分類政策下北京市生活垃圾管理進展與挑戰＊

劉婷婷，張 前，曹 婧，溫志超，薛 婕

（1.北京工業大學循環經濟研究院，北京 100124；2.北京市燃氣集團有限責任公司高壓管網分公司，北京 100010；3.國家信息中心，北京 100045；4.中國環境科學研究院，北京 100012）

0 引言

隨著人口增長和城市化進程的加快，城市生活垃圾產生量逐年增加［1］。據統計，我國城市生活垃圾清運量2021 年已達到2.49×108t［2］。生活垃圾源頭分類被認為是解決廢物管理問題的有效手段之一［3］，其目的是提高垃圾利用率、減少填埋量、降低垃圾處理成本［4］，能夠有效減少垃圾收集設施的分離工作并提高回收效率［5］。如果生活垃圾在源頭上沒有被很好地分離，大量的廚余垃圾混入其他垃圾被一起焚燒處理，將影響焚燒處理效率并容易產生有害物質［6］，故有效的生活垃圾分類有助于廢物收集、運輸和處理［7］。生活垃圾分類工作不僅對垃圾的減量化和資源化有重要意義，帶來可觀的經濟、環境、社會效益［8］，還可以顯著降低生活垃圾處理過程中的溫室氣體排放［9］，助力實現碳中和目標。

黨的十八大以來，黨中央、國務院把生活垃圾分類工作擺在生態文明建設的突出位置，習近平總書記十分關心生活垃圾分類工作，多次作出重要指示。為深入貫徹落實習近平總書記重要指示精神，全面推進生活垃圾分類工作，中央和各地相繼出臺了一系列生活垃圾分類政策法規［10-11］。2020 年5 月1 日新版《北京市生活垃圾管理條例》（簡稱“《條例》”）開始實施，北京市全面推行生活垃圾強制分類，將政府部門、社會機構、個體居民都納入了垃圾分類的工作中去［12］。兩年多以來，各項相關政策文件不斷出臺［13］，北京市生活垃圾分類工作取得重要進展［14］。

一方面，繼續深化生活垃圾分類工作，需要對當下北京市生活垃圾分類及收運處理現狀進行系統化分析，既要評估生活垃圾分類政策帶來的益處，也要識別出分類政策帶來的問題和潛在風險，從而進一步推動生活垃圾減量化、資源化。另一方面，北京市作為經濟、人口快速發展的典型特大城市，了解北京市生活垃圾分類政策的實施狀況可為其他城市的分類工作推進提供指導。因此，本研究將通過比較垃圾分類政策實施前后北京市生活垃圾收運處理情況，對北京市生活垃圾的管理現狀及存在問題進行剖析，并為北京市生活垃圾分類政策的進一步優化提出對策建議，以期為北京市生活垃圾分類工作的進一步推進，以及其他城市生活垃圾分類過程中協調居民投放、降低各環節成本、合理優化垃圾處理結構等多方面工作的開展提供指導。

1 北京市生活垃圾分類現狀

《條例》正式實施標志著垃圾分類進入強制時代。經過兩年多政策的貫徹落實，北京市1.6 萬個小區（村）、11.7 萬個分類管理責任人實現垃圾分類全覆蓋，居民垃圾分類習慣逐步養成，踐行綠色生活新時尚的社會文明水平大幅提升［15］。據北京市統計局數據顯示，全市垃圾分類知曉率和參與率均達到98% 以上，92.2% 的被訪者對本市垃圾分類工作表示滿意，與《條例》實施前相比，提高了34.8%。居民自主分類準確投放率從兩年前的69.38%，到目前已經穩定保持在85.00% 左右，居民垃圾分類和正確投放習慣已經初步形成。

在垃圾收運方面，北京市按照廚余垃圾、可回收垃圾、有害垃圾和其他垃圾這4 類進行垃圾分類回收。4 類垃圾收運流程如圖1 所示，每一類垃圾都由專用車輛運輸［16］。截至目前，全市已建成分類驛站1 275 座，達標改造固定桶站6.32 萬個，涂裝垃圾運輸車輛3 945 輛，改造提升密閉式清潔站805 座。垃圾分類設施建設管理達標率由2020 年5 月的7.0%上升至目前的88.8%，投放站點具備腳踏、拉環等便利性設施的配置率達到97.15%。此外，雖然依舊存在混裝混運的現象，但北京市通過加大巡查頻次，對于違法混裝混運的單位和企業予以高限處罰等方式，有效減少了問題發生的頻率。

圖1 北京市生活垃圾收運流程［16］Figure 1 Domestic waste collection and transportation process in Beijing

在垃圾處理方面，北京市生活垃圾的處理方式主要包括焚燒處理、衛生填埋和生化處理。截至2021 年，北京市共有垃圾處理設施36 座、大型生活垃圾轉運站9 座，可基本滿足北京市生活垃圾分類處理需求。其中，北京市生活垃圾焚燒廠共有11 座，設計處理能力為17 090 t/d；生活垃圾填埋場9 座，設計處理能力為7 980 t/d；生化處理設施16 座，設計處理能力為7 491 t/d。各區垃圾處理設施分布情況如圖2 所示。近年來，垃圾焚燒處理的比例逐年增加，衛生填埋的比例逐年下降。目前，垃圾焚燒的比例上升至50% 以上，垃圾無害化處理結構不斷優化。在北京市土地資源緊缺的局面下，垃圾填埋的處理方式不可避免地被逐漸替換，尤其是在現有垃圾填埋場容量趨于飽和的情況下，垃圾焚燒逐步成為垃圾處理的主要方式。北京逐漸發展為以焚燒處理為主、生化處理為輔、衛生填埋兜底的多元化、現代化垃圾分類處理技術格局［17］。

圖2 北京各區垃圾無害化處理設施數量及分布Figure 2 The number and distribution of harmless treatment facilities for waste in various districts of Beijing

2 北京市生活垃圾分類產生的成效及發展趨勢

2.1 北京市生活垃圾清運情況

2011—2019 年北京市生活垃圾清運量已由每年的6.340×106t 上升至1.011×107t，增長了59.5%，然而隨著2020 年5 月《條例》的實施，生活垃圾清運量出現拐點，呈現下降趨勢，2021 年垃圾清運量比2019 年下降了22.5%（圖3）。除了疫情對垃圾產生量的影響外，垃圾分類政策的實施在一定程度上產生了垃圾減量化的效果。

圖3 近年來北京市生活垃圾清運量Figure 3 The amount of domestic waste cleared in Beijing in recent years

2.2 北京市生活垃圾分出情況

北京市生活垃圾結構以廚余垃圾為主（40%～65%），紙類、塑料次之，三者總占比高達90%以上，其他種類占比相對較低［18-23］（圖4）。近年來，北京市居民的廚余垃圾占比持續變化，造成這一現象的原因可能是隨著生活水平的改善，北京市居民的飲食結構不斷變化，但在《條例》實施前后組分無較大差異，仍以廚余垃圾占比最高。

圖4 近年來北京市生活垃圾組分變化［18-23］Figure 4 Changes on the composition of domestic waste in Beijing in recent years［18-23］

《條例》的實施進一步擴大了各類垃圾的分出量，在《條例》實施前北京市廚余垃圾分出量僅為2 026 t/d，占廚余垃圾產生總量的13.1%，其中家庭廚余垃圾分出量僅為309 t/d；可回收垃圾分出量為1 830 t/d，占生活垃圾總量的6.6%?！稐l例》實施后，廚余垃圾分出量為6 109 t/d，占廚余垃圾產生總量的49.9%，比分類前提升36.8 個百分點，其中家庭廚余垃圾分出量達到4 248 t/d，分出量比《條例》實施前增長了12.7 倍；可回收垃圾分出量約為4 024 t/d，增長了1.2 倍，占生活垃圾總量的18.4%。

2.3 北京市生活垃圾居民投放意愿

本研究對北京市居民開展了問卷調查。按照北京市居民常駐人口數量計算最小樣本量為385，本次調查共發放411 份問卷，符合最小樣本量要求。調查過程中，被調查者年齡大多數分布在29～40 歲，平均年齡34.38 歲，與北京市的平均年齡38.9 相比存在一定吻合性。其中調查對象以本科文化程度為主，高中或中專以上學歷占比63%，與第7 次人口統計結果42% 相比較高，可能是由于本次調查的受訪者均為18 歲以上的成年人，近乎全部完成了九年義務教育。調查對象月收入水平多數在5 000～20 000 元/月，與北京統計年鑒中顯示的2020 年北京市法人單位從業人員平均工資12 613 元/月也較為吻合。本次調查者的基本情況顯示，樣本能夠較好地反映北京市居民的基本情況，調查結果較為可靠。

調查結果（表1）顯示，北京市85% 以上的居民表示目前進行垃圾分類的時間基本在10 min以內，平均分類時間為8 min/d。

表1 居民家庭垃圾分類花費時間分布Table 1 Distribution of time spent on domestic waste classification by residents

對居民代扔垃圾的付費意愿調查結果如圖5所示。30% 的居民愿意投入的費用在10 元/月以下，近半數（47%）的居民愿意投入10～20 元/月，這表明北京市居民對垃圾分類具有一定的支付意愿，可以考慮探索生活垃圾差異化收費機制，讓不愿意分類的居民支付相關費用，為促進分類效果提質增效。

圖5 北京市居民對生活垃圾分類支付意愿Figure 5 The willingness of Beijing residents to pay for domestic waste classification

3 北京市生活垃圾分類存在的問題

3.1 生活垃圾分類各環節成本

課題組之前的研究對垃圾分類各環節的成本進行了測算，發現分類能顯著降低垃圾處理的總成本，但會提高垃圾投放環節的成本［24］。

垃圾處理環節成本的核算綜合計算了垃圾處理廠的土地成本、建設成本和運營成本，并對不同垃圾處理方式的環境影響進行貨幣化評估。其中，通過采用生命周期評價的方法評估了不同垃圾處理方式的典型環境影響類別（全球變暖潛力、不可再生資源消耗等），并考慮了垃圾處理方式產生的相關環境效益（如電力收益），將環境影響與效益聯系相關市場價格進行核算。結果表明在考慮環境影響價值及垃圾處理帶來的環境替代效應的貨幣化結果時，垃圾分類前的處理總成本為924.78 元/t，垃圾分類后的處理總成本為638.25元/t，垃圾分類顯著降低了垃圾處理總成本。

通過綜合計算匯總垃圾投放環節的居民時間成本、垃圾分類設置（垃圾桶）成本和分類督導員人工成本，結果表明在投放環節中，北京市垃圾分類前的投放成本約為0.78 元/t，分類后的投放成本為1 222.39 元/t。與分類前相比，北京垃圾分類政策實施后的投放成本激增。但隨著居民投放習慣的養成，居民投放時間和分類督導員人工投入成本都會不斷降低，未來在投放環節的成本也會不斷減少。

3.2 生活垃圾處理能力比較

目前，北京市生活垃圾處理廠的處理能力可以滿足當前北京市產生的各類垃圾處理需求，如表2 所示。按照北京市“十四五”時期環境衛生事業發展規劃，北京市將推動再生資源回收和生活垃圾清運“兩網融合”，做到可回收物應分盡分，2025 年底全面實現原生垃圾“零填埋”的規劃目標［25］。預期2025 年焚燒處理能力將達到22 000 t/d 以上、廚余垃圾處理能力達到9 000 t/d。按照垃圾產生量為29 900 t/d 計［26］，廚余垃圾分出量達到8 000 t/d，可回收垃圾回收利用量達到8 970 t/d，那么僅有12 930 t 其他垃圾需要焚燒處理，這將導致現有焚燒廠出現“吃不飽”、無法正常運轉的狀況。

表2 北京市生活垃圾處理能力比較Table 2 Comparison of domestic waste treatment capacity in Beijing

3.3 生活垃圾分類回收質量

《條例》實施后，北京市居民垃圾分類準確率不斷提高，大部分類型社區垃圾準確投放率能達到80%以上［27］。目前，北京市生活垃圾分類主要以居民定點投放為主，多數垃圾站點配備了專門的工作人員，這一管理方式能有效提高居民垃圾分類的投放效果，因此密集封閉型社區的垃圾分類較為規范準確。然而，在沒有配備專職分類管理員的社區或者無清潔服務的開放式社區和平房胡同等地，垃圾投放準確率還需要進一步提高。此外，從可持續的角度考慮，需要降低投放環節的人工成本，豐富已有回收方式。實際上，已有個別區域開始依靠科技賦能，運用大數據、多媒體等技術實現生活垃圾分類監督管理的智能化［28］。在垃圾分類管理的下一步工作中，如何擴展智能化技術的應用，在降低人工成本的同時進一步提高生活垃圾分類回收質量、豐富生活垃圾分類回收方式，是又一亟待解決的重要問題。

4 深入推進北京市生活垃圾分類的對策建議

4.1 制定差異化收費制度，提升分類質量

調查顯示，北京市居民進行垃圾分類平均投入時間為8 min/d，并愿意為垃圾分類支付一定費用。因此，可以考慮實施差異化收費政策，運用經濟手段解決投放環節成本激增問題，將居民投入成本市場化。實施“分類垃圾少付費、混合垃圾多付費”的差異化收費政策，對未達到分類質量的居民征收二次分類分揀費，可以充分調動居民分類能動性，有效提升垃圾分類質量并促進源頭減量。

4.2 合理規劃建設與分類相匹配的焚燒設施，避免處理能力過剩

加快建立與生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸相匹配的分類處理系統，加強生活垃圾處理設施規劃建設，滿足生活垃圾分類處理需求。近年來，北京市生活垃圾的組分雖然仍以廚余垃圾為主要部分，但紙類、塑料等可回收物在生活垃圾中所占的比例有所提高，灰土有所減少，垃圾燃燒熱值提高。因此，加大生活垃圾利用率，進一步將衛生填埋轉向焚燒處理，可以實現高水平生活垃圾無害化處理模式轉向生活垃圾高效利用的新格局，大幅提高北京市生活垃圾管理成效。然而，根據北京市“十四五”時期環境衛生事業發展規劃，2025 年北京市生活垃圾焚燒處理能力達到22 000 t/d 以上，焚燒處理能力已經進入溢出階段，現有焚燒設施可能出現“吃不飽”現象。因此，隨著垃圾分類政策的推行，有必要合理調整現有生活垃圾處理設施結構，減少處理設施過剩投資和閑置。

4.3 積極推進“兩網融合”，建立多元主體協調機制

“兩網融合”是推進垃圾分類和回收利用的載體，把“城市環衛系統”與“再生資源回收系統”兩個網絡有效銜接、融合發展，對生活垃圾投放收集、清運中轉、終端回收處置進行統籌規劃，實現投放點的整合統一、作業隊伍的整編、設施場地的共享等［29］。未來生活垃圾處理設施的合理規劃需建立在可回收物應收盡收的大前提下，這需要進一步加快“兩網融合”的推進速度，加快再生資源的回收效率。從方法上來看，由于垃圾清運和再生資源回收往往是由不同的主體承擔，可以建立合作協調機制，各部門協同聯合推進［30］，實現資源共享最大化。

5 結論

隨著《條例》的施行，北京市垃圾分類工作產生了一定的成效，分類后垃圾清運量出現拐點，2021 年與2019 年相比，垃圾減量率超過20%，廚余垃圾分出率提升36.8 個百分點，可回收垃圾回收量增長了1.2 倍。北京市居民已開始逐步形成分類習慣，目前在生活垃圾分類上平均投入時間約為8 min/d，且愿意為垃圾分類支付一定的費用。此外，在北京市生活垃圾收運處理結構不斷調整的過程中仍存在問題，一方面，分類能顯著降低生活垃圾處理總成本，但會大幅提高收運環節成本；另一方面，分類后處理總量減少，將導致未來現有焚燒廠出現“吃不飽”，無法正常運轉的狀況。

從北京市生活垃圾收運處理系統的現狀來看，深入推進北京市生活垃圾分類工作，既要考慮生活垃圾管理體系的完善，如何依靠科技賦能、新興技術創建垃圾分類新型模式，更要注重培養居民分類意識、降低源頭分類成本，加強北京市民分類意愿向行為的進一步轉化。