當前能耗雙控政策演變路徑研究

王 敏

（國家可再生能源信息管理中心 ，北京 100120）

能耗雙控指的是單位GDP 能耗和能源消費總量，簡稱為能耗強度和能耗總量?！笆晃濉币巹澃褑挝籊DP 能耗降低作為約束性指標，“十二五”規劃又增加了控制能源消費總量的要求，“十三五”時期實施能耗總量和強度“雙控”行動，并納入地方政府考核體系，成為碳減排的主要考核指標。

能耗雙控指標所體現的能源含義在不同時期存在較大差異，我國經濟發展初期的能源含義包括所有能源。能源發展趨勢是化石能源占比越來越低，2005 年頒布《可再生能源法》后，我國可再生能源進入大力發展階段，2005 年非化石能源占比約為7.4%，2020 年，非化石能源占比達到15.9%，2025 年非化石能源占比將達到20%，2030 年非化石能源占比將達到25%。2005—2020 年非化石能源平均年增速為0.56%，2020-2025 年非化石能源平均年增速為0.82%，2025—2030 年非化石能源平均年增速約為1%，近年來我國非化石能源發展增速加快?？梢?，能耗雙控指標將全部能源作為碳控排目標進行考核，不僅限制了非化石能源發展，還導致碳控排目標偏離。另外，雖然近年來政策也明確表示以考核化石能源為主，但政策提出僅將部分可再生能源不計入能耗雙控考核，導致當前能耗強度仍包含了部分不排碳的可再生能源。

因此，中央明確提出由能耗雙控轉為碳雙控，但是我國碳排放計算方法體系相對落后，部分化石能源碳排放因子統計基礎偏差大，碳排放核算結果缺乏年度連續性，碳排放核算的國際規則在不斷更新完善，我國當前的核算體系越來越難以適應新形勢，上述問題影響了國家發布的溫室氣體排放清單核算數據的權威性，導致我國推進碳雙控近期內難以實現。

包含非化石能源的能耗雙控直接演變為碳雙控具有現實操作困難，把鼓勵發展的非化石能源納入能耗雙控考核顯然不合理，若將能耗雙控變為僅考核化石能源，則不僅有利于促進非化石能源發展，也比較接近碳雙控的真正目標，且化石能源計算方法相對成熟，是當前處于過渡階段值得推行的政策。本文對當前能耗雙控及其關聯指標進行分析，分析其不利于碳減排考核的問題所在，并對轉型到僅包含化石能源后相關指標的演變進行分析，本文對碳排放計算不夠成熟階段能源領域體現以減碳為主的指標考核提供借鑒。

一、能耗雙控及其關聯指標的現狀及問題

目前，能耗雙控以能耗強度為主要考核指標，約束性強，對能源消費總量增強管理彈性。已發布的政策多是調整能耗總量的關聯指標，極少涉及能耗強度。與能耗強度關聯的指標主要是碳配額，與能耗總量關聯的指標主要包括：可再生能源電力消納責任權重、綠證、用能權。

（一） 能耗強度

能耗強度是生產單位GDP 所消耗的一次能源，也稱為GDP 能耗[1]。國家統計局資料顯示，能耗強度=能源消費總量/國內生產總值。若消耗的一次能源未發生扣減，該指標可用于體現節能水平。若該指標僅包含化石能源，雖然體現了僅與碳排放相關的能源，但由于剔除了非化石能源，不能體現能效提高。近兩年發布的政策對能耗雙控指標包含的能源含義進行了變更，剔除了部分非化石能源，多為涉及雙碳指標考核的能耗總量，造成其目前代表的能源含義出現變化。主要如下：

上述政策反應出目前能耗雙控政策存在的主要問題為以下幾點：

1.可再生能源電力消納量仍計入能耗強度不合理。上述政策反應出，新增可再生能源電力消納量從各地區能源消費總量中扣除，但仍納入能耗強度考核。而能耗強度是比能耗總量更為重要的考核指標，限制了可再生能源的發展。

2.可再生能源電力消納量計入能耗總量的標準不統一。政策不僅提出，超出最低可再生能源電力消納責任權重的消納量不納入該地區年度和五年規劃當期能源消費總量考核。政策也提出了十四五期間新增的可再生能源電力消費量從各地區能源消費總量中扣除。而兩者的計算量差別較大，后者扣減力度更大。

3.能耗強度計算方法口徑不統一對工作和研究都帶來困難。能耗強度含義中的能源包含所有一次能源，在此基礎上計算的能效反映出節能水平，而上述政策將能耗進行了扣減，例如：將扣除原料用能后的能耗用作考核，導致各年考核口徑不一致，對能耗工作和相關研究帶來困難。

（二） 能耗總量

能耗總量是指一個國家（地區）國民經濟各行業和居民生活在一定時間內消費的各種能源的總和[2]。相關政策在表1 中進行了表述，該指標當前政策存在如下問題：

表1 能耗雙控重點政策一覽表

1.政策導向與雙碳目標偏離。調整能耗雙控的政策多數涉及能耗總量，但能耗強度才是考核重點，也就是說，近兩年的能耗雙控政策并未涉及影響雙碳目標政策的要害部分。由于非化石能源占比越來越高，能耗強度偏離減碳目標程度更高。

2.政策對非化石能源未徹底扣除。除了可再生能源外，能耗總量中還包括了核電，作為非化石能源，并不排碳，與控碳目標偏離。

（三） 可再生能源電力消納責任權重

可再生能源電力消納責任權重是指按省級行政區域對電力消費規定應達到的可再生能源電量比重。由于能耗總量指標可以扣減一定范圍內的可再生能源電力消納量，但是在計入各省的核算方法上存在一定的軟約束性，即各省計入量可以協商，導致各地區可能通過該指標的調整直接影響其能耗總量。相關政策如表2 所示。

上述政策反應出目前可再生能源電力消納責任權重對能耗總量的影響如下：

1.受客觀因素影響發電的情況下可適度調整。由于水電、核電受客觀因素影響，政策允許累計到下一年度執行，直接影響當年的能耗總量考核，也弱化了綠證的購買力度。

2.跨省購電可協商計入各省的可再生能源電力消納量影響能耗總量考核指標。對于跨省跨區購電情況，政策允許購受地區通過協議明確彼此的可再生能源電力消納量，造成各地區的可再生能源電力消納量在總消納量不變的條件下，可以通過協議調整實現能耗總量由未完成變成完成。例如：新疆電力外送河南，混合了新能源和煤電，兩省可協議將更多比例的新能源計入河南，導致河南省電力消費中的可再生能源電力消納量更高，由于新增可再生能源電力消納量不計入能耗總量，河南省能耗總量指標可能實現由未完成變為完成。

（四） 綠證

2017 年發布的《關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》規定：綠色電力證書（簡稱“綠證”）是國家對發電企業每兆瓦時非水可再生能源上網電量頒發的具有獨特標識代碼的電子證書，是非水可再生能源發電量的確認和屬性證明以及消費綠色電力的唯一憑證。即將綠證的范圍限定在非水可再生能源范圍內。2022 年發布的《關于進一步做好新增可再生能源消費不納入能源消費總量控制有關工作的通知》明確指出：綠證核發范圍覆蓋所有可再生能源發電項目，建立全國統一的綠證體系。目前綠證包含所有可再生能源。

由表3 可知，政策早期將綠證和超額消納量均作為可再生能源電力消納量的抵扣因素，若可再生能源電力消納責任權重未完成，購買綠證和超額消納量均可實現完成，由于超額消納量在實踐中難以進行經濟交易，即使購買，收益也不能傳遞至新能源發電企業，不能對新能源發電企業帶來收益，難以起到鼓勵發展新能源的目的。因此，后期政策僅將綠證作為抵扣可再生能源電力消納責任權重的唯一憑證。若可再生能源電力消納責任權重不能完成，只能購買綠證完成，其實質是對消費化石能源電力支付的環境成本。

表3 綠證與可再生能源電力消納責任權重關聯政策

綠證和能耗總量的關系是，購買綠證可以提高可再生能源電力消納量，而新增的可再生能源電力消納量不計入能耗總量，即，未完成能耗總量的地區可以通過購買綠證實現完成該指標。由于高耗電省份普遍都存在外電輸入，其中的可再生能源電力消納量可以通過協商方式解決，高耗電買方省份外購電往往更具有主動權，可爭取將更多的可再生能源電力消納量計入本省，另外，由于客觀原因導致的可再生能源電力消納責任權重指標未完成可滾動到下一年。因此，截至目前，基本沒有地區通過購買綠證實現能耗總量達標。也就是說，綠證對完成能耗總量難以落地。

（五） 用能權

用能權，是指在能源消費總量和強度控制的前提下,用能單位經核發或交易取得、允許其使用或投入生產的綜合能源消費量權益。用能權交易自“十三五”期間被國家層面首次提出，用能權指標的分配主要以能源消費總量控制目標為基礎，由政府給企業分配指標。從試點地區發布用能權的政策來看，各地區用能權交易的內容并不相同。例如：青島能效水平相對較好，進一步挖潛難度逐步加大，用煤瓶頸制約逐步凸顯，因此，率先啟動用煤權交易工作。河南用能權交易品種為綜合能源消費量（不含煤炭消費量）、煤炭消費實物量2 個品種。

2021 年發布的《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，將能耗強度降低作為經濟社會發展的約束性指標，將能源消費總量作為工作推進的引導性指標，對能源消費總量的考核力度減弱，意味著用能權在能耗雙控考核中發揮的作用減弱。該政策目前存在的問題如下：

1.可再生能源電力消納量擠壓了用能權的發展空間。由于新增可再生能源電力消納量可以從能耗總量中扣除，致使企業不用購買用能權就可以完成能耗總量指標。

2.綠證的發展擠壓用能權的發展空間。購買綠證可以用作可再生能源電力消納量，而新增可再生能源電力消納量可以從能耗總量中扣除，因此，購買綠證可以實現完成能耗總量考核。

3.用能權包含了非化石能源，阻礙非化石能源發展。

因此，盡管目前多個政策仍提出要發展用能權，但實際上用能權對協助完成能耗總量指標已經難以發揮作用。上述對用能權產生影響的政策多為近兩年發布，若無上述政策影響，用能權對降低能耗總量可以產生影響[3][4]。

（六） 碳排放配額（及CCER）

碳排放配額是重點排放單位擁有的發電機組相應的二氧化碳排放限額，包括化石燃料消費產生的直接排放和購入電力所產生的間接排放。

機組配額量=供電基準值×實際供電量×修正系數+供熱基準值×實際供熱量?；鶞手凳窃诳紤]歷史年度平衡值的基礎上，對標碳達峰、碳中和目標，基于近年來火電行業供電、供熱能耗強度和碳排放強度年均下降率設定。因此，碳排放配額和能耗強度關聯。目前存在的主要問題如下：

1.納入配額管理的行業少，不利于推進大范圍提高能效。目前，納入配額管理的主要為重點煤電企業，由于當前煤電企業大面積虧損，配額成本在電價中難以有效疏導至用戶，配額分配過緊為火電企業帶來更大經營壓力。另外，由于單一行業內的企業在技術水平、要素結構、風險因素等方面較為相似，導致碳市場存在潛在的結構性風險，不利于全社會低成本減排的碳市場目標實現。鋼鐵、有色、建材、造紙等行業在內的高排放行業應盡快被納入，充分發揮碳市場的資源配置作用和價格發現功能，實現低成本減排，促進大范圍高排放行業提高能效。

2.CCER 發展趨勢尚未明確。CCER（國家核證自愿減排量）指對我國境內可再生能源、林業碳匯、甲烷利用等項目的減排效果精選量化核證，并在碳交易所注冊登記的核證自愿減排量。當前政策規定，重點排放單位每年可以使用CCER 抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過應清繳碳排放配額的5%。CCER 自2017 年暫停至今，雖然業內重啟呼聲不斷，但時間尚不明確，市場上的CCER 供給量已遠低于需求量。CCER 的重啟有利于推動可再生能源發展。上述指標與能耗雙控的關系如圖1 所示。

圖1 能耗雙控及相關指標關系圖

由上，能耗總量方面，首先，綠證目前與可再生能源電力消納責任權重實現了強相關，即目前僅有綠證可以替代完成可再生能源電力消納責任權重，由于可再生能源電力跨省輸送的送受端省份可協商各自占比，造成該指標具有一定的軟約束性。也就是說，若未完成可再生能源電力消納責任權重，不用購買綠證，電力交易的省份之間可能通過協商各自的可再生能源電力消納量比例就可以實現均完成指標。其次，新增的可再生能源電力消納量可以從能耗總量中扣除。均導致用能權難以發揮作用。最后，若能耗強度完成激勵指標，也可不考核能耗總量指標?？梢?，2021 年以來的政策致使能耗總量考核力度越來越弱，且相關指標難以執行。其次，能耗總量中僅將新增的可再生能源電力消納量扣除，保留了核電，仍包含部分非排碳能源。

能耗強度方面，首先，碳排放配額通過控制碳排放量促使節能技術水平提高，該指標影響能耗強度，目前僅是煤電企業主要進行碳交易，碳配額僅與化石能源相關。能耗強度考核的能源包括化石能源和非化石能源，而碳交易僅對化石能源節能進行約束，造成兩者的偏離。其次，可再生能源被鼓勵發展的同時，又在能耗強度中進行約束，與控碳目標背離。無論是能耗總量還是能耗強度，目前政策問題的癥結主要體現為對非化石能源調整不合理。因此，當前政策提出要實現能耗雙控向碳雙控轉型，能源領域進行碳雙控的核心就是約束化石能源，碳雙控和僅體現化石能源的能耗雙控的區別是，碳雙控對碳排放量大的化石能源管控力度更強，涉及領域更廣，更有利于和國際接軌，但目前碳排放量計算仍存在若干問題難以解決，導致其推廣受阻[5]。

二、碳排放量核算存在的問題

（一） 我國碳市場目前計算碳排放數據的預估不夠準確

目前，全國碳市場處于發展初期，碳排放核算水平不高，特別是由于實測燃煤元素碳含量的機組比例變化較大，碳排放數據存在一定不確定性。若采用“事前分配”，需要對碳排放數據進行精準預估，要建立在高質量碳排放數據和科學準確的分析預測等工作基礎上。因此，目前采用“事后分配”的方式。

（二） 我國碳排放核算體系不完善

首先，由于當前的國家碳排放核算方法體系沒有用于年度核算，導致國外機構核算的我國碳排放年度結果反而占據主導。另外，我國省級層面建立了符合各自省情的碳排放核算方法體系，沒有建立是否與國家數據保持一致的檢驗機制，無法有效驗證和支持國家層面的核算結果。最后，國內不同權威機構向國家上報碳排放結果存在12%—19%的差異，顯著超出國際上通常的±5%誤差范圍。

（三） 準確計算碳排放需要平衡成本關系

核算數據精度要求越高，需要核算的內容和數據工作量越大，數據的可獲得性就越低，成本就越高。未來將面臨如果需要精確的碳排放數據就需要承擔更高的統計成本。

（四） 企業碳排放核算工作進展緩慢

企業碳排放核算既是市場化碳減排機制有效運轉的基礎，也是政府碳排放核算關鍵參數的測度和動態更新的參考依據。目前國內已建立了多個行業的企業碳排放核算方法體系，但全國性企業碳排放核算工作目前仍未有效開展，各種碳排放實測技術的研發應用工作也進展緩慢。2021 年，生態環境部組織在產業園區規劃環評中開展碳排放評價試點，才開始探索針對不同行業、區域、園區特征的碳排放評價技術方法。目前，產業園區的碳排放核算仍未形成規范、統一的核算標準。關于工業園區的零碳評價標準仍沒有完全統一，很多零碳園區都只是得到第三方機構的認可，沒有官方的權威認證。

（五） 我國目前難以及時跟進國際碳排放核算方法體系持續更新的步伐

《2006 年IPCC 國家溫室氣體清單編制指南2019 修訂版》成為世界各國編制溫室氣體清單的最新方法和規則。新方法體系排放因子更加精細化，排放因子與活動水平的分類更加科學合理，同時，新版指南首次完整提出基于大氣濃度（遙感測量和地面基站測量相結合）反演溫室氣體排放量的做法，這將成為全球和區域尺度下檢驗和校準溫室氣體排放結果的重要手段。而我國目前的碳排放核算方法以《IPCC 清單指南1996》為主，遠落后于國際最新核算技術，且我國在碳排放實測技術方面還沒有與5G、大數據、云計算等信息技術結合，尚未在重點領域形成現實有效的實測技術體系和產品設備，在碳衛星應用等方面也還處于早期探索階段。因此，我國碳排放核算方法實現與國際接軌仍需較長時日。

雖然我國提出了到2025 年，碳排放統計核算體系進一步完善，為雙碳工作提供全面、科學、可靠的數據支持。但2025 年后碳排放核算體系能否支撐能耗雙控向碳雙控轉型仍存疑，畢竟準確的核算需要付出較高的統計成本，而且碳排放涉及行業多，即便提高核算成本要達到準確計算也是非常困難，另外，我國碳排放統計方法和國際接軌何時實現仍存疑。在碳排放核算方法仍存在諸多不確定因素的條件下，很難明確具體時間將其替代能耗雙控[6]。僅考核化石能源是當前向碳雙控過渡的可行方案，化石能源考核目標非常接近碳雙控目標，且化石能源的核算方法已經比較成熟，計算成本和政府管理成本都很低。

三、能耗雙控僅考核化石能源條件下的改進路徑

（一） 用能權僅交易以煤炭為主的化石能源

按照當前用能權與能耗總量的對應關系，用能權交易的能源含義和能耗總量保持一致，未來能耗總量若僅考核化石能源，用能權也應該僅包含化石能源。

（二） 可再生能源雖與能耗雙控脫鉤但要重點考核

未來可再生能源不再納入能耗雙控，但節能技術達到一定水平后，必然提高可再生能源的重要程度。目前可再生能源電力消納責任權重的考核值是根據實現2025 年非化石能源占一次能源消費比重提高至20%左右的目標而設定，最終實現2030 年全國統一可再生能源電力消納責任權重為40%。而碳中和延續至2060 年，在未來時期內，能源將轉型到以可再生能源占比為主，因此，對其重點考核是實現雙碳目標的關鍵。

（三） 綠證與碳關稅、CCER 進行銜接

碳關稅本質上是發達國家轉嫁減排責任和成本的新貿易保護主義手段。我國是全球第一大出口國，高耗能行業占比高，出口產品偏基礎性、大宗性和原料性，全生命周期碳排放高，國際實施碳關稅政策勢必增加我國產品的出口成本，削弱我國出口產品在國際市場上的競爭力[7]。若將碳關稅留在國內繳納，則可有效緩解該問題。綠證和CCER 目前都有望與國際碳稅接軌，出口企業可憑此抵扣國際關稅[8]。但是目前綠證和CCER 需要互認，避免重復征收環境成本，在此基礎上實現與國際碳稅接軌。

（四） 未來通過提高CCER 比重實現提高可再生能源重要性的目的

目前我國單位GDP 能耗是世界平均水平的1.5 倍，是發達國際的2-3 倍。僅從數據上看，我國節能技術提高空間很大，但實際并非如此。一是我國以煤電為主的電力結構能效較低。國外很多國家發電以天然氣為主，天然氣與標準煤換算公式是指將天然氣的熱值與標準煤的熱值之間的換算，因為天然氣的熱值更高，即用同等重量的天然氣發電量更大，具體到我國，按照有關政府網站公布的1 萬立方米天然氣=13.3 噸標煤，1 立方米天然氣發電在7-10 度之間，折合為1 噸標準煤的天然氣發電量為5500-7500 千瓦時。煤電發一度電按300 克標準煤計算，1 噸標準煤發電量約為3333 千瓦時，折合為標準煤后，同樣重量的天然氣發電量約是煤炭發電量的2 倍，即，天然氣發電的能效約是煤電的2 倍。所以，在以天然氣為主要發電電源的國家，單位GDP 能耗比我國低的多。二是我國高耗能產業很難大幅降低。從國際普遍規律來看，產業升級是提高能效的重要途徑，第三產業的能效比第二產業高的多，但在我國實現雙碳目標的規劃中，主要是節能和發展可再生能源，并沒有把產業升級作為重要的途徑，保持工業制造業占比基本穩定是我國的長久規劃。因此，在上述條件下，我國節能技術即使達到了國際領先水平，單位GDP 能耗仍比國外以天然氣為主要電源的國家高得多。實際上，在2020 年，我國高耗能行業80%能效指標已達國際先進水平，也就是說，我國能效提高的空間不是很大。

節能技術達到一定程度后很難再提高，可以提高CCER 的比例，隨著CCER 占比的提高，最終市場轉型到以發展可再生能源為主，與我國雙碳最終發展目標保持一致。

四、小結

當前能耗雙控指標包含非化石能源，近期出臺政策旨在突出化石能源考核為主，以調整能耗總量為主，對主要考核指標能源強度極少涉及，造成考核與控碳目標有所偏離。在與能耗總量相關的指標中，由于跨省輸電可協商各省輸入可再生能源電力消納量，造成綠證、可再生能源電力消納責任權重和用能權與能耗總量的關系存在軟約束性。能耗強度方面，與能耗強度相關聯的碳交易主要涉及煤電為主的化石能源領域，而能耗強度包含非化石能源，兩者政策導向存在偏差。若從能耗雙控指標直接轉向碳雙控指標，由于目前碳排放計算方法在國內外均不夠成熟，甚至相關政策指出到2025 年才進一步完善，到何時能真正在國內推廣執行，得到國際認可仍需較長時期。若繼續執行當前能耗雙控制度，將導致考核與碳目標偏差。因此，當前能耗雙控僅考核化石能源是比較合適的過渡方式，計算方式較為成熟，考核主體與控碳目標基本一致。相關指標的發展趨勢是，用能權應主要體現以煤炭為主的化石能源；可再生能源仍要通過約束指標鼓勵其發展，以保障未來能源主要向可再生能源轉型；綠證要與碳關稅、CCER 進行銜接，取得國際認可，爭取我國高耗能行業的國際發展機會；未來節能技術達到較高水平后，提高CCER 占比，突出重點發展可再生能源。