錫林浩特市生活垃圾管理模式

高川作，陳 坦，楊 婷，張 冰

（中央民族大學生命與環境科學學院，北京 100081）

0 引言

我國城市化進程不斷推進，人民物質生活水平日漸提升，生活垃圾產生量和收運量也隨之增加［1］。以實施生活垃圾分類制度為突破口，進一步建立完善生活垃圾全過程管理體系是我國生態文明建設的重要內容，也是解決“垃圾圍城”等制約社會經濟可持續發展問題的主要方式［2-4］。生活垃圾全過程管理是一個系統性工作，不僅包括垃圾投放、收集、運輸、處理處置等環節，還涉及到法律法規制定、監管結構設計、資金投入等諸多方面。我國生活垃圾全過程管理在大城市取得了積極的成效［2，5］，但也遇到了一定的阻礙［6-9］。我國中小型城市數量多，居住人口多，在中小型城市進一步提升生活垃圾全過程管理水平的要求日趨緊迫［10-11］。目前文獻多關注大城市生活垃圾管理［12］，但中小城市在公眾觀念習慣、財政投入強度、人力資源匹配等方面與大城市有較大差異［13］，生活垃圾管理方面不能完全適用大城市的現有經驗。錫林浩特市位于內蒙古自治區中部，是錫林郭勒盟政府駐地，常住人口約35 萬人，屬于典型中小型城市。本研究以錫林浩特市為例，分析城市生活垃圾管理模式及其存在的問題，初步提出應對設想，以期為我國中小型城市生活垃圾全過程管理水平的提升積累素材和思路。

1 錫林浩特市生活垃圾管理現狀

1.1 基本情況

截至2021 年底，我國共有中小城市2 634個，行政區域面積8.793 6×106km2，約占全國的91.60%；常住人口11.91 億人，約占全國的84.47%；地區生產總值（GDP）75.79 萬億元，約占全國的74.77%，但中小城市內部發展差距明顯，大部分中小城市GDP 少于500 億元［14］。錫林浩特市總面積1.478 5×104km2，城市建成區面積47 km2，2021 年末常住人口為35.65 萬人，其中城鎮居民33.42 萬人［15］。根據《錫林郭勒盟統計年鑒》（2015—2022 年），該市GDP 由2014 年的208.7 億元上升至2021 年的295.34 億元，第三產業占比呈上升趨勢，公共財政預算收入及人均可支配收入均逐年提高，與我國大部分中小城市社會經濟總體趨勢一致。

隨著城市建設水平和人民生活水平不斷提升，錫林浩特市生活垃圾總量也在逐漸增加。根據《中國城市建設統計年鑒》（2014—2021 年），錫林浩特市垃圾清運量由2014 年的8.030×104t 上升至2021 年的1.322×105t，處理能力在2021 年達到362 t/d，無害化處理率為100%，人均垃圾無害化處理量約1 kg/d，如圖1 所示。錫林浩特市屬北方燃煤地區，供暖期生活垃圾中灰分含量高［16-18］。逐年增加的生活垃圾產生量、復雜的垃圾組分是錫林浩特市現有生活垃圾管理體系的主要挑戰。

圖1 錫林浩特市生活垃圾無害化處理情況Figure 1 Harmless disposal of MSW in Xilinhot City

1.2 生活垃圾管理情況

1.2.1 規章制度及組織機構

根據《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》及《內蒙古自治區城鄉生活垃圾管理條例》中相關規定，2022 年錫林郭勒盟在《錫林郭勒盟“十四五”市政基礎設施建設規劃》中提出了推進城鎮垃圾綜合治理措施。但錫林浩特市尚未進一步詳細制定本市域的生活垃圾管理制度。

錫林浩特市生活垃圾管理工作主要由錫林浩特市環境衛生管理處（錫市環衛處）負責組織實施。錫市環衛處是準科級全額撥款事業單位，擔負著市區24.20 km2道路清掃保潔及各街道辦事處的環境衛生、生活垃圾清運和衛生填埋等工作。根據錫林浩特市城市管理綜合執法局2021 年預算公開報告，撥款錫市環衛處6 437.29 萬元，其中用于保障機構正常運轉、完成日常工作任務而發生的人員支出和公用支出為1 164.85 萬元，用于項目（油料費、保潔員意外賠償金等）的支出為4 034.00 萬元。未見居民生活垃圾處理費移交或垃圾處置政府結算的報道。僅由政府獨立承擔生活垃圾管理工作，不僅加大了政府的工作壓力，也忽略了市場和公民可能發揮的積極作用。

1.2.2 管理模式

目前錫林浩特市大部分小區已配置四分類垃圾箱或二分類垃圾箱（廚余垃圾和其他垃圾），但居民投放時仍以混合投放為主。聘請物業公司的小區由物業人員收集生活垃圾，費用從居民物業費中支出；未配置物業公司的小區（以下簡稱“居民自管小區”）則由社區委員會向居民收繳衛生費作為收集清運經費，聘請專門收集人員自帶設備清運。各小區自行將收集的生活垃圾運至垃圾轉運站，常用電動三輪車等小型運輸工具，見圖2。

圖2 錫林浩特市垃圾收運處置流程Figure 2 Flow of MSW collection,transportation and disposal in Xilinhot City

錫林浩特市共有垃圾轉運站30 個，設計服務半徑500 m。垃圾轉運站根據垃圾日產生量，采取定車、定點、定責任與綜合調度相結合的方式，對接小區物業公司或專門收集人員，將運至壓縮轉運站的生活垃圾轉移至輕型環衛卡車后，運至生活垃圾填埋場進行厭氧衛生填埋，實現轉運站垃圾日產日清。錫林浩特市生活垃圾填埋場距市中心13 km，處理能力370 t/d，填埋氣以“導氣井回收+抽氣凈化+沼氣鍋爐+火炬燃燒”工藝處理后經25 m 高排氣筒排放，滿足GB 14554—1993 惡臭污染物排放標準中的二級新擴改建標準。滲濾液采用“砂濾器+保安過濾器+二級DTRO”處理工藝，產生的濃縮液回灌至填埋場庫區，清液滿足GB 16889—2008 生活垃圾填埋場污染控制標準后運往錫林浩特市污水處理廠進一步處理。

1.3 生活垃圾分類情況

1.3.1 政策法規

2017 年國家發展改革委員會、住房城鄉建設部發布《生活垃圾分類制度實施方案》；2019 年我國決定在全國地級及以上城市全面啟動生活垃圾分類工作，城市生活垃圾分類已經從大城市向中小城市推廣。目前江浙滬地區中小城市生活垃圾分類工作進展較快，如江蘇省張家港市以上海市為標桿全面推進生活垃圾分類；徐州豐縣創新生活垃圾分類回收辦法，鄉村生活垃圾采取村民先行分類、工作人員上門回收的方式，有效保障了生活垃圾分類的質量。2019 年5 月《內蒙古自治區城鎮生活垃圾分類工作指導意見》發布，12 個盟市政府所在地城市全面開展生活垃圾分類工作，錫林浩特市作為盟政府所在地于2018 年被確定為全盟垃圾分類工作試點地區。2019 年制定《錫林浩特市生活垃圾分類工作實施方案》，按照“先點后面、屬地負責、社會參與”的原則，逐步實施生活垃圾分類。其余中小城市生活垃圾分類則處于起步階段，主要采取宣傳手段并未強制性推進。

1.3.2 投放體系

針對投放環節，如圖3 所示，《生活垃圾分類制度實施方案》中提出要引導居民自覺開展生活垃圾分類。

圖3 2017—2022 年生活垃圾分類政策和法規的逐級落實情況示例Figure 3 Examples of the implementation of MSW classification policies and regulations from 2017 to 2022

為規范分類投放環節，采取以下措施：①內蒙古自治區確定生活垃圾分類投放實行管理責任人制度，實行物業管理的居住區，由物業服務企業負責；未實行物業管理的居住區，業主自行管理的由業主委員會負責；沒有業主委員會、物業服務企業和單位的居住區，由居民委員會（社區）、物業管理委員會負責，明確責任主體。②2019 年錫林浩特市建立志愿者、督導員等制度，確定希日塔拉街道辦事處作為示范片區，根據“政府主導、社會參與、公眾行動”的原則，與物業公司共同在小區開展生活垃圾分類知識宣傳。③錫林浩特市配備分類設施，累計購置了7 954 個分類式垃圾箱，布設于全市企事業單位、學校、物業試點小區及各主次干道和背街小巷。

1.3.3 收運體系

針對收運環節，根據2020 年國家住房和城鄉建設部等部門印發《關于進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》中的相關要求，首先內蒙古自治區住房和城鄉建設廳等部門于2021 年發布《關于進一步推進生活垃圾分類工作的實施意見》，提出以“可回收物、廚余垃圾、其他垃圾”為重點，配置統一規范標志標識的生活垃圾分類收集設施設備；做好物業企業與環境衛生部門的銜接，防止生活垃圾“先分后混、混裝混運”。隨后，2021 年錫林浩特市投入資金改造了垃圾轉運站并購置配套垃圾壓縮箱體，2022 年又購置了壓縮式垃圾車輛，以滿足生活垃圾分類清運需求。

1.3.4 終端處置體系

目前錫林浩特市生活垃圾分質處置設施建設滯后，可回收物回收處理利用率偏低，高價值可回收物通常在投放前或投放時就自發分揀、銷售，低價值可回收物往往與其他垃圾混合投放、未有效分類。2021 年國務院《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》指出，要推進生活垃圾焚燒發電，減少生活垃圾填埋處理。2022 年錫林郭勒盟也在《錫林郭勒盟“十四五”市政基礎設施建設規劃》中提出要建立與生活垃圾分類投放、收集、運輸、處理相匹配的分類處理系統，加大垃圾焚燒處理力度。2020 年底，錫林浩特市與第三方中國天楹股份有限公司達成協議，分別以PPP 和特許經營模式建設生活垃圾焚燒和餐廚垃圾處理項目，焚燒能力設計為500 t/d，餐廚垃圾處理能力為50 t/d。居民廚余垃圾尚未很好落實分別盛裝和投放，高水分有機垃圾收運系統有待建立。

2 研究方法與數據來源

問卷調查分別在錫林浩特市物業管理小區及居民自管小區中各抽取1 個小區開展，其中物業管理小區管理水平可反映全市規范管理小區的平均情況，居民自管小區屬于典型的居民與居委會共同管理小區。調查采取線上方式，以小區居民為調查對象，反映當地居民對生活垃圾分類管理認知現狀。物業管理小區常住人口145 人，共回收55 份有效問卷，超過該小區1/3 人口；居民自管小區常住人口為205 人，共回收54 份有效問卷，超過該小區1/4 人口。問卷盡量避免主觀導向，力求盡可能反映受訪者的真實觀念。受訪者涉及不同性別、年齡、職業、學歷、家庭收入水平等，社會特征如表1 所示。男女比例接近1∶1，性別占比分布均衡；年齡范圍涉及廣；職業涉及教師、公務員、學生、自由職業、退休人員等；學歷涵蓋高中及以下、?？?、本科、碩士及以上，可大體代表不同學歷層次的認知，家庭收入水平也涵蓋低、中、高各水平。

表1 受訪者人口特征Table 1 Demographic characteristics of respondents

3 結果與討論

3.1 生活垃圾特征

3.1.1 產生量

生活垃圾特征如圖4 所示，錫林浩特市居民生活垃圾日產生量大多低于1 kg（71.56%），高于1 kg 的受訪者約占28.44%，與圖1 展示的該市居民人均垃圾無害化日處理量吻合，接近我國城市生活垃圾人均日產生量（1 kg）［19］，略低于上海（1.18 kg）［20］、深圳（1.08 kg）［21］等大城市。受限于自身經濟水平、發展狀況，近年來錫林浩特市人口增長較為緩慢，面對的生活垃圾管理壓力較大城市而言略小，但隨著國家對邊疆地區的政策扶持力度加大，錫林浩特市經濟發展可能更為活躍，生活垃圾產生量存在增長趨勢。從全局管理角度出發，錫林浩特市等中小城市生活垃圾全過程管理工作具有重要意義。

圖4 錫林浩特市生活垃圾特征Figure 4 Characteristics of MSW in Xilinhot City

3.1.2 組分特征

居民日常生活垃圾主要包括廚余垃圾、塑料制品、廢舊紙張、灰塵渣土等，問卷調查數據表明，居民認為廚余垃圾（68.81%）、塑料制品（13.76%）和廢舊紙張（8.26%）是其生活垃圾中占比較大的組分，如圖4（b）所示。據文獻報道，這與北京生活垃圾組分較為相似（廚余垃圾、塑料制品、廢舊紙張占比總和超過85%）［22］。廚余垃圾含量大表明垃圾資源回收潛力大，但目前錫林浩特市廚余垃圾并未形成單獨的回收系統，隨著餐廚垃圾處理項目的建成和運行，廚余垃圾可與餐廚垃圾協同處理。由于尚未建立高效可回收系統，塑料制品及廢舊紙張作為可回收物的主要成分，目前回收率低。此外，錫林浩特市位于北方，有較長的燃煤供暖期，且受沙塵天氣的影響，與廣州等南方城市相比［23］，居民認為灰塵渣土也是生活垃圾組分中占比較高的部分。

3.2 現存問題

3.2.1 居民環境責任歸屬感低

居民垃圾分類認知調研結果如圖5 所示。

圖5 垃圾分類認知調研結果Figure 5 Cognitive survey results of MSW classification

垃圾分類牽涉多個環節，分類投放是基礎，居民是前端投放的主體，投放過程中充分分類可以大幅減輕后端分質處置的壓力，是生活垃圾全過程精細化管理的第1 個關鍵步驟［24］。調研發現，大多數居民能夠認同開展垃圾分類的科學性和重大意義，但是轉化為自覺行動的意愿較弱，責任歸屬感低。如圖5（a）所示，受訪居民對居住環境衛生的滿意度為82.57%，高于蘇州市居民環境滿意度（45.9%～59.8%）[25]，現階段改善居住環境的訴求可能較弱。物業管理小區居民的環境衛生滿意度（87.27%）高于居民自管小區（77.78%），依靠居委會組織收集生活垃圾的居民自管小區改善環境現狀的意愿更強烈。針對垃圾責任歸屬問題，如圖5（b）所示，結果排序為政府職能部門（36.70%）、環衛 從 業 人 員 （32.11%）、 垃 圾 產 生 人 員（24.77%）、商品生產商（5.50%）、宣傳媒體（0.92%），可見居民對自身垃圾分類投放的責任義務并不清晰。而居民自管小區（24.77%）對身為垃圾產生者責任和義務的認同感高于物業管理小區（16.36%），可見管家式服務管理可能降低了居民在小區垃圾管理中的參與感，切身參與垃圾收集、直接感知垃圾管理不當的不便能在一定程度上激發居民的生活垃圾管理責任認同。

3.2.2 垃圾分類配套設施有待加強

為全面了解居民在垃圾分類過程中的困難，問卷通過設置不定項選擇，以選擇次數和有效問卷比值表示選擇概率。調研結果表明，基礎設施建設配套不足可能是阻礙錫林浩特市推進生活垃圾分類的重要因素。如圖5 所示，52.29% 的受訪者表示日常生活中進行垃圾分類存在的最大困難為“設施不夠完善”，65.14% 的受訪者認為“設置更多分類垃圾桶”可以推進生活垃圾分類。調研物業小區已布設分類垃圾桶，在此情況下，受訪者選擇“設施不夠完善”為最大困難，應當考慮垃圾桶數量、可投放空間是否充足。而未配備分類垃圾桶的居民自管小區選擇該項的比例（81.48%）遠高于物業管理小區（49.09%），說明非規范物業管理小區垃圾分類配套設施更需完善。目前錫林浩特市187個公共機構及70% 的物業管理小區均已布設四分類垃圾桶，全市主次干道分類垃圾桶覆蓋率已達100%，但數量仍不足。分類垃圾桶容量與實際產生情況不匹配，導致垃圾分類配套設施的投放效果遠未達到預期，居民自管小區、部分物業小區和平房區垃圾分類設備仍有待配置。值得注意的是，垃圾分類運輸車等分類配套管理設施的配備，也受到后端處置設施單一、分質處置未建設的逆向影響。

3.2.3 社會氛圍有待營造

良好的社會氛圍有助于引導全社會共同參與垃圾管理，目前錫林浩特市缺乏垃圾管理的社會氛圍。以居民視角來看，“先分后混”是我國垃圾分類推進困難的原因之一，既打擊居民分類投放的積極性，又不利于實現生活垃圾的減量化、資源化、無害化［26-27］。目前錫林浩特市生活垃圾在收運過程中主要采用混合方式，可回收物、廚余垃圾和有害垃圾并沒有單獨分揀，即使少量小區分揀也會混合運輸，運至生活垃圾處理場直接最終處置，將污染控制的壓力都傳遞給了管理末端。同時也直接影響居民前端分類投放的參與意愿。如圖5（c）所示，“沒有分類氛圍”（35.78%）、“后續垃圾混合收運處理”（32.11%）在阻礙居民進行垃圾分類的原因選擇中分別占第2 位和第3 位，基層管理者在受訪時也談到目前政府對于生活垃圾管理工作重視力度仍需加強。

3.2.4 宣傳效果有待提升

通過調查發現，當前階段錫林浩特市生活垃圾分類宣傳效果有待改善。如圖6 （a） 所示，88.07% 的受訪者認為垃圾分類應由政府主導、居民參與，8.26% 的受訪者表示想做但缺乏知識。對于我國垃圾分類具體措施了解程度，如圖6 （b） 所示，“較少了解”與“不了解”共占比68.81%，而“比較了解”與“非常了解”占比則只有31.19%，政策了解不到位，也進一步加大了分類工作開展的難度。同一小區居民對于垃圾分類宣傳工作的開展頻率認知差別較大，如圖6（c）所示，說明垃圾分類宣傳工作并未得到很好落實。垃圾分類宣傳方面，有58.71% 的受訪者表示有作用，41.29% 的受訪者表示作用較少或沒作用，如圖6（d）所示，說明宣傳效果并不理想。錫林浩特市設置了垃圾分類示范片區和試點小區，但在具體落實中主要措施為配備四分類垃圾箱、制作宣傳欄，尚未構建完善的制度、組織體系以及開展日常引導監管。

圖6 垃圾分類措施效果調研結果Figure 6 Results of research on the effect of MSW classification measures

4 結論與建議

4.1 完善制度體系，提升精細化管理水平

針對分類投放、收運和處理處置各環節制定合理的標準，以適當形式明確生活垃圾管理各環節涉及主體的責任，適時配套完善地方標準，從技術角度提出全過程管理改進的方向。逐步建立監管-獎勵制度，監督有力，說理有據，正面獎勵與負面懲罰相結合，營造垃圾管理各責任主體自覺盡責的氛圍。以分類標準舉例，上海市經過對政策的不斷探索，確定了更符合本地生活習慣和處置能力的“四分法”分類標準［28］。錫林浩特市是典型中小城市，目前僅有1 座填埋場進行生活垃圾終端處置，廚余垃圾、可回收物等并未形成獨立的回收處理體系。與大城市相比，錫林浩特市當前所面臨的生活垃圾管理壓力較小，地廣人稀，生活垃圾組成較為穩定，廚余垃圾為主要組分，因此，建議重點加強廚余垃圾和其他垃圾的分類收運處置。此外，錫林浩特市畜牧業發達，牲畜糞便等農業廢棄物產生量大，也可以考慮與廚余垃圾、餐廚垃圾協同處置。

4.2 加大設施投入，注意末端匹配

錫林浩特市分類垃圾桶、收運車輛及處置設施等不齊全，終端處置設施單一。目前較為完善、高效的生活垃圾管理模式大多具備使用便捷、韌性較強的配套設施體系，如德國各城市依據自身特點在路邊針對性設置不同收集容器，配置相應收運設備，建立垃圾分揀系統［29］。錫林浩特市應統籌全面加強垃圾管理基礎設施建設及運行管理，如優化垃圾分類投放設施的安置位置和數量；購置與分類標準相適應的收運設備；根據分類效果和預測情況，重視末端分質處置設施的匹配，及時配套高熱值其他垃圾焚燒發電、高純度廚余垃圾生物轉化資源化等分質處置設施，全面提升投放、收集、運輸、處理處置等各環節的管理水平，也為進一步控制填埋的污染預留能力。

4.3 引入社會力量，助推全民參與

錫林浩特市生活垃圾管理的絕大部分責任由政府承擔，這是政府承擔社會責任的重要體現，但會出現其他主體（企業、社會團體、個人等）權責不清、參與不力［30］的情況，阻礙良好生活垃圾管理社會氛圍的形成。同時完全依靠政府財力、人力也顯得生活垃圾管理投入不足，這在中小型城市中具有一定的共性意義。日本在生活垃圾精細化管理中形成了以公民參與為中心、各社會主體共同參與的協同治理模式，公民不僅參與分類投放環節，還可參與到垃圾投放管理、監督過程中［31］。目前錫林浩特市生活垃圾管理很大程度上依靠小區（社區）完成收集這一重要環節，有分擔政府公共服務任務壓力的考慮，加上缺乏考核反饋，小區物業公司和社區居委會參與積極性不高，以完成任務為主。錫林浩特市可考慮制定規則機制，引導垃圾管理各相關主體有序參與，明確各環節不同任務的管理、技術要求及參與規則，突出政府在生活垃圾管理中的監管和引導職能，營造良好社會環境?？梢钥紤]推動垃圾分質收費，以分類不力小區的超額垃圾處理費獎勵分類良好的小區，同時發揮業主委員會等社會力量監督。生活垃圾全過程管理中技術要求明確、便于監管、可能市場化的環節也可考慮引入市場主體運營，健全費用收取和分配規則，促進社會化運行環節的良性循環發展，如垃圾分質處置可引入企業承擔，由政府監管并根據處置情況結算費用；非盈利性的環節，如分類投放引導，則可采用政府采購社會化服務的方式開展，彌補政府人力投入不足的困難。

4.4 優化宣傳策略，制定獎懲措施

生活垃圾精細化管理，尤其是源頭分類離不開居民環境保護意識和參與意愿的提高，加強宣傳和引導的效果非常重要。不同群體心理活動、認知特點不同，應針對性采用不同方式，引入各方力量共同設計、實踐，營造良好社會氛圍，在不同場所、針對不同人群開展差異化宣傳。善用、巧用獎懲措施，如上海市采用“綠色賬戶”的形式，居民完成相應分類行為即可獲得積分，兌換相應獎勵［32］；日本則在《廢棄物處理法》中規定隨意丟棄廢物的可處以有期徒刑并處高額罰金。錫林浩特市應在法規、政策允許范圍內加快優化設計獎勵與懲罰組合的物質激勵措施，如垃圾收運分質收費、惡意不分類處罰等。