4.4 民主監督:民主績效的保障

民主績效的獲得需要民主監督提供堅實保障。由“群英”通過協商、談判、妥協達成共識的結果以及討論過程均接受民眾全程監督。監督的方式有四種。一是居民監督。由當事人、黨政領導、企業代表、業委會代表、法律人士等組成的“斷是非”討論小組,其討論全過程接受居民群眾和工作組的監督。這些項目或矛盾與居民自身利益密切相關,故而居民參與監督的積極性較高。二是調解協議約束。建立調解協議自動履行督促機制,向當事人發出《自動履行義務告知書》,確保當事人對調解結果的認可及其相關行為的履約。三是“兩代表一委員”監督。區各委辦牽頭,基層黨代表、人大代表、政協委員等共同參與,對轄區群眾反映的“是與非”進行共評、共商、共斷,并對協商的結果進行監督。四是媒體監督。目前,“群英斷是非”工作法在岳陽樓區廣泛開展,先后受到《人民日報》《新華每日電訊》《中國青年報》《湖南日報》《湘聲報》《岳陽日報》、“湖南長安網”等主流媒體或網站的報道,這當然是一種媒體輿論監督,推動該工作法做細、做實、做深。

“群英斷是非”工作法本質上講屬于一種基層群眾工作方法,而能否對居民反映的急難愁盼問題進行及時、高效的回應,除了通過再造治理結構以實現工作機制優化外,還依賴于民眾的有效監督?！叭河嗍欠恰惫ぷ鞣ㄖ畜w現的民主監督特點如下。一是監督的廣泛性和代表性相結合。所有社區居民都享有對反映問題或項目的監督權,所有參與“群英斷是非”工作的各類“群英”均具有監督權。這種多主體的監督,使得監督不僅廣泛而且真實。二是引入專業組織力量強化監督。人大代表、政協委員本身具有監督政府、回應民眾訴求的職責,為了保障和充分發揮人大代表、政協委員的監督履職有效性,岳陽樓區專門出臺相關文件并在街道、社區設立人大代表、政協委員工作室保障其監督權落地。同時,對于涉及老舊小區改造、加裝電梯、道路改造等事項,則引入工程建設類的質監公司進行專門監督,確保民生項目造福于轄區居民。正是有了這些全方位、多主體的民主監督,確保了“群英斷是非”工作法真正造福于民眾。民主監督是全過程人民民主的兜底保障環節,保證了民主績效的順利實現。

5 結語

本文基于湖南岳陽“群英斷是非”工作法這一社區治理的實踐案例,深入分析了踐行全過程人民民主的“群英斷是非”工作法在城市社區治理中的“結構”要素、“行動”要素及其互構關系,并在此基礎上呈現了“群英斷是非”工作法推進社區民主治理的運行邏輯。本文的核心觀點是:社區治理中的全過程人民民主既是一個價值性、解釋性命題,更是一個實踐性命題,全過程人民民主通過指導社會實踐而富有生命力,但社區治理中的全過程人民民主的運行是一個系統工程,需要“結構”要素和“行動”要素及其互動關系的支撐。其中政治結構、文化結構、社會結構則構成了社區治理中全過程人民民主的核心結構要素。本文試圖通過個案研究總結全過程人民民主在推進城市社區有效治理過程中的組織結構和社會基礎。有效的城市社區治理離不開全過程人民民主的支撐,而要將全過程人民民主的制度優勢轉化為治理效能,還需要依據社區治理的組織結構和社會基礎而定。一是要持續優化以社區黨組織為核心的主體結構,發揮社會整合與“條塊整合”的雙重優勢;二是完善以法律法規為保障的行動規范;三是創新以協同共治為核心的運行機制;四是以地方性知識和社會主義核心價值觀塑培社區公共文化;五是厚植社區治理的社會資本。當然,城市社區有效治理的實現是一項復雜的系統工程,既需要各種要素的聚集形成合力,也需要因應客體需求的變化來調試舉措,唯有如此方能實現社區善治。