中小民航機場政策性虧損補貼研究
——以甘肅省為例

駱進仁,王煜晴,劉 琳

(蘭州交通大學 經濟管理學院,蘭州 730070)

一、引言

我國民航機場自2003年起將管理權限移交至地方政府,并成立以省(區、市)為單位組建的機場管理公司以實行企業化管理,2004年已基本實現屬地化管理,即責任部門為地方政府,行業主管部門為中國民用航空局,市場與政府共同作用,在保證機場公益性前提下持續經營。依據《民航行業發展統計公報》相關數據,按照旅客吞吐量、地區及在運輸網絡中的作用劃分為不同類型的機場(見表1)。

表1 民航機場劃分依據及標準

我國中小民航機場具有數量多、運量少、差異大以及建設快的基本特征。2012至2021年,我國中小民航機場數量占比超過八成,但年旅客吞吐量僅占全國的15%左右,甚至不足北京、上海、廣州三大城市4個機場的年旅客吞吐量。我國中小民航機場位于省內經濟落后的中小城市,所含航線集中于本省及臨近省份,吞吐量難以達到預計水平,主營業務收入少,導致邊際貢獻難以彌補機場巨額的成本支出,持續虧損成為阻礙中小民航機場發展的關鍵。

機場作為重要的公共基礎設施,具有促進地區經濟社會的協調和發展、提升城市形象、增強國防建設等作用,是具有正外部性的準公共用品,同時兼具公益性和經營性雙重屬性,需要公共部門通過財政手段進行干預協調。2022年年初,由中國民用航空局、國家發改委以及交通運輸部共同印發《“十四五”民用航空發展規劃》提出了構建航線網絡的必要性,須進一步加強中小機場覆蓋面,打通航空運輸微循環。截至2021年12月31日,中國境內運輸機場共248個,中小機場數量達219個,占總機場數量的88.3%,是機場網絡和航線網絡建設的重要節點,已成為大眾化航空市場發展的重要組成部分。面對中小民航機場懸而未決的經濟效益問題,若單方面突出機場經營性,僅依靠市場競爭運營,大多中小機場難以為繼;若僅突出公益性質,依靠政府補貼,機場則缺乏內生動力?？茖W的補貼金額和政策可以避免過渡補貼或補貼不足問題,保障補貼的有效性。

二、文獻綜述

(一)關于機場的運營補貼相關政策及測算方法

HOTELLING H［1］將公用事業定義為地方的壟斷傾向使得公共權威部門有必要為保護消費者的利益而采取干預行動。對于像發電廠、自來水廠、鐵路等固定成本較大的行業,定價須遵循邊際成本定價原則,且需要管理部門從稅收中撥款對固定成本進行補助。CARUANA V等［2］評估了中央政府政策對英國機場規劃和主權的影響,認為若想機場發展,則需要由市政承擔主要投資。閆龍飛［3］認為純公共品的完全非排他性,導致政府供給成為必然,純私人品具有完全排他性,因此私人供給更加高效。純私人用品到純公共用品是非排他性不斷增強的一個過程,準公共用品處于二者之間,可由政府、私人和第三部門組織來提供。劉一等［4］通過分析2016年民航局對全國152個小機場的補貼及所在城市的GDP發現,目前的補貼政策并沒有完全達到向欠發達地區和小機場傾斜。GRIMME W等［5］指出歐盟委員會將會從2024年起嚴格限制國家對機場的援助,使許多小型機場面臨無法收支平衡的風險,因此增加公共服務義務運營的航空服務數量和提供獎勵可能是改善機場財務狀況的合法選擇。HOU M等［6］認為隨著樞紐機場交通的恢復,政府可以適當調整對小型機場的補貼水平且需要避免損害社會福利。黃宇鵬等［7］認為在市場環境下,政府配置資源的方式不能采用直接補貼和直接定價的方式,否則會降低市場效率。

(二)關于機場政策性虧損補貼相關研究

政策性虧損是與經營性虧損相對應的構成企業總體虧損的組成部分。1994年頒布的《全民所有制企業政策性虧損定額補貼管理辦法》［8］對政策性虧損給出的定義是:“為實現政府規定的社會公益目標或生產經營專項、特種商品,由于國家限價原因而產生的虧損。發生這類虧損,由財政部門審核后給予合理彌補?！闭咝蕴潛p集中于公用事業單位,例如公共交通、供水、藥品等,其作用是保持公用價格的穩定。林毅夫［9］認為,只要有政策性負擔,企業本身業績好壞與企業的所有制性質沒有必然聯系,企業的政策性虧損需要通過政府的補貼來解決。機場的正外部性會導致溢出效應并由此增加社會總體效應,且機場設施屬于社會準公共服務用品,因此民航機場會為了實現政府規定的社會公益目標而產生巨額的政策性虧損。楊彬等［10］認為政府要對其公益性經營結果負責,對機場的公益性虧損予以補貼。尹貽林等［11］將城市公共交通企業的政策性補貼劃分為兩大類,分別是以政府撥款為主的授權經營和招標的辦法。GUZMAN L A等［12］針對波哥大政府實施的扶貧公共交通補貼計劃進行研究,旨在減輕貧困家庭使用城市公共交通系統的財政負擔。目前的扶貧補貼結構和補貼覆蓋面都在不斷完善,使得被補貼者的補貼獲得性和公平性得到改善。羅清玉等［13］采用標準成本法,結合交通優先政策,明確基礎變量,建立了政策性虧損補貼綜合測算模型。范麗莉等［14］結合委托代理理論,構建基于社會福利最優的城市公交補貼測算模型,為地方政府制定合理的城市公交補貼政策提供專業建議。沙茜等［15］根據軌道交通的正外部性提出基礎規模、客流規模、社會經濟規模、社會效益4個方面的影響因素,采用層次分析法,建立了基于正外部性的區域軌道交通政府補貼分擔比例測算模型。

(三)關于政府補貼的理論依據

1.機場存在正外部性

稅收和補貼是政府對市場進行干預的重要手段,外部性是某經濟主體的生產經營活動中對其他經濟主體產生的外部影響,影響效果可以分為正外部性影響和負外部性影響,產生正外部性影響的企業稱作外部經濟企業,產生負外部性影響的企業稱作外部不經濟企業。對外部不經濟企業,政府應通過稅收進行調節,稅額應與該企業給社會其他經濟主體造成的損失一致,使該企業私人成本與社會成本相等。對外部經濟企業,政府采取補貼的方式彌補企業成本支出中產生正外部性影響的部分,使其私人利益不低于社會利益。對于機場而言,產生溢出效應并增加社會總體效應,具體表現為機場內部的大型設施、外部的環境綠化等,經濟效益較小但美化環境提升城市形象。若機場只依靠市場運營,會導致其具有較強的排他性;若機場想要提供普遍服務,則必然會持續虧損。政府的參與可以在保證普遍服務的前提下使得機場持續經營。

2.機場屬于準公共用品和自然壟斷產品

自然壟斷產品是在生產或傳輸程序中具有壟斷性質的社會產品或服務,其在建設初期需要巨額的資產投入,具有明顯的規模經濟效益,并產生大量的沉沒成本。準公共用品兼具了純公共品和私人品特征,具有不完全的非競爭性和非排他性,為了保證機場的準公共用品特征,政府需要干預并發揮調節作用,使機場在具有競爭性的同時保留排他性。民航機場分為飛行區、航站區、貨運區、機務維修區及工作區5個部分,其中具備公共性質的飛行區主要收入來源是起降費、停場費等,但這些收入不足以彌補機場的運營成本,通常由政府和市場共同提供;也有具有私人性質的航站區、貨運區等,這部分資產通常收益性較強,主要由市場提供。中小民航機場由于旅客吞吐量小,受地域的限制,使得具有私人性質的區域難以發揮自身優質資產的盈利能力,其主要收入來源于部分區域的航空性收入,因此更需要政府的補貼支持。

3.機場提供普遍服務的前提是持續經營

對機場來說,政府補貼是一把雙刃劍,若政府對機場所有的虧損進行補貼,這會導致企業失去經營的積極性,只是依靠政府補貼生存;若政府只是對機場少部分虧損進行補貼,那么機場可能無法持續經營,出現資金鏈斷裂的情況。因此,政府應合理測算補貼金額,并有針對性地對中小機場的虧損進行補貼。

三、我國民航機場經營現狀分析

近10年來,我國民航機場數量穩步提升,中小機場和支線機場的增長趨勢尤為明顯,全國業務量以逐漸放緩的速率持續攀升,且在中長期仍然會穩定增長。但目前民航業經營發展還是面臨著4個比較突出的問題,分別是機場分布與貢獻不符、機場數量與運量不符、中小民航機場虧損面積大以及補貼政策傾斜不明顯。

(一)機場分布與貢獻不符

根據地區因素將機場分為4類,分別是東部、東北、西部和中部機場。2017年至2021年,東北地區和東部地區機場數量占比變化相對明顯,東北地區機場占比增加近10個百分點,相比而言,西部地區近5年機場數量占比穩定在50%左右,較為穩定。如圖1所示,機場數量西多東少,旅客和貨郵吞吐量東多西少,不同地區機場數量與吞吐量嚴重不匹配。東部地區機場數量是全國機場數量的1/5,承擔的旅客吞吐量高達半數以上,貨郵吞吐甚至超過全國的70%;西部地區擁有全國一半以上的機場,吞吐量僅占全國的25%,貨郵不足全國的15%。

圖1 不同地區機場貨郵吞吐量分布占比

(二)機場數量與運量不匹配

根據旅客吞吐量可將機場劃分為大型、中型和小型機場。如圖2所示,大型機場超負荷運營,存在嚴重的擁堵問題,中小型機場利用率較低,貢獻不足。大型機場占全國機場數量的13%左右,其業務量達到全國機場的75%;中小型機場數量占比超過全國機場數量近八成,僅承擔全國25%左右的旅客吞吐量。2012—2021年,北京、上海、廣州三地機場的旅客吞吐量逐年下降,但貨郵吞吐量仍居高不下。2021年,北京、上海、廣州三大城市4個機場承擔18%的旅客吞吐量和45%的貨郵吞吐量,進一步佐證了機場數量與運量不匹配狀況。

圖2 大中小型機場吞吐量和數量占比

(三)中小民航機場虧損面積大

機場設施屬于準公共用品,在運營過程中會產生溢出效應,即正外部性,因此虧損可以分為政策性虧損和經營性虧損兩種情況。政策性虧損是因國家批準的政策和計劃,企業某些產品或服務因銷售價格低于實際成本等政策性因素造成的虧損,不考慮企業的主觀努力程度;經營性虧損則由企業主觀努力程度決定,如制度不健全,核算不嚴格,管理混亂,紀律松弛等。

機場收入包括航空性收入和非航空性收入,航空性業務的定價通常是由政府控制的,金額取決于該機場的吞吐量和飛機的起降次數。據統計,全國民航機場平均航空性收入占比約為46%,非航空性收入占比約為54%;大型機場的非航空性業務量占比逐年上升,首都機場的非航空性收入占比高達77.6%;中小機場的非航空性收入占比僅30%左右,部分小型機場的非航空性收入甚至不足20%。由此可見,我國機場業務結構差異大,中小機場的航空性收入占總營業收入比例較高,其旅客吞吐量受旅游出行造成的客源不穩定性影響較大,因此絕大多數中小機場的持續經營完全依賴航空性收入和政府補貼。與航空性業務相比,非航空性業務的毛利率較高,盈利空間更大,中小機場屬地化管理后自主經營意識依舊不高,市場經營理念落后,非航空性收入占比小,很難平衡機場的大額固定成本支出。面對我國機場的虧損情況,基本原因有四:公益性基礎設施定位、地區經濟發展水平制約、客貨流量不穩定以及非航空性收入相對較少。

(四)補貼政策傾斜不明顯

機場補貼資金主要來源于民航發展基金、中央財政以及省政府,本文研究的機場補貼是針對中國民用航空局使用民航發展基金對中小機場的補貼,屬于政府性基金。目前,我國對旅客吞吐量200萬人(次)以下的中小機場進行補貼,2023年民航中小機場補貼資金方案顯示,2023年擬補貼中小機場180個,補貼金額總計17.853億元。2020年4月30日,財政部和中國民用航空局聯合印發《關于修訂中小機場補貼管理暫行辦法的通知》［16］,加大落實了我國對發展中西部地區和中小民航機場建設項目的補貼力度。

按照機場地區分類將補貼金額進行劃分(見圖3)?？梢钥闯?機場補貼基本實現向西部地區傾斜,補貼金額占總金額的60%左右。2020年修訂相關補貼準則后,補貼金額明顯向西部地區傾斜,2021年西部地區補貼占比高達68.17%,金額達到16.9億元。

圖3 2017—2023年不同地區獲補貼金額占比

依據2023年擬補貼公示,進一步分析西部地區各省中小民航機場補貼數據,向欠發達地區的補貼傾斜程度并未完全落實。如表2所示,寧夏、青海、廣西、西藏等經濟落后地區的補貼金額明顯低于相對發達的四川、貴州、陜西等地區。

表2 2023年西部地區不同城市獲補貼金額

四、甘肅省中小民航機場運營現狀及補貼標準

(一)甘肅省民航機場運營現狀

甘肅省民航機場集團有限公司前身是民航甘肅省管理局,成立于1985年,2015年由甘肅省委、省政府重新收回了下轄機場的管理權,進行重組改組,成立了甘肅省民航機場集團。目前甘肅省民航機場集團下管轄7個民航機場,其中蘭州中川國際機場是甘肅唯一一家大型機場,年吞吐量在1 000萬人以上,其余6個機場年吞吐量均未達到100萬人次,屬于小型民航機場,分別為嘉峪關機場、敦煌機場、慶陽機場、金昌機場、張掖機場以及隴南機場。本文的研究對象為甘肅省民航機場集團下屬6個小型機場,其旅客吞吐量和貨郵吞吐量與西部地區平均值相比,旅客吞吐量略小于西部平均值,貨郵吞吐量不足西部平均值的50%,在受地理與經濟發展水平、地區人口數量等客觀因素影響的不發達地區中具有代表性,且6個中小機場的經營現狀體現了中小機場虧損的普遍原因。

1.收入構成分析

民航機場的主營業務收入來源可以分為航空性業務收入和非航空性業務收入。其中航空性業務收入包括起降收入、客橋收入、停場收入等,非航空性業務收入包括地面服務收入、夜航附加收入、貴賓服務收入等。甘肅省民航機場集團下轄6個小型機場和1個大型機場的航空性收入基本保持在60%左右,表現為航空性收入在總收入中占主導地位,營收模式明顯區別于以非航空性收入主導的大型機場(見圖4)。

圖4 2015—2021年甘肅省民航機場集團機場收入構成

對于甘肅省民航機場集團的中小機場而言,營收模式過于單一,航空性收入決定機場總體收入,進而說明旅客吞吐量、貨郵吞吐量及機場起降次數對機場總體收入起決定性作用。

2.成本構成分析

機場主營業務成本包括人工成本、折舊與攤銷、制服費、勞務費等,隨著吞吐量的增加,主營業務成本也隨之增加,其中折舊費用和人工成本在總成本中占比高達90%,折舊費用占比超過50%。隨著機場通航時間的增加,中川國際機場的折舊費用占比呈現下降趨勢,且穩定在20%左右,反觀6個中小民航機場的折舊費用,逐年上升,并有突破60%的趨勢(見圖5)。

圖5 2015—2021年甘肅省民航機場集團機場折舊攤銷費用及占比

結合甘肅省民航機場的總資產周轉率和流動資產周轉率發現,甘肅中小機場總資產周轉率為4%,遠低于全國中小機場平均值的30%,流動資產周轉率逐年增加,在2021年達到7.58,略高于全國中小機場的平均值4,進一步證明甘肅中小機場非流動資產利用效率有待提升,尤其占比高達98%的固定資產利用效率急需改善。

3.主營業務毛利率分析

主營業務毛利率是體現企業獲利能力的指標(見圖6)。蘭州中川國際機場的毛利率在疫情前維持在零點以上,受疫情波及,近幾年跌破0,結合該機場的地理位置及當地GDP,該機場恢復如初指日可待。甘肅省6個中小機場的毛利率遠小于零界值,且虧損面積大,其中虧損最多的機場毛利率跌至-400%,明顯呈現入不敷出的狀況?？傮w來看,甘肅省中小民航機場僅靠自己很難持續經營,需要政府從中調節,提供補助,確保中小民航機場的經營活力。

圖6 2015—2021年甘肅省民航機場集團機場主營業務毛利率

4.補貼現狀分析

根據財政局和中國民用航空局頒布的《關于修訂民航中小機場補貼管理暫行辦法的通知》［16］,民航機場的補貼額度根據機場類別和年旅客吞吐量決定,其中將機場按照地區劃分為3類,按照生產規模劃分為6類。在補貼額度測算中,對于機場外部環境的考慮沒有細分到機場所在地的經濟狀況,因此補貼金額在地區內傾斜不明顯,導致不發達城市的機場所獲補貼額度使自身經營難以為繼。甘肅省中小民航機場管理的6個中小民航機場的補貼力度逐年上升,且高于全國中小機場補貼平均值,符合向中西部地區傾斜的補貼政策。在甘肅省內結合機場吞吐量和城市GDP水平發現,年吞吐量較高的機場獲補貼金額較多,例如位于旅游城市的嘉峪關機場和敦煌機場相較于其他機場的補貼金額較高,可以看出中小機場補貼在甘肅省內傾斜方向不清晰(如表3所示)。結合機場稅后利潤指標進行分析,發現甘肅省內對各機場補貼分配不合理,沒能有效彌補機場虧損,嘉峪關機場在2021年甚至出現補貼過量狀況(見圖7)。

圖7 2015—2021年甘肅省民航中小機場補虧比例

表3 2015—2021年甘肅6個中小機場補貼金額匯總 萬元

(二)不同補貼策略結果

根據甘肅省中小民航機場的經營現狀及存在的問題,考慮其政策性虧損補貼的適用性。首先,選用傳統的主營業務虧損補貼法以及邊際利潤補貼法進行補貼額度測算;其次,在傳統補貼測算方法的基礎上,運用多元線性回歸建立中小民航機場政策性補貼測算模型;最后,將3種不同補貼法計算結果與實際補貼額進行對比并分析優缺點。

1.主營業務虧損補貼法

該方法參考城市公共交通企業補貼辦法,認為這6個機場的公益性較強,若政府鼓勵建設該類中小機場,并打算以此推動當地經濟發展,應該對機場的主營業務虧損進行全額補貼:

π補=C-R。

(1)

其中,π補為政府的補貼金額,C為機場的主營業務成本,R為機場的主營業務收入。該補貼方法使得機場提供普遍服務的虧損得到全額補償,中小機場基本不存在持續經營的困難,計算結果如表4所示。

表4 甘肅省中小民航機場主營業務虧損補貼金額測算結果 萬元

2.邊際利潤補貼法

根據經濟學原理,當邊際收入等于邊際成本,即邊際利潤為零時可以實現利潤最大化,且該目標符合企業經營的最終目標。中小民航機場具有公益性質和企業性質的雙重特點,在追求自身利益的同時,兼顧社會利益,提供普遍服務,中小機場所獲得收益代表企業全部經營所得,而機場支出除了維持企業經營還須兼顧社會利益,政府為了激勵企業承擔社會責任,對中小民航機場的邊際利潤進行補貼:

π補=MP×K。

(2)

其中,π補為政府的補貼金額,MP為邊際利潤,K為機場規模(旅客吞吐量)。該補貼方法在兼顧企業自身利益和社會利益的同時,考慮了旅客吞吐量。政府對企業邊際虧損的補貼正是機場提供社會服務的虧損,也是社會取得收益的金額。其中邊際利潤是根據2015—2021年財務數據進行回歸獲得,嘉峪關機場、敦煌機場、慶陽機場、金昌機場、張掖機場和隴南機場的邊際利潤分別為-24.42、-39.65、-37.95、-71.62、-60.71和-116.35。機場的補貼計算結果如表5所示。

表5 甘肅省中小民航機場邊際利潤補貼測算結果 萬元

3.政策性虧損補貼法

機場的虧損主要分為政策性虧損和經營性虧損,經濟學家盛烈認為“政策性虧損”是企業以自身經營負擔社會福利,承擔穩定民心的經濟成本。政策性虧損可以進一步認為是企業在完成政府所希望實現的社會目標或社會生產計劃所造成的一部分虧損,政府對機場的補貼也僅應考慮企業實現社會目標時的虧損,對于企業自身努力程度導致的虧損不予考慮:

π補=C-E×S′。

(3)

E=R/S。

(4)

其中,π補為政府的補貼金額,E為企業經營效率,R為主營業務收入,C為主營業務成本,S′為機場應實現吞吐量,S為機場實際吞吐量。機場應實現的吞吐量,即為政府希望機場實現的社會目標,為了計量該吞吐量,筆者使用多元線性回歸,依據中國民用航空局綜合司發布的《關于2021年民航盈利企業經營狀況的調研報告》,選取9家盈利的中小機場2015—2021年的相關數據,9家機場分別是阿拉善機場、成吉思汗機場、江西機場、三清山機場、恩陽機場、福綿機場、天柱山機場、通遼機場及朝陽機場。

機場旅客吞吐量影響因素主要包括經濟因素、人口因素、交通因素及機場自身因素［17-19］。筆者主要針對外部環境因素分析認為,影響機場每年應能夠達到旅客吞吐量的主要因素有GDP(X1)、第三產業生產總值(X2)、總人口數(X3)、城鎮從業人員數(X4)、鐵路客運量(X5)和公路客運量(X6)。GDP代表機場所在城市的生產總值和經濟發展水平,第三產業生產總值中包含有服務業、文娛業、旅游業等,代表機場所在城市的商業化程度,總人口數代表城市的發展前景,通常人口基數較大的城市發展前景較好,城鎮從業人員數代表機場所在城市產業的多元化程度,鐵路客運量和公路客運量代表機場所在城市交通運輸業的發展程度。輸入各影響因素及旅客吞吐量,建立多元線性回歸模型,得到相關系數并檢驗,依照90%的顯著性水平逐一剔除變量X1、X6,最終系數及檢驗系數如表6所示。

表6 相關變量系數及檢驗系數

表6中的變量均通過檢驗,根據相關系數可知預測機場應實現吞吐量的多元線性回歸方程:

Y=66 125.81+0.039X2+2006.010X3-

0.182X4-553.312X5。

(5)

根據2015—2021年的甘肅省6個機場相關指標數據,預測出6個機場當年應達到的吞吐量以及當年的經營效率,并將結果帶入式(3),得到政策性補貼測算結果(如表7所示)。

表7 甘肅省中小民航機場政策性補貼測算結果 萬元

(三)不同補貼方法測算結果對比分析

分別將6個機場2015—2021年的主營業務虧損補貼法、邊際利潤補貼法、政策性補貼法以及實際運營補貼金額進行對比(見圖8),發現目前機場的補貼金額雖然逐年上升但均小于3種方法的測算結果,因此目前的補貼難以彌補中小機場的巨額虧損。

圖8 2015—2021年甘肅省6個機場不同方法測算結果及實際補貼額對比

1.主營業務補貼法

政府需要承擔機場的全額虧損,從而機場不存在經營困難。該方法的優點是便于理解,數據易得,計算簡便,對新建中小機場的激勵作用尤為明顯,最大限度幫助機場實現收益最大化的目標;主要缺點是僅依靠企業的財務報表數據進行測算,可能會促使機場產生減少收入、提高成本以獲得高額補貼的舞弊現象。該方法沒有根據虧損產生的原因進行針對性補貼,一定程度上保留了機場的惰性。

2.邊際利潤補貼法

考慮到機場的正外部性,政府為保證企業承擔社會責任,對邊際利潤進行補貼。該方法的優點是在主營業務補貼法的基礎上將吞吐量加以考慮,一定程度上減少了機場操縱成本和收入的可能性;符合經濟學基本原理,并將機場實現社會福利的情況考慮在內。主要缺點是沒有考慮機場所在地區的經濟因素、人口因素等宏觀環境,沒有將甘肅省6個機場與全國中小機場結合分析。該補貼方法局限于通航時間較長、吞吐量穩定的中型機場。

3.政策性虧損補貼法

一種有針對性的補貼方法,政府僅承擔其所希望企業實現社會目標時的虧損。該方法的優點是在鼓勵機場實現社會責任的同時保留了機場“自負盈虧”的企業性質;預測機場每年應實現的吞吐量時,綜合考慮了多種因素的不同指標,包括經濟因素、人口因素和交通因素。主要缺點是沒有直接衡量政策性虧損,而是間接通過經營效率獲得。

五、結論與建議

(一)結論

通過分析對比甘肅省6個中小機場的3種補貼方法,筆者認為政策性補貼方法對中小民航機場最為適用,且其原理與測算結果更加符合當前中小機場虧損金額大、政策性虧損難以被企業營業收入所彌補的現狀。同時,對3種補貼方法的計算結果進行對比發現:(1)政府的實際補貼額更接近邊際補貼金額,且通航時間越長,兩者金額越接近,符合某經濟主體經營到成熟階段,邊際利潤會趨于0,達到利潤最大化原則。(2)對比主營業務虧損補貼額度與政策性虧損補貼額度,可以判斷機場的經營效率。若主營業務虧損補貼額度高于政策性虧損補貼額度,則說明企業經營效率不佳,主營業務虧損中除了政策性虧損還包含經營性虧損;若政策性虧損補貼額度高于主營業務虧損補貼額度,則說明企業經營效率較高,不存在經營性虧損,并且高效經營彌補了部分政策性虧損,分析發現嘉峪關機場與敦煌機場的經營效率較好,其余4個機場須提高其經營效率。(3)邊際利潤補貼額與政策性補貼額接近的機場,吞吐量基本達到考慮外部環境后的經營標準。

(二)建議及保障措施

根據中小民航機場的運營現狀,筆者提出改善運營的建議,并針對新補貼測算方法提出相應的保障措施。

1.中小民航機場運營改善建議

(1)拓寬補貼資金來源渠道,改善資本結構。機場的資金來源可以在不影響公益性的前提下適當市場化,最終形成“以政府投資為主,市場投資為輔”的資本結構,促使民航業形成有效的市場競爭模式,同時由第三方投資者監督機場的運營效率。政府可以與社會資本之間采用合資、委托經營等方式進行機場的投資和建設;不同機場之間可以采用競合或幫扶式投資經營,主動向市場尋求資金幫助,合理運用社會資本。

(2)改善中小民航機場管理體系。機場的非流動資產監管可以學習城市軌道交通的監管體系,內外結合,由政府、第三方專業機構及中小民航機場共同構成。政府首先完善有關法律制度,依法對機場運營進行監管;其次建立績效評價體系與賞罰機制,學習美國民航局的補貼審批機制,對不同類型的機場進行不同程度的補貼,機場設施改建計劃(ACIP)會系統地區分補貼次序,對沒有及時上報財務信息或補貼資金的機場,美國民航局會實施相應的懲罰措施;最后保證機場補貼政策和補貼金額測算的規范性和透明性。第三方專業機構受政府部門的委托,對中小民航機場定期進行相關的監測和評估,以協助政府進行監管,同時對中小民航機場的經營提供專業建議,并協助中小機場根據自己的運營狀況及特點申請補貼金額。

(3)實現經營模式多元化,穩定收入增長。中小民航機場在公益性基礎上逐漸適應市場化競爭,由傳統的航空收入為主導的營收模式向非航空主導的營收模式轉化,不斷增強機場的自我造血功能,實現多元化經營。大力發展航空業務,不斷拓展非航空業務,采用現代化的公司治理模式,同時中小機場的管理人員應明確機場的發展方向及機場網絡中的定位,結合當地特色,利用優質產業帶動當地經濟發展,避免與其他中小機場發生同質化運營。

航空收入的提高離不開旅客吞吐量與貨運吞吐量。中小民航機場一般位于非省會城市,因此以緊緊圍繞省會城市中的大型機場為中心構建省級航空互聯網,進行互通有無、打造區域經濟一體化為理想發展狀態。針對中小民航機場所在地區的特征,因地制宜,與攜程旅行、去哪兒旅行以及飛豬旅行等等APP跨界合作,降低票價,做出旅游攻略投放主頁,增大流量與當地曝光度。

非航空收入主導的中小民航機場風險承擔能力強,受旅客吞吐量影響小,能快速適應外部環境變化,維持收入的穩定增長。非航空收入的快速發展需要有敏銳的市場洞察力,與不同行業形成跨界合作,例如與各大企業進行廣告合作,其廣告內容在機場大屏中滾動播放,或將沙發等實物產品放入貴賓室,讓旅客對產品有實體了解。針對電子類產品與果蔬農產品的運輸均離不開航空產業的現實情況,可以選擇與各大快遞企業進行戰略合作,提供專屬倉庫。為帶動區域經濟發展,可依據當地特色增加非航空收入,例如甘肅省省級農產品區域公用品牌“甘味”旗下46個品種均可入駐航站樓并成為旅客們喜愛的特色產品。

(4)加強成本費用控制,提高固定資產利用效率。高額的成本費用是中小民航機場經營虧損的又一重要原因。在成本費用中,通常折舊費用占比較大,在折舊方法的選擇上應盡量與產出相對應,區別于大型機場的直線法進行折舊。同時,需要加強預算控制,學習城市公共交通的成本管理經驗,合理界定成本費用的范圍,嚴格管理和控制成本費用的支出。隨著設備的更新換代,利用效率的提升,可以適當減少勞動力,降低人力成本,力求做到人員精準管理。應充分利用非流動資產,做好基礎設施的定期維護,及時對固定資產進行評估,在資金允許的情況下對設備進行更新改造,以實現其最大的利用效率,創造新的價值。針對暫不使用的固定資產,可以采取停用模式降低能耗;對于利用效率較低的固定資產,可以分時段開放。

2.中小民航機場補貼保障措施

(1)提高補貼效率。合理的補貼金額、科學的補貼方式以及完整的指標考核體系是高效補貼的前提。首先,合理的補貼金額應當根據各個機場所屬地區的經濟狀況、政府的財政能力以及機場的發展現狀進行差異化補貼,補貼金額建議選用政策性虧損補貼法,讓機場的正外部性內化。其次,補貼方式可以根據機場的實際需要實現方式多元化。例如,對通航時間較長、大型設備健全的機場以資金補貼政策為主;對新建與急需在基礎建設中投資的機場以資產補貼政策為主;對部分具有正外部性的土地使用稅進行稅收減免政策。最后,為了監督并考核機場的公益性質是否實現,所獲補貼金額是否?？顚Ｓ?是否存在虛增成本等舞弊問題,提倡審計機構對機場進行外部審計,有助于完善機場的信息披露制度。

(2)建立部門之間的聯動機制。補貼的測算、申請、復核、審批、發放等是一個復雜而系統的工程,涉及企業和政府的不同部門,這些部門之間需要協調聯動,以保證補貼金額發放和使用的合理性。在大數據和網絡信息快速發展的時代,可以考慮開發一個補貼系統,該系統包含了補貼從申請到發放的全過程,有效地將企業與政府部門相互聯動,同時保證了補貼全過程的透明性,有助于追蹤補貼發放進度,保障補貼發放效率。

(3)加強對補貼環節的監管。補貼監管是機場補貼目標實現的保障,包括補貼是否及時到位,補貼是否被合理運用,補貼效果是否達到預期等。建立中小民航機場補貼資金的全流程監管體系,合理運用補貼系統,定期對中小機場運用補貼效果進行考核評價,實時追蹤補貼去向。若在監管中發現補貼的發放和運用中存在問題或漏洞,需要及時在補貼系統中提交反饋告知機場集團,并由政府委派工作人員對問題解決的進度進行跟進,做到快速發現和精準打擊。