論我國農用地轉用審批制度存在的問題及對策

白一芳

(云南大學 法學院,云南 昆明 650500)

農用地轉用審批制度是指農用地經審查批準后轉為建設用地,是實施農用地轉用和實現土地用途管制的重要環節。目前我國農用地轉用審批制度存在很多突出問題,如農用地轉用審批權配置不合理、公眾合法權益得不到保障、土地違法犯罪行為處罰太輕、土地監督執法不力等。這些問題急需深入研究。

一、農用地轉用審批權配置不合理,審批效率低

農用地轉用審批權集中于國務院和省級政府,市、縣級政府沒有審批權[1]。集中審批權目的在于防止市、縣級政府濫用審批權,但在實際工作中,部分市、縣級政府明知違法但仍冒險規避審批程序,選擇性執行土地法律法規,集中審批制度的作用難以有效發揮。國務院、省級政府擁有土地轉用審批權,縣級人民政府直接掌握土地,與用地企業、單位直接聯系,在農用地轉用制度執行上與上級政府存在利益矛盾。中央政府對土地轉用管控的出發點在于保護耕地,而市、縣級人民政府在利用土地時,更注重搞開發區、基礎設施建設、發展工商業?？h級政府相對于上級政府而言,財政自主權小,想要增加財政收入,必須擴展收入途徑,如,招商引資、上項目等,農業很難和其他產業相比,所以傾斜工商業,犧牲農業,成為多數縣級政府的選擇?！拔磁日肌眴栴}在中央政府層面嚴厲懲罰,但在縣級政府層面卻得到了支持。一些縣級政府本地建設用地嚴重不足,難以滿足招商項目要求,于是默許、口頭承諾開發商違法占地,或者違法搞變通,采用各種各樣的手段繞過審批制度[2]。如,有些縣級政府將土地拆分后,分多次上報省級政府審批以降低審批層級;有些縣級政府明目張膽地支持用地單位先用地再辦手續;有些縣級政府在行政處罰時濫用自由裁量權,象征性處罰后仍允許企業非法用地,企圖蒙混過關。

農用地審批層級過多、重復審查及各有關部門協調不足導致用地審批效率低下。農用地轉用審批的前提是符合土地利用總體規劃。農用地轉用的主要依據是市、縣及以下政府制定的用地規劃,但是國務院、省級政府掌握審批權,需要層層申報,轉用審批時間較長,不利于項目推進。有的縣級政府便采取“化整為零”等手段,使得申請的土地項目能夠更加快速、便利, 或者在不符合上級政府審批條件的情況下得以審批。而且國務院、省級政府僅通過下級政府提交的書面材料進行審批,難以顧及到市、縣級政府以下的詳細規劃,預審內容與后續正式審查內容存在部分重合,極易導致越權審查、重復審查,使農用地轉用審批徒具形式,導致嚴格的農用地轉用制度被架空。

二、農用地轉用審批過程中公眾的合法權益很難得到保障

農用地轉用審批是一種內部行政行為,在審批過程中缺少公眾參與。同時,還存在農用地轉用審批公眾參與制度不健全、政府信息公開不到位的問題。審批制度自身的封閉性,使得公眾意見得不到有效表達,公眾的合法權益得不到保障。

農用地轉用審批與公眾的生活息息相關,但農用地轉用審批程序的封閉性直接排除了公眾參與的可能性。在制定土地利用總體規劃時缺乏公眾參與,公眾對土地利用的意見及自身利益需求無法有效表達。在審批階段,行政機關內部對書面文件進行審查,公眾參與渠道不夠通暢,直接聽取民意的形式有限,并且行政機關對審批信息的公布深度、廣度不夠,有些政府只公開利于審批的事項,信息不透明,不能及時糾正錯誤。在公開審批結果時,缺乏公眾評議,公眾被動接受行政機關的安排。在項目建設階段,監督意見、反饋機制沒有真正建立,公眾監督熱情和積極性逐漸降低。因此,與公眾利益密切相關的農用地轉用審批,反而全過程與公眾意見相隔離,公眾知情權、參與權和監督權無法得到保障。

農用地轉用審批不屬于行政復議、行政訴訟范圍,對公眾權益造成潛在不利影響。如,在民勤縣百盛養殖專業合作社、武威市人民政府土地行政管理案中,最高人民法院裁判認為,審批內容符合條件,審批結果并未改變土地所有權的性質,對當事人的合法權益不產生實質影響,土地流轉權和征地補償金額并非批復的法定審查條件和應予考慮的相關因素。在實踐中,雖審批內容和結果形式上均未涉及到土地權屬,但實質上審批內容以將來土地權屬的變更為基礎,審批結果是土地權屬變更的重要分界線,審批結果一旦做出,公眾合法權益就會受到很大影響。更兼農用地轉用審批相關資料和信息只在行政機關內部流轉,公眾與政府之間信息嚴重不對稱,也無通過合法渠道參與審批過程,直至審批結果公布時,侵害已然發生,一些公眾才了解到自身合法權益受到損害,才開始尋求救濟,缺乏對公眾權益的前置保護。

三、土地違法、犯罪行為處罰太輕,土地監督執法不力

土地立法上,違法占地罰款幅度寬泛,權力運行隨意性較強,如,違法占地100畝,按照每平方米100元以上1 000元以下的罰款標準,罰款金額幅度為600多萬元至6 000多萬元,最高額和最低額相差甚遠,提供了暗箱操作的機會和空間?；謴屯恋卦瓲?表述模糊,性質不明確,不具備懲戒性,無法有效區分是行政命令還是行政處罰,法律未對其程序和要求進行規制。耕地經過建設、受損后都不能恢復原貌,即使恢復到可以利用的狀態,其質量也大打折扣。還有一些因經濟成本巨大,無法恢復土地原狀,法律也未提及此類土地后續利用問題。

土地行政執法上,因立法不完善及執法權、司法權集中于縣級政府、法院,當出現未批先占、少批多占、拆分審批等違法行為時,有些縣級政府缺乏動力發現、制止查處問題,整改驗收缺乏強有力監督,選擇性執法,執法力度不強,整改落實不到位。如,在確定罰款金額幅度后,有些縣級政府為了安撫被罰款企業繼續在本地生產建設,違反法定程序采用最低的處罰金額,象征性地進行罰款,使得罰款結果顯失公正。罰款以外的處罰措施,執行難度很大,有些縣級政府僅督促繳納罰款,在罰款收繳到位外,其余的處罰措施得不到有效落實,用地企業的違法行為并未停止,土地違法狀態未被消除,長此以往,形成惡性循環。違法用地企業通過繳納罰款,逃避了審批程序,農用地轉用審批制度懸空。

四、完善我國農用地審批制度的對策

(一)合理配置農用地轉用審批權,嚴厲追究違法審批的法律責任

明確規定各級政府農用地轉用審批職責,擴大縣級政府農用地轉用審批權限,加強審批監督。及時修改有關立法,出臺下放審批權規定,確定審批范圍、指標、部門、規則、流程和目標等具體事項。建立農用地轉用審批考核機制,與黨政領導班子和領導干部政績考核掛鉤,上級政府對下級政府農用地轉用審批要定期考查或隨機抽查[3]?？己宿r用地轉用數量是否符合指標、審批流程是否符合標準、審批時限是否符合要求,加強對下級政府審批權運行的監督。完善審批獎懲機制,對非法批準轉用農用地的,不僅要對直接負責主管人員和其他直接責任人員依法處分,還應減少下級政府轉用指標,縮小轉用面積,限制轉用建設項目,增多檢查次數,加強監督強度。

推行內部審批責任制,嚴格限制審批時限。做到審批全流程權責明確,獎罰分明。

(二)完善農用地審批公眾參與制度,切實保障公眾合法權益

公眾參與應當貫穿到農用地轉用審批的全過程,打破行政機關內部封閉壁壘。要完善公眾參與審批配套制度,規定并暢通公眾參與審批渠道[4]。如聽證會、實地走訪、問卷調查、民意調查等方法,開通農用地轉用審批熱線,對群眾舉報和投訴進行調查核實。應當規定公眾意見反饋主體、時限、方式和獎勵措施等具體事項。應當建立農用地轉用審批信息公開制度,要確定信息公開的主體和信息內容,可分為必須公開、可以公開和不公開三類信息,對應當公開卻未公開的違法行為,追究相關負責人責任。

完善農用地轉用審批農民土地權益補償機制。土地審批中引入市場化機制,建立農用地轉用價格評估機制,根據市場供求情況,合理審查征收補償事項,對良田適當提高征收補償標準。審批后,要及時聽取公眾意見,對非法批準農用地轉用的,提高賠償標準。

(三)建立耕地保護獎懲制度,促進農用地轉用法治化

建立耕地保護獎懲制度,對耕地進行前瞻性保護。雖然,占地違法,但能夠將被占用的土壤進行儲存備用,或是實施移土工程,移至新占補的土地上利用,或者接受處罰后能進一步采取措施,促進耕地保護,提高用地質量的,應當減少罰款。

引進社會信用體系,對屢犯不改、有能力改正但未改正的要將相關負責人納入嚴重失信主體名單,以加重違法成本,倒逼企業、政府通過依法審批占地建設,促進農用地轉用法治化。

(四)細化罰款幅度,提高罰款數額,明確恢復土地原狀的標準

細化罰款標準,提高罰款額度?？s小罰款幅度,對不同面積、不同類型的土地規定不同的罰款幅度?，F行罰款數額較低,應當將現有罰款數額提高3至5倍。

明確恢復土地原狀的標準。應當制定恢復土地原狀的驗收標準及程序,對能夠恢復土地原狀必須恢復原狀。對于無法恢復原狀的被破壞的土地,除補充數量和質量相當的土地外,還應對該土地的后續養護持續負責。

(五)修改《刑法》關于違法占用農用地罪的規定,降低入罪標準,提高法定刑

黨的十九大報告明確提出“實行最嚴格的耕地保護制度”,這是新時代加強耕地保護必須始終堅持和貫徹落實好的基本方略。為了進一步加大保護耕地的力度,應當降低違法占用農用地罪的入罪標準并提高法定刑,讓違法占地行為付出更大的代價。

降低入罪標準。根據《最高人民檢察院、公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定(一)》第三十七條規定,非法占用5畝以上耕地、林地等農用地,改變被占用土地用途,數量較大,造成耕地、林地等農用地大量毀壞的,應予立案追訴。[5]應當降低入罪標準,把“非法占用5畝以上耕地、林地等農用地”修改為非法占用1畝以上耕地、林地等農用地,把“造成耕地、林地等農用地大量毀壞的”修改為“不能恢復土地原狀的”。

提高法定刑。把“犯本罪的,處5年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金”修改為“犯本罪的,處5年以下有期徒刑,并處罰金;情節嚴重的,處5年以上10年以下有期徒刑,并處罰金;情節特別嚴重的,處10年以上有期徒刑,并處罰金”。目前刑罰處罰太輕,且法庭審理中適用緩刑比例較高。從總體上看,刑罰處罰力度不夠。必須加大刑法懲罰力度,對侵占農用地、耕地的犯罪行為進行嚴厲打擊。

(六)健全行政執法問責體系,加大行政執法力度

健全行政執法問責體系。[6]編制權責清單,層層落實到所屬執法機構和執法崗位,對做出過罰不當、顯失公平的處罰決定和未履行、不當履行或者違法履行有關行政執法職責的,依法追究行政執法責任。

加大行政執法力度。建立農用地未轉用、預轉用、已轉用和占補清單,加強對不同農用地的日常巡查、抽查和監管,對非法占地建設的,做到早發現、早制止、早查處。