全民所有自然資源資產“四權分治”改革探析

嚴金明 潘瑜鑫 夏方舟

摘 ? 要：全民所有自然資源資產權利制度改革是加強生態文明建設、助推高質量發展、實現中國式現代化目標的內在要求。針對全民所有自然資源資產存在的歸屬不清、權責不明和監管缺位等諸多問題，其改革應遵循所有權和使用權、所有權和監管權、所有權和代理權“三重分離”的理論邏輯，構建全民所有自然資源資產所有權、代理權、使用權和監管權“四權分治”體系?；凇爸黧w歸屬—客體對象—權能界定—運行機制”的四維內涵架構，全民所有自然資源資產“四權分治”改革可進一步遵循完善“分明有序”主客體界定、健全“公平合理”權能實現模式、強化“穩定高效”運行機制等改革路徑，切實推進全民所有自然資源資產權利制度改革，構建人與自然和諧共生的中國式現代化建設新格局。

關鍵詞：全民所有自然資源資產；三重分離；四權分治

中圖分類號：F205 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2023）11-0144-12

黨的十八大以來，針對自然資源資產相關權利歸屬不清、權責不明和監管缺位等諸多現實問題，黨中央高度重視并出臺了一系列政策文件以推進自然資源資產相關制度改革?！蛾P于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》提出要落實全民所有自然資源資產所有權，完善自然資源監管體制，使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督。此后，《生態文明體制改革總體方案》《國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》等政策文件相繼出臺，表明自然資源資產相關權利問題已然上升為國家戰略層面［1］。

自然資源是天然生成的物質來源，不僅是人類生存和發展的物質基礎，更是經濟社會發展的核心要素、能量源泉和空間載體［2］。自然資源資產是基于自然資源之上衍生的，具備國民福利預期、成本和價值能夠貨幣化計量的自然界各種物質財富要素［3］。其中，全民所有自然資源資產則可明確為在國家所有的土地、礦產、森林、草原、濕地、水等自然資源之上衍生的物質財富要素。當前，全民所有自然資源資產面臨著供需矛盾日益加劇、資產價值認知模糊、配置利用效率偏低、收益分配缺乏依據、監督管理職責不明等一系列問題［4］?；诖?，諸多學者針對全民所有自然資源資產的確權登記、委托代理、管理體系、監管保護等內容展開了討論，并對其相關權利的法律屬性、權利主體、權能配置、運行效率與收益分配等方面的內容進行了剖析［5-8］。

實際上，全民所有自然資源資產研究需要解決的首要問題是對所有權、代理權、使用權和監管權“四權”的認知［9］。對此，較多學者已然開展研究并基本明確了“四權”的定義：所有權指全民所有自然資源資產所有權人依法對資產享有的占有、使用、收益和處分的權利［10］；代理權指以委托代理的方式轉移全民所有自然資源資產所有者部分職責，由代理人依法行權履職的權限［11］；使用權指全民所有自然資源資產實際使用者在法律允許的范圍內，對依法交由其使用的全民所有自然資源資產占有、使用和收益的權利［12］；監管權指自然資源專業監管部門運用公權力依據法律法規對全民所有自然資源資產相關主體及其活動進行監督、管理和控制的權力［13］。同時，部分學者進行了所有權與監管權、所有權與使用權、所有權與代理權兩兩分離的相關探討［14］，但是大多研究限于一隅，未成系統。此外，在實踐中產權主體虛化、中央與地方權責不清等問題仍然突出［15-16］，因而需要進一步探討明晰全民所有自然資源資產“四權”的主體客體、權責利益和運行機制。由此，本文基于“三重分離”的理論邏輯，探討構建全民所有自然資源資產“四權分治”體系，進而闡明該體系的主體歸屬、客體對象、權能界定和運行機制，最后提出推進全民所有自然資源資產“四權分治”的改革路徑。

一、全民所有自然資源資產“三重分離”的理論邏輯

在委托代理、公共資源管理、權能分離等理論的支撐下，全民所有自然資源資產能夠實現所有權與代理權分離、所有權和監管權分離、所有權和使用權分離等多重分離，從而形成全民所有自然資源資產“四權分治”體系。

（一）全民所有自然資源資產所有權與代理權分離的理論邏輯

在大規模組織和社會經濟系統中，權力和決策往往被下放至各個層級和專業領域，以更好地代表和服務公眾利益。委托代理理論源于英美公司治理問題，指某一行為主體（委托人）依據一份契約和一定金額的報酬雇傭另一行為主體（代理人）為其提供相應的服務，并授予代理人以相應的決策權限［17］。隨著社會經濟關系日益復雜化，委托代理理論不斷發展以適應現實需求，其理論主體和內容也日益豐富充實。該理論也適用于全民所有自然資源資產所有權和代理權：全民所有自然資源資產所有權擁有絕對權威，當國家作為全民所有自然資源資產所有者無法直接參與資源處分或無法有效地處分資源時，可以委托代理人（地方政府、專門部門、專業機構、企業或個人）來代表行使代理所有權職責［18］。

通過委托代理，所有權的主體仍保留所有權，但可以將不同程度的所有權權能以代理權形式委托給不同級別的代理人代為行使，以促進全民所有自然資源資產實現更為專業化的分工處分和整體運行的提質增效。由于代理權的權能來源于所有權部分權能的讓渡，因而在委托代理過程中，首先要以委托代理契約明確委托方和代理方，以及所有權所讓渡的明確自然資源清單和相關權責清單。其次，構建溝通和交流機制，減少所有者和代理人、不同級別的代理人之間可能存在的信息不對稱，讓委托方盡可能了解代理人的行為和決策過程。最后，所有者需要建立有效的監管機制來確保代理人按照其授予的權限和責任進行代理，以避免代理人濫用權限、保證代理人的行為符合所有者的利益。

（二）全民所有自然資源資產所有權和監管權分離的理論邏輯

自然資源資產的經濟和自然兩重屬性的特點決定了自然資源資產管理的復雜性，既要保證自然資源資產能夠創造一定的經濟價值，又要防止因過度開發利用造成的自然資源損害和生態破壞，因而需要發揮監管權在促進自然資源資產有效管理和高效利用中的關鍵作用。實際上，全民所有自然資源資產的所有權與監管權在內涵與外延上都存在顯著差異?！叭袼凶匀毁Y源資產所有權”是具有顯著公權特征的民事權利，而“全民所有自然資源資產監管權”是行政管理權力，屬于公權范疇。監管權是國家專業監管部門基于國家利益和社會公共利益對全民所有自然資源資產的所有者、使用者、收益者以及其他利益相關者的資產利用行為所附加的法定義務，是對全民所有自然資源資產公共事務進行監督和管理的強制性權力［19］。然而，在實踐中，兩權主要的行權主體都是自然資源部門，并未明確區分“所有者權責”與“監管者權力”，存在行使主體重疊問題。此外，兩權也在調查監測、確權登記、有償使用、資源保護與修復等權責內容和行權機制上存在重合，導致了兩權沖突、行政資源浪費等一系列問題。

基于此，埃莉諾·奧斯特羅姆的公共資源管理理論為所有權和監管權分離提供了相關理論支撐［20］。首先，多級治理的思路意味著所有權和監管權的主體要進行分離。針對我國全民所有自然資源資產運行過程中所有者和管理者權責邊界模糊問題，相較于基本明確的所有權及其代理權主體，當前應當明確全民所有自然資源資產監管權主體，明確自然資源部、地方政府、地方自然資源主管部門等在監管權主體中的角色。其次，公共資源管理理論強調自發形成的組織和社區合作對于有效治理至關重要，在一定條件下，社區公眾能夠為了集體利益而自發組織起來采取集體行動，以實現資源的可持續利用和公平分配［21］。因此，僅僅依靠政府的力量難以保障監管的有效性和效率，需要引入第三方機構，發揮輿論監督、公眾監督和組織監督的作用。最后，公共資源管理理論也強調，設定規則、獎懲機制和沖突解決機制是實現有效治理的關鍵。因此，應當按照環境變化和主體需求，明確全民所有自然資源資產監管權規則制定、準入退出、監督檢查和監管措施等核心權能，促進自然資源資產監管的多樣化和高效化。

（三）全民所有自然資源資產所有權和使用權分離的理論邏輯

全民所有自然資源資產使用權的分離有其必要性?？扑苟ɡ韽娬{了私有產權和市場機制在資源配置中的重要性。實際上，即使是全民所有自然資源資產，為了促進自然資源資產活化利用和創造收益，也需要分離和強化使用權、引入市場機制來盤活其經濟屬性。全民所有自然資源資產使用權的分離，不僅可以明確產權歸屬，激勵使用者對資源進行高效利用，而且能明確責任義務，確保使用者開展合理保護，減少資源浪費和過度利用。此外，全民所有自然資源資產使用權的盤活也離不開市場機制的作用，通?？梢酝ㄟ^拍賣、租賃、特許經營等方式引入市場機制，進一步盤活使用權權能，顯化產權價值，促進資源有效配置。

全民所有自然資源資產使用權的分離有其可行性。馬克思認為，土地的產權具有動態性，其內部可以進行靈活組合，即土地產權既可以壟斷統一，又可以相互分離，既可以全部歸同一個主體所享受，又可以從“權利束”中分離出來［3］，交由不同利益主體獨立運行。因此，自然資源資產的所有權可以被看作由一系列權利組成的“束”，這些權利在不同情況下可以從所用權中分離。在不同的社會和制度背景下，這些權利可以被劃分并分配給不同的權利持有人，而非歸屬于特定所有權人。因此，全民所有自然資源資產使用權完全可以從所有權中分離并被授予給特定的企業或個人，收益可以由各方利益相關者協商共享，從而加強自然資源資產的有效管理和實現公共利益。

二、全民所有自然資源資產“四權分治”的內涵架構

全民所有自然資源資產“四權分治”涉及政府、企業、個人等多個主體，土地、礦產、海洋、森林、草原、濕地、水、國家公園等多個客體，不同主客體間更涉及復雜多樣的權能關系聯結，并依賴于一定的運行機制予以保障。就內涵架構而言，全民所有自然資源資產“四權分治”可以劃分為“主體歸屬—客體對象—權能界定—運行機制”四個維度。

（一）全民所有自然資源資產“四權分治”的主體歸屬

1.所有權主體

《中華人民共和國憲法》第九條明確規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！蔽覈w人民是全民所有自然資源資產的所有權主體，國務院代表國家行使全民所有自然資源資產所有權。由于國務院授權自然資源部統一履行全民所有自然資源資產所有者職責，部分職責由自然資源部直接履行，因而實際行使所有者權利的是自然資源部［22］。這種主體模式突出體現了全民所有自然資源資產所有權的公權特征，有利于維持社會共同體的存續以及社會公眾對自然資源的平等利用權。

2.代理權主體

為了合理利用和保護自然資源資產，我國實行了多層“委托代理機制”，由國務院和自然資源部將所有權委托給各級政府及專門的部門和機構（如自然資源部門）來代為行使全民所有自然資源資產所有權。首先，自然資源部授權?。ㄗ灾螀^、直轄市）級人民政府獲得一級代理權，同級自然資源部門作為專門部門一同行使代理權；其次，省級人民政府委托地市級人民政府履行全民所有自然資源資產的二級代理權，同級自然資源部門作為專門部門參與其中。在多層委托代理過程中，全民所有自然資源資產所有權主體未發生轉移，代理權則通過層層委托，由下級政府和自然資源部門承接管理。

3.使用權主體

全民所有自然資源資產使用權主體主要為非政府主體的實際使用者。為了更有效地利用全民所有自然資源資產和顯化價值，中央或地方政府通過劃撥、出讓、行政許可等手段，允許各類非政府主體實際使用、經營和管理全民所有自然資源資產。需要特別注意的是，在中央政府直接使用、委托相關部門或地方政府代理使用的情景中，實際履行的是所有權和代理權中的使用權能，并未造成使用權的分離。這里所指的使用權主體，特指通過拍賣、租賃等方式，僅獲得分離后使用權的企業、個人、非營利性組織等實際使用者。

4.監管權主體

全民所有自然資源資產監管權的主體尚處于理論探討和實踐探索的初步階段。當前，監管權主體在實踐中呈現分級代表、分散行使的格局，既包括國務院下屬的行政型監管機構，又包括全國人大等立法型監管機構，還包括行業協會等社會監管主體。在行政機構方面，大體已形成以自然資源部為主導的執法監察和地方督察監管權行使主線，以及生態環境部和審計署等機構組成的監管權行使支線；在立法型監管機構方面，主要由人大對政府行使全民所有自然資源資產公權力的行為進行監督和制衡；在其他主體方面，目前也在探索科研院所、社會公眾以及其他第三方機構等多元主體共同參與的監管模式。

（二）全民所有自然資源資產“四權分治”的客體對象

全民所有自然資源資產的所有權和使用權屬于物權，其客體對象為國有的自然資源資產，即在《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》中明確的“土地、礦產、海洋、森林、草原、濕地、水、國家公園等八類自然資源資產（含自然生態空間）”。這些全民所有的自然資源資產依據其主要經營目標可劃分為經營性自然資源資產和公益性自然資源資產兩種類型。前者在充分尊重自然資源資產生態規律的前提下，可以通過提升資源配置效率、促進經濟收益的最大化，從而實現資產的保值與增值；后者在資源的開發利用過程中會受到各類限制，故而以實現社會和生態效益作為主要目標，不會展現出顯著的經濟效益。

代理權作為所有權衍生出來的權限，總體而言與所有權具有類似的客體對象。然而，代理權客體對應不同委托代理主體，根據不同資源種類以及在生態、經濟、國防等方面的重要程度，進行數量和空間分布范圍的具體區分，從而形成分級行使代理權的具體自然資源資產清單。公益性、跨區域以及其他重要自然資源資產可考慮由中央直接行使所有權而非委托代理，而可作為產品流通的經營性自然資源資產則區分省市不同層級進行委托代理。其中，?。ㄗ灾螀^、直轄市）級人民政府及同級自然資源部門作為一級代理人，其負責的代理權客體主要為省域范圍內重點區域、跨區域或其他重要全民所有自然資源資產；地市級人民政府及同級自然資源部門作為二級代理人，則堅持“底層兜底”原則，其代理權客體主要包括中央和省級清單之外的市域內全部國有自然資源資產［10］。

全民所有自然資源資產監管權是國家作為國土范圍內全部自然資源監管者所具有的行政監管權力，其監管客體是各主體對國有自然資源資產的開發利用、保護修復和管理維護等行為及后果。其中，開發利用行為主要包括全民所有自然資源資產相關農業生產、城鄉建設、水資源開發利用、采礦勘探等；保護修復行為主要包括行為主體對全民所有自然資源資產的生態空間修復、生態環境保護、自然災害防治、野生動植物保護和水土流失治理等；管理維護行為主要包括對全民所有自然資源資產的規劃、監測、確權、登記等。

（三）全民所有自然資源資產“四權分治”的權能界定

1.所有權權能分解：占有、使用、收益、處分

基于《中華人民共和國民法典》中物權篇的規定，全民所有自然資源資產所有權具有占有、使用、收益和處分四項所有權權能［22］。2021年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》提出，要落實統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，并將全民所有自然資源資產所有者的職責確定為“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益”二十個字五項內容。首先，占有權能對應著“主張所有”的職責，體現了主體對于財產的實際控制權利，主要負責開展全民所有自然資源資產分類調查、價值評估、建立全民所有自然資源實物量和價值量賬戶、編制自然資源清單、明確委托人和代理人權責、探索不同資源種類的委托管理目標和工作重點等權能職責。其次，使用權能對應著“行使權利”的職責，其權能職責主要是直接經營使用，或是以行政許可、特許經營、土地出讓、行政劃撥等方式間接設立用益物權或準用益物權，實現全民所有自然資源資產的合理配置和有效利用。再次，收益權能對應著“落實權益”職責，是指主體利用自然資源資產并獲得一定經濟利益的權能，其主要權能職責是建立全民所有自然資源資產收益體系，包括收益創造、管理以及分配等。最后，處分權能作為所有權中最核心的權能，對應著“履行義務、承擔責任”職責，不僅決定了財產的歸屬，即自然資源資產國家所有權不得轉讓給集體經濟組織和私人，還要求對全民所有自然資源資產開展系統規劃和統籌安排，更要求履行生態修復、設立自然保護地、建立生態保護補償機制、完善自然資源資產相關制度體系等權能職責。

2.代理權權能分解：委托賦予，分級行使

需要特別指出的是，全民所有自然資源資產代理權的權能來源于所有權，其行使直接歸屬于委托方賦予的權限，需要遵循所有權的法律規定和管理范圍。根據全民所有自然資源資產代理權被授權范圍的差異，國家作為所有權人應通過政策法規等相關規定，明確不同級別代理權的差別化權責清單，具體可能包括國有自然資源資產的利用、出租、轉讓、投資、評估、法律事務處理以及交易監督等一系列權能，其根源仍然來自所有權的占有、使用、收益、處分權能。不同級別代理人在委托方賦予的權限范圍內，應當遵守相關法律法規和合同約定，在轄區范圍內履行職責并保護委托人的利益。

3.使用權權能分解：占有、使用、收益

全民所有自然資源資產使用權從所有權“權利束”中分離而來，保留了所有權的占有、使用、收益權能。首先，占有權能是指對全民所有自然資源資產的實際占有和控制權利，其實際使用者有權對國有自然資源資產在合法范圍內進行占有和支配。其次，使用權能是指權利人對通過拍賣、租賃等方式得到的全民所有自然資源資產進行使用、開發和利用的權利。最后，收益權能是指權利人從對全民所有自然資源資產的實際使用中獲得的各類經濟和非經濟收益的權利。其中，依據《國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，要尤為注意適度擴大出讓、轉讓、出租、擔保、入股等使用權權能，夯實全民所有自然資源資產有償使用的權利基礎。使用權的出讓權能即通過招標、競爭性拍賣和掛牌等方式從所有權人處獲得一定年限內的全民所有自然資源資產使用權。轉讓、出租權能是指當原使用權主體不再需要或者無法繼續使用特定的自然資源資產時，可以再次將使用權通過轉讓、出租等方式轉移到其他企業或者個人手中。擔保和入股權能是指全民所有自然資源資產使用權人可以將使用權作為擔保物進行抵押或質押，或者指將其作為一項資產入股到企業中形成股權關系。究其根源，使用權的權能均是為了推進全民所有自然資源資產的合理利用和有序流動，從而促進市場配置效率和價值顯化能力提升。

4.監管權權能分解：規則制定、準入退出、監督檢查、監管處置

根據《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》的相關要求，我國全民所有自然資源資產監管權可以劃分為四項基本權力：一是規則制定權能。規則制定權能是指全民所有自然資源資產監管主體解釋法律，或依法制定與國有自然資源資產有關的規范性政策文件的權力，包括自然資源資產相關法規、政策或規則等。二是準入退出權能。準入退出權能是指全民所有自然資源資產監管主體根據被監管方情況，依法許可、批準或否決監管客體有關國有自然資源資產利用申請，允許其從事自然資源資產開發利用和保護相關行為、確認其權利和責任、授予其資格的權力。三是監督檢查權能。監督檢查權能是指全民所有自然資源資產監管主體為了了解被監管方的經營狀況，要求被監管方提交報告并檢查其對于國有自然資源資產利用狀況，或是其他依法采取措施獲取相關信息的權力，包括檢查權、調查權和信息收集權。四是監管處置權能。監管處置權能是指全民所有自然資源資產監管主體對被監管方違反法律法規的行為采取強制監管措施的權力，包括強制措施權和行政處罰權。

（四）全民所有自然資源資產“四權分治”的運行機制

1.運行協調機制

全民所有自然資源資產“四權分治”涉及政府、市場、社會等多個系統，其運行依賴于多主體、多層級、多目標之間的協同配合和有效分工。在我國，中央政府委托地方政府代理行使所有權，由地方政府負責其轄區內的國有自然資源資產利用，中央或者地方政府通過劃撥、出讓、行政許可等手段來委托各類非政府主體實際使用、經營、管理全民所有自然資源資產。在該過程中，全民所有自然資源資產的所有權主體并未改變，而代理權和使用權被讓渡給其他主體，從而吸引各方系統融入協調運行。這種運行協調機制在信息調節上以“上層—下層”的組織形式交換信息，上層政府需要及時發布相關信息指示，而下層政府需向上層政府部門反饋報告資源管理情況。在同級之間，不同部門、不同科室之間針對不同“四權”相關內容形成了重點分工，同時輔以其他區域外政府、公眾和社會組織等社會力量的協同合作。

2.運行監督機制

當前，全民所有自然資源資產“四權分治”運行監督對象主要包括兩個方面：一是監督政府的自然資源資產配置行為是否符合行政程序、國土空間規劃、用途管制等；二是監督公民、法人等對全民所有自然資源的開發利用是否符合法律規范、集約節約利用及保護性開發原則。而運行監督主體呈現多方參與格局，黨的監督、人大監督、司法監督、行政監管、輿論監督等多種監督方式并存，但社會監督的力量偏弱。此外，由于自然資源部、農業農村部、水利部等分散監督管理相應的自然資源，各部委從自身部門利益和所管理的資源特性出發制定相應監督機制，部門之間仍然未能形成合力，故而全民所有自然資源資產的運行監督仍然存在部門重疊、監管低效等問題。

3.運行保障機制

在法律保障方面，我國形成了以《中華人民共和國憲法》為根本，以自然資源單行法和綜合法為主干，以行政法規和部門規章為補充的自然資源資產法律制度保障體系。針對不同的自然資源資產，我國出臺了《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國礦產資源法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國海洋環境保護法》等一系列法律，并正在加速推進《不動產登記法》《自然保護地法》《國家公園法》等法律的制定工作。在技術保障方面，大數據、人工智能、衛星遙感等現代技術手段被廣泛使用，科技創新平臺、共享服務平臺、數字化協同平臺和自然資源基礎信息平臺等數字化系統也在快速建設推進。在政策保障方面，我國各地方政府逐步實施了領導干部自然資源資產離任審計制度，并出臺了一系列針對自然資源資產管理的獎懲激勵政策，從而提升了對自然資源資產的保障能力和保障積極性。

三、全民所有自然資源資產“四權分治”的改革路徑

全民所有自然資源資產“四權分治”改革是一項長期而復雜的系統性工程，本文探討了完善“分明有序”的主客體界定、健全“公平合理”的權能實現模式、強化“穩定高效”的運行機制等改革路徑，旨在為推進“四權分治”進程提供參考。

（一）完善“分明有序”的全民所有自然資源資產“四權分治”主客體界定

1.界定層次分明的全民所有自然資源資產“四權分治”主體

針對所有權和代理權，應處理好國務院與省市地方政府、自然資源部門的代理關系，通過清晰編制中央和地方政府自然資源權責清單，明確每一項全民所有自然資源資產的所有權和代理權主體，明確不同層級政府的權責分工和歸屬［23］。針對監管權，首先，應明確不同部門或同一部門內部的不同科室作為橫向監督主體，特別是在同級政府的某個部門內部，應該將監管權交由與履行所有權不同的科室、處室行使，以最大限度地解決“自己管自己”的情況；其次，應明確上級政府部門的監管主體地位，在多數情況下上級政府是委托人，自然有義務監督作為代理人的下級政府的行為；最后，要明確人大、政協、社會組織、社會公眾等具備監管權主體資格，賦予社會中與全民所有自然資源資產使用相關的各類利益相關者一定的監管主體地位。針對使用權，則需要強化具體經營利用者的使用權主體地位，明確其權利與義務邊界。

在明晰主體的基礎上，還要進一步對全民所有權、使用權確權登記和委托代理登記，從而實現清晰明確的權屬關系，避免“四權”的交叉錯位、重疊“打架”。首先，以初始登記的形式確保全民所有自然資源資產所有權的完整權利信息三維立體全覆蓋，以登記的形式予以記錄公示，構建統一的三維自然資源資產所有權數據庫，從而明晰各類全民所有自然資源資產權籍基底。其次，要對使用權進行統一的確權登記管理，建立以登記制度對抗第三人的法律機制，保障使用權權利主體、內容和形式上的穩定性，規避權利流轉中的各類風險。最后，探索創新代理權登記制度，在明確編制各級代理主體自然資源資產權責清單的基礎上，進一步明確劃分各級委托代理主體的權限、責任和義務。

2.確定分類有序的全民所有自然資源資產“四權分治”客體邊界

一方面，明確當前全民所有自然資源資產保護的客體邊界。首先，以保護自然資源系統的完整性和穩定性為原則，科學客觀地確定生態保護紅線和永久基本農田保護紅線，明確保護客體的底線邊界。原則上，生態保護紅線劃定范圍以禁止開發區域的要求實施管理，嚴禁對于全民所有自然資源資產進行各類不符合主體功能定位的開發性、生產性活動。其次，要完善區域生態安全格局，通過識別劃定重點生態功能區，明確需要全民所有自然資源資產保護的客體重點邊界。對此類客體應以生態環境保護修復為首要任務，嚴格實施產業準入負面清單制度，重點協調并利用好財政轉移支付、生態補償和生態產品價值實現機制彰顯區域生態價值。最后，構建全民所有自然資源資產保護客體分級體系，根據自然資源資產的稀缺性、脆弱性等指標進行保護分級，從而明確不同情境下自然資源資產保護客體的彈性邊界。

另一方面，進一步探索優化全民所有自然資源資產利用的客體邊界。首先，以自然資源承載力和適宜性評價為基礎，基于主體功能區的區域布局，明確優先利用、重點利用和限制利用的自然資源資產利用客體邊界。其次，通過升級自然資源資產利用模式或探索新型有償使用機制以及其他可能方式，因地制宜探索擴大全民所有自然資源資產利用的客體邊界。最后，依據自然資源資產的動態演變規律和長期發展趨勢，因時制宜調整全民所有自然資源資產的利用范圍和強度，重點統籌安排好各類自然資源資產的利用時序，保障自然資源資產的開發利用與資源的再生產、更新相協調，實現自然資源資產的長期價值穩定顯化。

（二）健全“公平合理”的全民所有自然資源資產“四權分治”權能實現模式

1.完善全民所有自然資源資產收益管理機制

全民所有自然資源資產收益是自然資源資產本身所具有的，及其開發利用所進一步產生形成的全部收益，其中涉及所有權、代理權、使用權和監管權等各項權能實現。完善全民所有自然資源資產的收益管理機制，一要明確收益的產生過程，明晰界定自然資源資產有償使用收益、資產運營增值收益、資產收益調節稅費、生態損害賠償、生態產品收益、生態保護或用途管制補償等多種表現形式；二要完善收益分配機制，理順中央—地方之間所有權和代理權收益分配關系，國家—社會、城市—鄉村等所有權主體之間的收益分配關系，以及各方監管者之間基于監管權的收益分配關系，通過博弈等方式協調收益在不同主體間的分配比例，其中，尤其要注意加大對農村相對貧困和欠發達地區的收益分配傾斜力度，重點補償承擔生態保護等大量社會公共責任的群體和區域，實現國有自然資源資產收益公平合理的全民共享。

2.編制全民所有自然資源資產權責清單

厘清所有者和代理者權責是全民所有自然資源資產“四權分治”落實的重要環節，其關鍵在于編制自然資源資產權責清單。未來應針對每類資產所有者的履行主體或代理履行主體，規定各個主體行權履職的具體內容，確認履行主體所具有的對全民所有自然資源資產占有、使用、處分和收益的差異化權利、權限、責任和義務。此外，權責清單同樣應規定履職主體或代理履行主體應當遵守的行為規范，如不得轉委托、符合相關管制要求和市場要求等，并明確當違反相關法律規定時應承擔的行政和民事責任。

3.強化全民所有自然資源資產使用權流轉權能

全民所有自然資源資產使用權的流轉是價值顯化的必要前提，在很大程度上能夠提升資產收益、推進資產增值［24］。首先，加快一級、二級使用權交易市場建設。依托地方公共資源交易市場，建立國家或區域自然資源資產使用權交易市場，探索各類自然資源資產使用權出讓、轉讓、租賃和抵押制度，建立規范系統的自然資源資產使用權交易規則、方式及程序，充分彰顯供需機制、價格機制和競爭機制的引導和調節作用，發揮市場在資源配置中的決定性作用。其次，對于使用權市場化條件尚不明確、涉及公共利益的全民所有自然資源資產，應當探索其指標流轉機制，并進一步探索使用權市場化路徑。最后，在流轉過程中，可以通過經濟社會發展、基礎設施環境改善、利用效率提高、供需關系調節以及持續性投資經營，引發合理的自然資源資產社會性普遍增值、外部輻射性增值、效益性增值、供求性增值和直接投資增值［25］。當前，由于自然資源資產兼顧保護和利用，因而也要避免過度流轉，以免造成環境破壞和資源過度開發等不確定風險。

4.確立全民所有自然資源資產監管權能行使程序規則

首先，要確定行為規范，制定全民所有自然資源資產監管機構在行使市場準入、日常監管和風險處置等權力過程中的一系列標準和條件，以及監管行為在時間上應遵循的先后順序和時限要求。其次，要建立市場準入的程序規則，包括根據地方自然資源資產監管對象不同類別的自身特質和資產市場發展程度，分別實行核準制或注冊制等適應的標準，建立分類準入制度；明確不同主體法律法規規定需要審批、備案的領域，對地方自然資源資產監管機構的準入權力內容列明清單，防止準入權力濫用；規定監管機構對不同申請事項的審查行為時限。再次，要明確監督檢查的程序規則，建立監督檢查工作流程和審查程序，建立完整的事前、事中和事后監管鏈條。最后，要完善監管措施的程序規則，明確事實認定和監管決策程序，設定監管措施自由裁量權行使的規則和標準，實施查處分離制度并建立重大監管措施的聽證制度，確保監管權能行使的規范合理和程序正義。

（三）強化“穩定高效”的全民所有自然資源資產“四權分治”運行機制

1.運行協調機制

全民所有自然資源資產“四權”邊界復雜、權屬爭議較多，范圍涉及面廣，因而需要推進中央與地方之間、地方部門之間、跨區域部門之間、政府與市場之間的相互協調。首先，應由中央政府建立目標責任制和考核評價制度，引導地方政府開展具體工作，加強信息溝通交換，以近似科層制的運行機制保障全民所有自然資源資產“四權分治”有效落實［21］。中央通過分權將權力下放至地方，并加強對地方的過程監管，地方領導干部則在離任時接受自然資源資產離任審計。其次，完善自下而上的信息報告機制和自上而下的信息共享機制。在明確不同自然資源資產數據采集標準、數據分類與編碼規范、質量控制標準等的基礎上，自然資源部開展自然資源信息化標準化頂層設計，地方自然資源資產監管機構定期將區域數據整合上報信息平臺，實現數據和信息的全面集聚融合、融合交叉和聯動共享。再次，中央與地方、地方區域部門之間的自然資源資產管理部門應建立協同合作會商機制，定期或根據需要召開聯席會議，進行重大決策的研究討論、信息的交流共享以及對跨省區自然資源資產工作的部署，共同參與制定代理權、監管權協商劃定等，充分發揮各主體間的協作協同效應。最后，政府與市場之間應形成協調機制，充分發揮政府在資源配置中的“裁判員”角色和市場在資源配置中的決定性作用，推進各項沖突矛盾的高效解決。

2.運行監督機制

建立健全動態監控反饋平臺，通過實景三維建設、地理空間云計算、實時動態監測數據等方法，突破自然資源資產數據多源異構、空間測算精度偏低、監察調控實時反饋不足、治理決策缺乏支撐等技術瓶頸。在監督主體上，一方面，要協調內部監督力量，促進全民所有自然資源資產監督主體的體系化建設，推動自然資源權益管理、執法監察和地方督察形成合力［26］。另一方面，要借助外部監督力量，發揮人大、政協、司法部門、審計部門、高等院校、科研機構、行業協會、社會公眾等多元主體的多方協同作用，健全信息交換、成效評價、咨詢論證、治理協同和成果共享等自然資源資產監督工作機制。

3.運行保障機制

全民所有自然資源資產“四權分治”體系的高效運行有賴于法規政策的精細化、技術平臺的全面化和過程管理的高效化。首先，應加快相關法律法規的制定、修改和廢除工作進程，明確全民所有自然資源資產各個利益相關者的權能法律和政策依據，針對各類自然資源資產管理中出現的問題，及時調整更新現行法律法規和政策文件，為全民所有自然資源資產“四權分治”運行奠定堅實基礎。其次，在技術平臺上，應集成整合基礎地理、土壤、遙感、土地、林業、地質、礦產、海洋等基礎自然屬性數據，自然資源資產產權變動、權利變化、權屬糾紛等權籍數據，供需變化、流轉模式、交易價格等流轉交易數據，形成地上地下、可持續更新的自然資源資產三維立體大數據體系，構建全周期全維度智能化監控和決策支持“一張圖”平臺。再次，要加強全民所有自然資源資產相關知識體系和人才培養，建立具有鮮明中國特色的自然資源資產知識體系，充分提供理論支撐，厘清全民所有自然資源資產“四權分治”中自然資源資產核算、規劃統籌、收益分配、資金保障等一系列關鍵問題。最后，要培養一大批高素質研究型和實踐型管理人才，為全民所有自然資源資產“四權分治”的切實落實提供智力支撐。

四、結論與討論

本文在梳理全民所有自然資源資產所有權、代理權、使用權和監管權“三重分離”理論邏輯的基礎上，形成了全民所有自然資源資產“四權分治”的體系架構，并從主體歸屬、客體對象、權能界定和運行機制四個維度詳細闡釋了“四權分治”的核心內涵，進而探究了完善“分明有序”主客體界定、健全“公平合理”權能實現模式、強化“穩定高效”運行機制的全民所有自然資源資產“四權分治”改革路徑。本文所提出的全民所有自然資源資產“四權分治”改革，旨在解決委托代理機制不明、使用權核心權能模糊、所有權與監管權兩權混雜等問題，可為完善全民所有自然資源資產相關權利體系提供參考。

然而，我們也應看到，全民所有自然資源資產“四權分治”改革是一項復雜的系統工程，各方利益關系復雜，需要不同層級、多方主體之間長期協同攻關，不可能一蹴而就，也難以在一篇論文內詳盡討論所有的內涵架構和改革路徑。實際上，全民所有自然資源資產“四權分治”改革是生態文明建設的重要內容，關系到中華民族永續發展的根本大計，對于中國式現代化建設具有重要意義。本文也只是拋磚引玉，探索性地提出了全民所有自然資源資產“四權分治”這一改革思路，未來還需要在實踐中探索、在試點中驗證，方能真正激發全社會共同保護和合理利用全民所有自然資源資產的內生動力，拓寬由“綠水青山”到“金山銀山”的轉換路徑，構建人與自然和諧共生的中國式現代化建設新格局。 [Reform]

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The Reform of "Four Rights Separation and Governance" for Natural Resource Assets Owned by the Whole Nation

YAN Jin-ming ?PAN Yu-xin ?XIA Fang-zhou

Abstract：The reform of the system of property rights for natural resource assets owned by the whole nation is an inherent requirement for strengthening ecological civilization construction， promoting high-quality development， and achieving the goals of Chinese-style modernization. In response to the many problems related to unclear ownership， unclear rights and responsibilities， and inadequate supervision of natural resources assets owned by the whole nation， future reforms should adopt the "Three Separations" theoretical logic of separating ownership and usage rights， ownership and regulatory rights， and ownership and agency rights. This will help establish a clear-cut "Four Rights Separation" system for ownership， agency， usage， and regulatory rights of national natural resource assets. Based on the four-dimensional connotation framework of "subject attribution - object entity - power definition - operational mechanism"， the future reform of the "Four Rights Separation" of national natural resource assets owned by the whole nation can further follow the paths of improving the "clear and orderly" definition of subject and object， enhancing the "fair and reasonable" realization of power， and strengthening the "stable and efficient" operational mechanism. These reforms will effectively promote the deep implementation of the reform of the property rights system for national natural resource assets and contribute to the development of a new pattern of harmonious coexistence between humans and nature in the Chinese-style modernization construction.

Key words： natural resource assets owned by the whole nation; Three Separate Entities; Four Rights Separation