中國稀土供給安全政策體系演變及政策效果評估

吳巧生,蘇 慧,張亞新,成金華,周 娜

一、引 言

被稱為 “工業維生素”的稀土因廣泛運用于高端制造、國防軍工等戰略性新興產業而引發了全球各國的激烈爭奪[1]。稀土供給安全不僅由資源內部安全決定,還受到政治、經濟、技術、環境等外生安全問題的影響[2]。目前,我國的稀土供應存在著嚴重的安全隱患,制約了稀土可持續供給能力的提升[3]。為此,我國政府出臺了多項政策以保障稀土供給安全、推動中國稀土產業健康可持續發展[4][5][6][7]。稀土供給安全政策在各個階段具有不同的特點,政策的偏重點也不盡相同。全面認知稀土供給安全政策的演變歷程與各階段稀土供給安全體系政策組合動態變化特征對保障稀土供給安全具有重要的指導意義。同時,進行政策實施效果評估也有利于稀土政策的可持續發展。

隨著稀土戰略性地位的顯現,與稀土政策相關的議題成了學術界研究的熱點。其中,楊丹輝[8]提出構建儲備政策、環保政策、財稅政策、產業政策、貿易政策為一體的政策體系,促進稀土行業可持續發展和資源利用;Han等[9]、Wübbeke[10]討論了中國的稀土政策,提出需提高創新能力和建立戰略資源儲備體系;Bartekov′a等[11]考察了中國稀土出口管理的程度對稀土行業發展的影響;鐘美瑞等[12]提出征收資源稅能以更合理的方式將我國金屬礦產品的出口價格提高,也可一定程度地避免貿易糾紛,保障國家稀土安全;Ge等[13]評估生產配額政策的實施效果并討論該政策如何緩解資源環境壓力、化解產能過剩、提高稀土定價能力;王玉珍[14]通過時間序列回歸模型評估我國稀土產業政策實施效果,在該模型中引用了時間虛擬變量;何歡浪等[15]構建雙重差分模型評估了出口政策對不同貿易方式的企業稀土產品出口規模效應的影響;朱學紅等[16]運用擴展的SMR 模型,通過對1992—2015年間中國稀土出口的國際市場進行了實證分析;Ge等[17]開發了可計算的一般均衡 (CGE)模型對稀土資源稅改革的效果進行了評估;Yi等[18]利用準自然試驗方法和廣義合成控制法對配額政策的長期實施效果進行了評估。

稀土產業政策、出口貿易管制政策和資源稅政策已成為推動稀土產業高質量發展、保障國內稀土安全供給的重要政策?，F有研究主要關注某一政策的實施效果,對政策的動態演化及其組合實施效果的有效性缺乏系統分析。據此,本文首先從政策組合邏輯的角度對稀土供給安全政策體系的構成及稀土供給安全政策演進歷程進行分析,明確稀土供給安全政策體系的組成結構與各階段稀土供給安全政策的組合邏輯及特征;然后,探討我國稀土政策推動稀土產業高質量發展、保障稀土供給安全的作用機制;同時,利用時間序列回歸模型、合成控制法與雙重差分法對稀土產業政策、出口貿易管制政策和資源稅政策的實施效果及影響開展討論;最后,通過三重差分法對開采總量控制政策和資源稅政策的組合實施效果進行深入研究,從對比的角度探討我國稀土政策組合實施效果與單一政策實施效果的有效性。

二、中國稀土供給安全政策體系構成及演變

(一)中國稀土供給安全政策體系構成

稀土供給安全政策體系從政策制定的角度為稀土供給安全提供了制度保障,其目的不僅在于提高稀土資源可供性、優化稀土產業結構,更是要增強產業鏈韌性,提升對全球稀土礦產資源的治理能力,提高在全球稀土價值鏈的話語權。中國稀土產業相關政策大體可分為產業政策、貿易政策、管制政策與儲備政策,共同構成稀土供給安全政策體系 (如圖1所示)。

圖1 稀土供給安全政策體系構成示意圖

1.產業政策。產業結構政策、產業組織政策和產業技術政策是產業政策的主要組成部分。政府直接干預與政府間接誘導是國家實現產業政策的主要手段。

(1)稀土產業結構政策。主要是針對稀土產業上中下游規劃發展。上游,對稀土實行規劃調控、限制開采、嚴格準入和綜合利用,嚴格控制稀土開采總量等;中游,對稀土冶煉、分離進行嚴格監管、強化行政審批等;下游,通過政府投資、稅收補貼等方式強調稀土下游產品高技術發展的重要性,誘導稀土下游產業向上發展。

(2)稀土產業組織政策。為解決稀土產業發展長期以來的 “小而散” “粗而廣”的企業分散、集中度不高等問題,持續出臺相關政策,從國家戰略高度對中國稀土產業進行整合,以促進稀土產業的有序發展。

(3)稀土產業技術政策。在全球稀土供應鏈、產業鏈與價值鏈中競爭地位的嚴重失調造成了中國在全球稀土產業鏈中定價權、話語權的喪失。2003年開始,中國便從國家戰略的高度對稀土應用技術的研發進行了布局,以期從 “全球稀土產量大國”轉變為 “全球稀土技術強國”。

2.貿易政策。貿易政策主要指政府基于本國的利益而制定的與管理貿易活動相關的一系列政策措施,其一般實現手段為關稅制度、進出口管理制度、投資管理制度等。

就稀土供給安全問題而言,稀土產品出口不平衡已成為制約我國稀土安全供給的重要因素。早期 “鼓勵出口、實施退稅”的方針所帶來的弊端對中國稀土產業的可持續發展造成了嚴重打擊。2001年后,為嚴格控制稀土出口數量,保障在稀土全球產業鏈中的合作權益,國家實施稀土產品出口配額許可證制度,直至2005年取消出口退稅制度。然而,國際貿易爭端問題顯現,全球稀土供應多元化特征逐步增強疊加發達國家減少對中國供應鏈依賴的政策,嚴重威脅了中國稀土產業的全球競爭地位。2015年以后,稀土安全戰略逐步從 “資源優勢驅動”轉向 “經濟優勢驅動”。

3.管制政策。稀土產業的管制政策主要由標準管制、開采管制、環境管制、稅費管制等政策組成,從多方面對稀土產業的發展進行調控,保障稀土供給安全。

(1)標準管制政策。聚焦于稀土產業的市場準入、出口企業準入、投資準入、行業標準制定等方面,對稀土產業鏈上中下游都進行嚴格管控。

(2)開采管制政策。為打擊稀土非法開采、非法加工、稀土走私等亂象,《稀土等礦產開發秩序專項整治行動方案》的出臺標志著中國相關政策的制定從宏觀調控到微觀管制的轉變。

(3)環境管制政策。生態文明建設與經濟高質量發展對稀土產業的發展提出了更為嚴格的要求。除了用法律規制的手段對稀土產業的發展進行環境管制外,國家還采用財政補貼、鼓勵推動、行業引導等措施完善稀土產業環境管制政策體系。

(4)稅費管制政策。2015年,《關于實施稀土、鎢、鉬資源稅從價計征改革的通知》出臺,標志著中國資源稅開始了由從量計征向從價計征改革。2016年,國家提出加強市場型政策手段的運用,強調資源稅地位。外部成本內部化,資源稅改革措施對礦山企業生產的成本增加起到了間接或直接的影響,生產成本增加則間接提高了稀土行業準入條件及環保準入門檻,規范了稀土行業的生產秩序、促進了環境的保護。

4.儲備政策。戰略性新興產業將成為未來各國的競爭高地。作為支撐大多數戰略性新興產業發展的關鍵原材料,稀土已成為一種具有國際地緣政治意義的戰略礦產資源,建立稀土資源戰略儲備,增強供給安全保障能力是保障稀土供給安全,提高稀土供應鏈、產業鏈韌性的必要措施。我國從2006年開始啟動稀土礦戰略儲備;2011年首次明確提出建立國家稀土儲備體系。

(二)中國稀土供給安全政策演進分析

本文基于中國稀土標志性政策將中國稀土政策演進階段進行劃分,并對各階段稀土政策實施的偏重點進行分析,探究各階段稀土供給安全體系的組合邏輯,為稀土政策的優化調整方向提供參考。

1.探索轉變階段 (1985—2004年)。從1985年開始,為儲備外匯,鼓勵稀土出口,實施出口退稅政策。這一階段的稀土出口帶來經濟增長的同時也造成了資源浪費。同時,大量 “黑稀土”涌入海外市場,嚴重擾亂了稀土價格。2001年中國加入WTO 后開始尋求對外貿易中的國家權益保障,意識到保障資源安全、將資源優勢轉化為經濟優勢、提高話語權才是發展要義。因此,這一階段的政策轉變主要體現在貿易政策和管制政策方面。在貿易政策方面,從鼓勵出口到限制出口;在管制政策方面,從無序開采到總量限制。

2.保護限制階段 (2005—2010年)。稀土大規模生產模式未得到根本改變;同時,因關稅的提高和海外對稀土資源的需求暴增,稀土非法開采和走私現象更加嚴重。從2005年開始國家調整了政策制定方向,對外提高出口關稅,限制出口;對內嚴格規范稀土開采,限制稀土礦山無序濫采,配以總量控制計劃保護稀土資源,保障在稀土國際貿易中的合理地位。該階段,稀土供給安全政策主要從開發管理、總量控制、出口配額、關稅調整等方面對稀土開采、出口貿易進行多維的調控以實現稀土資源的可持續開發,提高中國在稀土領域的對外話語權。

3.深化改革階段 (2011—2014年)。對稀土生產配額的降低與出口數量的減少造成了全球市場的恐慌,稀土價格不斷上升,稀土非法開采、走私猖獗,擾亂了稀土產業結構優化步伐,制約了稀土功能材料及其應用產業的前進。2011年,《關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》發布,對稀土行業發展的指導思想和基本原則進行了明確的規范,稀土產業發展進入深化改革階段。該階段的政策重點為整頓稀土行業,對稀土違法違規行為進行嚴厲打擊;整合稀土行業,加強企業集中度,構建國內稀土大集團;加強戰略收儲,強調稀土戰略地位。

4.戰略發展階段 (2015年至今)。2014年中國 “稀土案”敗訴,中國相繼取消稀土資源的出口限制政策,稀土出口 “量增價跌”。稀土全球供應多元化、發達國家減少對中國供應鏈的依賴,使得中國稀土出口優勢削減。在國內供給側結構性改革疊加高質量發展的雙重背景下,戰略性新興產業的發展亟須稀土產品的支撐,然而我國稀土產業鏈后端發展或缺、高端技術不足、產品創新乏力,不具備國際競爭力。舊的優勢不復存在,新的威脅與挑戰正在來臨。將資源優勢轉換成經濟優勢、技術優勢成為這一時期中國稀土戰略調整的主要目標,稀土政策致力于環保整治、稅法改革、技術創新等高質量發展的供給側優化導向,推動稀土產業整體邁入中高端。

三、我國稀土政策作用機制分析

(一)產業政策對產業結構的影響

產業政策從廣義上來說是一系列對產業發展有重大影響的政策和制度的總和安排,是為實現經濟發展戰略的具體目標而提出來的,在很大程度上受到發展戰略的支配和規定[19]。

政策主體、政策工具、政策客體、政策目標和政策環境是分析產業政策作用機制時不能忽視的五大要素[19]。在特定的政策環境影響下,政策主體為實現政策目標,針對政策客體制定一定的政策工具,對客體行為進行管控、調節、引導等的行為,叫做產業政策作用機制。在這個過程中,政策環境將受到政策目標實現情況的影響發生一定變化,而這種變化也將反饋到政策主體,政策主體則會依據這種變化對下階段政策進行調整[20](P77)。

對我國而言,稀土產業政策的主要目標是保護資源和保護環境以保障稀土資源安全供給[21]。為保障稀土產業的高質量發展與稀土安全供給,政策主體對外實施關稅保護、出口限制等措施,保障我國稀土產業的主導權;對內則利用財稅補貼、行業準入、資源稅改革、技術引導、戰略收儲等手段對可持續發展提供保障。作為政策實施客體的各稀土企業,在各政策實施過程中,其技術、規模及結構均得到優化,企業可持續發展得以實現,進一步確保了我國稀土產業供給安全。

(二)財稅政策對產業結構的影響

財稅政策的支持將有助于經濟發展方式的轉變與經濟結構的調整。財稅政策的優化調整對產業發展與產業扶持起到了至關重要的作用。

1.財政補貼。在財政補貼的支持下,受到優惠推動的高新技術等產業將帶動相關產業發展;財政補貼還可以通過改變價格機制直接影響企業的邊際成本和邊際收益,形成新的投資水平,進而影響企業的投資和盈利水平等供給側內容來影響產業結構轉型。

2.資源稅。合理的環境政策可以刺激企業的技術創新,抵消環境投資帶來的額外成本,最終創造經濟與環境之間雙贏的局面[22][23](P33)。因此,在資源稅實施過程中,為減少環境外部性成本對經濟績效的不利影響,企業會加大技術創新力度,優化資源配置結構,提高資源利用效率,從而降低資源消耗[24]。

(三)管制政策對產業結構的影響

管制類政策具有強制性特征,通過制定管理規范、準入條件等方式,對稀土產業投資、生產等行為進行約束,達到優化產業結構、保障稀土產業安全的目的。標準管制、開采管制、環境管制、稅費管制等政策是稀土管制政策的主要組成部分。

(四)儲備政策對產業結構的影響

為保障稀土供給安全,我國從2006年開始便啟動了稀土礦戰略儲備。2008年提出建立緊缺礦產的礦產品儲備機制。儲備政策的實施進一步提高了稀土的戰略地位,推動了稀土產業的優化發展,其中中央戰略收儲是我國實施稀土儲備政策的重要一環。

(五)我國稀土政策耦合作用機制分析

在經濟系統中,各個生產要素和經濟增長點之間存在耦合作用機制,相互作用、相互影響[25]。稀土政策的耦合作用機制指不同稀土產業政策效應之間的相互作用關系,這種相互作用關系會導致某些政策工具與某些政策效應之間存在間接的因果關系,盡管它們之間并無直接的因果聯系。以稀土產業技術政策為例,從直接因果關系的角度考慮,在稀土產業中,稀土產業技術政策的實施將直接影響稀土產業技術提升和稀土產業綠色化發展,但是,稀土產業技術提升將加速稀土企業的優化整合,推動稀土產業市場化進程?？梢哉f,稀土產業技術提升與稀土產業市場化進程加快具有一定的因果關系,稀土產業技術政策可以通過產業技術提升這一中介變量間接影響稀土市場化進程加快這一政策效應。在政策發揮作用的過程中,各政策效應之間相互作用、相互影響的情況與稀土產業發展的現實特征相符。我國稀土產業政策耦合作用機制如圖2所示,稀土政策耦合作用機制包含兩個方面:政策工具與部分政策效應之間存在直接因果關系;政策工具與部分政策效應之間存在間接因果關系,而這種間接因果關系則以其他政策效應為中介。

四、稀土供給安全政策實施效果檢驗與分析

(一)稀土產業政策效果實證檢驗與分析

1.變量選擇與方法確定。中國的稀土行業發展戰略在各個時期表現出明顯差異,為進一步對各階段稀土產業政策實施效果進行分析,本部分將稀土產業政策規范為三個階段:鼓勵出口、規范開采階段;保護限制階段;深化改革、戰略發展階段。按照這三階段的劃分進行實證檢驗。由于我國所實施的稀土產業政策在每一個階段均具有不同的針對性,為了更加全面地考慮產業政策的針對性和直接影響結果,以及考察產業政策對稀土產業鏈上中下游的不同影響,文章選取了稀土上中下游出口量、稀土生產量、稀土產品商品量與國內消費量差值、環境污染控制等指標,分別表示產業政策對產業鏈出口的限制、對生產總量的控制、對國內產能過剩和對環境的保護等政策效果的衡量。同時,考慮到產業政策帶來的間接效應,如限制出口對價格的影響,這里引入稀土上中下游產品出口平均價格作為參照。本文此處所提到的 “產業政策”為廣義的產業政策定義[19]。

以上指標為本文的被解釋變量,因無法獲取全國稀土產業帶來的環境污染數據,以稀土生產典型地區 (包頭市)的環境污染數據來替代。選擇包頭市工業二氧化硫排放量、工業固體廢物產生量和工業煙 (粉)塵排放量等指標來分析考察稀土產業政策對環境污染控制的效果。表1為變量定義與指標說明,數據來自 《稀土信息》、聯合國貿易網、內蒙古包頭市 《統計年鑒》,相關數據涉及1995—2020年。

我國稀土產業在不同的發展階段采取不同的行業管理措施,因此,我國的稀土產業政策呈現出明顯的階段性特點。在政策發生轉折時期,可通過建立臨界指標的虛擬變量來反映[14]。本文通過建立虛擬變量模型,從實證角度分析我國稀土產業政策的執行效果。模型設定如式1所示:

其中,y為被解釋變量,x為解釋變量,t是年份,D為虛擬變量,μt是隨機擾動項,ai是待估參數?；谇拔牡恼邉澐?本文通過設定臨界指標虛擬變量的方式評估各階段中國稀土產業政策的實施效果。由于政策出臺到實施以及政策產生效果都需要時間,本文參考王玉珍[14]的研究,將虛擬變量的臨界設定為2006年和2012年兩個年份。在具體的模型設定中,各個變量間存在如下的關系。

第一階段,中國稀土產業以自由放任的對外對內政策為主,基于這樣的政策,本文并未設定與分析該階段的產業政策效果。

第二階段政策實施的重心在于抑制產能過剩與限制出口,本文選取稀土出口量、礦產品生產量、出口平均價格、產能過剩狀況作為被解釋變量以測量產業政策的實施效果。

第三階段政策的重心偏向于保護環境及產業可持續發展,比如,嚴控環境污染、對企業無序開采與生產進行管控、確立出口定價權等。本文采取稀土出口量、出口平均價格、產能過剩、礦產品生產量、環境污染控制等指標進行衡量。

20世紀90年代末,在稀土工業迅速發展的同時,產能過?，F象出現,浪費了大量的資源。圖3顯示我國稀土礦產品產量幾乎均高于國內消費量,在實行保護限制階段之后,稀土產能過剩狀況略微有所緩和,深化改革、戰略發展階段后,稀土產能過剩階段有較大改善。其次,20世紀90年代,我國稀土產業得到快速發展,但隨著稀土外匯收入的快速增長,以及國內企業為爭奪出口資源而展開的惡性競爭,稀土價格呈直線下降趨勢。從圖4看出,盡管我國稀土產品的出口數量持續增長,但2005年為止,我國稀土產品的出口均價仍然很低。2005年后,稀土出口限制政策導致稀土出口量減少,而全球稀土產量有限,在需求大于供給的作用下引發稀土出口價格大漲。2015年之后為深化改革、戰略發展階段,稀土價格又繼續回落。

圖3 稀土礦產品生產量與國內消費量對比

圖4 稀土產品出口量和出口平均價格

2.實證結果與分析。本文以1995—2020年稀土產業為研究對象,運用時間序列回歸模型進行實證分析。為消除異方差,本文將出口平均價格、出口量、礦產品生產量、國內消費量、產能過剩等絕對量指標采取了自然對數處理,而對工業廢水排放達標率和工業固體廢物綜合利用率相對量指標則采用原值。本部分著重考察稀土產業政策實施對稀土產業的影響,因此,僅使用時間和產業政策兩個虛擬變量作為解釋變量,而不考慮其他解釋變量的情況的影響。表2即為運用最小二乘法(Organization Logistic Specific Access,OLS法)得到的計量分析結果。

表2 稀土產業政策效應的實證分析結果

產業政策對稀土的出口起到了制約作用。稀土產業政策對稀土上游出口量影響并不顯著,但對中、下游影響明顯。實證結果表明稀土保護限制階段政策成效顯著抑制稀土的出口,深化改革、戰略發展階段又促進稀土的出口,這與圖4稀土出口量態勢表現一致。

稀土的產業政策對稀土礦產品過度生產的現象有一定的制約作用。實證結果表明,稀土行業過度生產的局面已得到有效控制,基本遏制資源流失現象。稀土的產業政策也對稀土的產能過剩狀況有明顯的抑制作用。在最初階段,稀土產能過剩不斷加劇,2006年實行稀土保護限制政策后,稀土企業過度生產的局面基本得到控制,資源流失現象基本得到遏制。這從圖3展示稀土產能過剩狀況一致。

產業政策對環境污染的控制比較顯著。自2011年起,國家制定了一系列環保方案以防范對環境的污染,因此,本文將2011年作為重要政策節點,重點考察2011年后環境污染控制的政策實施效果。結果表明,稀土產業政策的實施取得了較好的效果,并在一定程度上起到了環境保護的作用。

由于稀土價格影響因素較多,簡單的產業政策實證分析很難得出分階段產業政策對稀土價格的影響,因此后文會繼續詳細分析相關政策對稀土價格的影響。

(二)稀土出口貿易管制政策對稀土出口的影響——基于合成控制法

稀土出口貿易管制政策一定程度上制約稀土產品的供給,對世界稀土產業影響巨大。21世紀以來,我國在出口相關環節制定政策,從短期上看,是為了抑制稀土資源的過度出口;從長遠上看,是為了優化稀土資源的出口結構,保證稀土產品的供給安全。通過對稀土產業政策的實證結果可以得出,產業政策實施效果顯著,有效限制了稀土的出口量,但是具體來說稀土貿易出口管制政策是否影響稀土出口量和出口創匯,還有待進一步實證研究。因此,本文將對稀土出口貿易管制政策進行著重探討,以期更加深刻地研究政策的作用效果。

2006年,《加工貿易禁止類商品目錄》發布,稀土金屬等稀土商品被納入加工貿易禁止類商品目錄。同年,《關于調整部分商品進出口暫定稅率的通知》規定對稀土金屬礦、稀土化合物等征收暫定出口關稅,稅率為10%。因此文章將基于2006年的稀土出口貿易管制政策來研究該政策實施對中國稀土出口的影響。

1.研究設計。雙重差分法 (Difference-in-Difference Method,DID)在評估政策實施效果方面應用廣泛[26][27][28][29]。但由于異質性的存在,在實證檢驗中難以滿足該方法所要求的 “干預組和參照組在干預之前是可比的”條件,評估結果易出現偏差。為克服DID 方法缺陷,“合成控制法”被提出[27](Synthetic Control Methods,SCM)。合成控制法能通過參照組的加權平均構建每一個政策干預個體的 “反事實”參照組,即 “合成控制對象”,以對比該項政策的實施效果[28]。

以戰略性關鍵礦產為例。設有N＋1個戰略性關鍵礦產,其中戰略性關鍵礦產1在T0期開始實行出口貿易管制政策,即實驗組,其他N個戰略性關鍵礦產沒有實行出口貿易管制政策,即控制組。Y1it表示戰略性關鍵礦產i在t期實施出口貿易管制政策的潛在結果,Y0it表示沒有實施出口貿易管制政策的潛在結果,從而該政策的因果效應為τit＝Y1it－Y0it,其中,i＝1,…,N＋1,t＝1,…,T。戰略性關鍵礦產i在t期產生的政策效果為Yit＝DitY1it＋(1－Dit)Y0it＝Y0it＋τittDit,Dit表示戰略性關鍵礦產i在t期的政策干預狀態,若戰略性關鍵礦產i在t期受到政策干預取值為1,否則取值為0。

為敘述方便,假設戰略性關鍵礦產1在T0期后受到政策干預,而其他N個戰略性關鍵礦產在所有時期都沒有受到政策的干預,那么對于t＞T0時,政策效應可以表示為τ1t＝Y1it－Y0it＝Y1t－Y01t。由于實驗組實施了出口貿易管制政策,因而在t＞T0期,可以觀測到潛在結果Y1it,但無法觀測到如果其沒有受到政策干預時的潛在結果Y01t。為了估計實驗組的反事實結果,Y01t可以用下列模型表示[29]:

式中,δt是時間固定效應;Zi是可觀察到的 (K×1)維協變量,表示不受出口貿易管制政策影響的控制變量;θt是一個 (1×K)維未知參數向量,λt是一個 (1×F)維無法觀測到的公共因子向量,μi是 (F×1)維系數向量,εit是每個變量不能觀測到的短期沖擊,假設在戰略性關鍵礦產層面滿足均值為0?？梢钥闯?式 (2)是對傳統DID 模型的擴展。設定λt不為常數。

為求出Y0it,可以考慮一個 (N×1)維的權重向量W＝ (w2,…,wN＋1),滿足Wj≥0,j＝2,…,N＋1,并且w2＋…＋wN＋1＝1。向量W的每一個特定值代表對實驗組的合成控制,這是參照組內所有戰略性關鍵礦產的一個加權平均。對每個參照組的變量值進行加權可以得到:

Abadie等[29]證明了如果為非奇異矩陣 (Nonsingular Matrix),則有:

可以證明,在一般條件下式 (5)趨近于0。因而,對于T0＜t≤T,實驗組的反事實結果近似可以用合成控制組來進行表示,即,從而得到政策效果的估計值:

可以通過近似解來確定合成控制向量w*。選擇最小化X1和X0W之間的距離|X1＝X0W|來確定權重w*。其表達式為。X1是出口貿易管制政策實行前戰略性關鍵礦產的 (m×1)維特征向量;X0是 (m×N)矩陣,X0的第j列為戰略性關鍵礦產j出口貿易管制政策實行前相應的特征向量。V是一個 (m×m)的對稱半正定矩陣。盡管這里的推導過程對任意的V都有效,但實際上V的選擇會影響估計均方誤差,這里使用Abadie等[29]開發的程序計算得到V,使得合成戰略性關鍵礦產近似出口貿易管制政策實施前的戰略性關鍵礦產出口狀況。通過加權后得到的合成戰略性關鍵礦產的出口情況,實際上是模擬了假設出口貿易管制政策不對某種戰略性關鍵礦產實施時的出口情況,政策實施戰略性關鍵礦產與合成戰略性關鍵礦產之間的出口狀況差異即出口貿易管制政策對該戰略性關鍵礦產出口的影響。

本文將采用合成控制法來評估稀土出口貿易管制政策對稀土出口的影響,合成控制法要求其樣本的經濟特征盡可能與稀土相似,本文收集了2001—2012年的17種戰略性關鍵礦產平衡面板數據。數據來源于 《中國國土資源年鑒》《中國國土資源報告》《美國地質調查局》。

2.數據選取。本文以稀土年出口重量作為被解釋變量,國家出臺的一系列出口貿易管制政策均是為了限制稀土的出口,因此本文假設:

H1:稀土出口貿易管制政策抑制稀土出口。

其次,本文也將稀土出口創匯作為被解釋變量,雖然稀土出口貿易管制政策會抑制稀土出口,加之稀土全球產量有限,需求大于供給,國際市場由于稀土原料突然驟降,2010—2011年稀土價格暴漲。因此本文假設:

H2:稀土出口貿易管制政策促進出口創匯。

再次,本文參考Yi等[18]的研究,考慮到合成控制對象的擬合效果及結果的穩健性,選擇影響戰略性關鍵礦產可持續發展的重要因素作為預測控制變量。但由于礦產資源數據不足,預測控制變量僅包括礦山企業數、從業人員產量、總產值、銷售收入和利潤。產量主要反映資源量的規模;礦山企業數、從業人數和總產值主要反映采礦業的發展情況;銷售收入和利潤反映了國內對礦產資源的需求。表3為描述性統計分析。

表3 描述性統計分析

3.實證結果。如圖5所示,實線為稀土出口重量,虛線為合成稀土出口重量,在稀土出口貿易管制政策實行之前,兩者擬合度較高,在2006年政策推行之后,實際稀土出口量明顯低于合成稀土出口重量,證明在稀土出口貿易管制政策的作用下,稀土出口量明顯減少,因此假設H1得到驗證,亦即稀土出口貿易管制政策限制了稀土出口。

圖5 稀土出口貿易管制政策對稀土出口重量的影響

如圖6所示,實線為實際稀土出口金額,虛線為合成稀土出口金額,稀土出口貿易管制政策實行前,兩線幾乎重合,模型擬合程度較高;政策實行后,實際稀土出口金額略高于合成稀土出口金額,并在2011年驟升隨后下降。在稀土出口貿易管制政策的作用下,中國稀土出口驟減,而全球稀土產量有限,在需求大于供給的作用下引發稀土價格大漲。因此,盡管稀土出口重量下降,稀土出口金額卻迎來了上升的趨勢,并在2011年迎來巔峰。即假設H2得到驗證,稀土出口貿易管制政策的實施促進了出口創匯。

圖6 稀土出口貿易管制政策對稀土出口金額的影響

4.稀土出口貿易管制政策穩健性檢驗。為驗證結論的有效性,證明實證分析中預測變量的差異來自稀土出口貿易管制政策而不是其他的未被觀測到的因素,同時稀土出口貿易管制政策的實施效果在統計上是顯著的,本文采取排序檢驗 (Permutation Test)方法[29],將其他礦種作為考察對象以判斷是否會出現相同的情況,以及出現概率為多少。該檢驗假設所有參照組均于2006年開始出口管制,同樣使用合成控制法構建合成控制對象,對假設狀態下的政策實施效果進行實證分析,并對比實驗組與對照組產生的政策效果,如果二者差別很大,則有充分的理由相信稀土出口管制政策實施效果是顯著的。

如圖7、圖8所示,2006年前,稀土與其他礦種的變動差距并不大,2006年后,兩者差距開始拉大。這表明稀土出口貿易管制政策對稀土出口抑制效果明顯,因此,可以認為稀土出口重量減少在5%的水平上是顯著的。類似地,同樣可以證明稀土出口價格的上漲在統計上都是顯著的。

圖7 各礦種出口重量差值分布

圖8 各礦種出口價格差值分布

(三)資源稅從價計征對稀土出口價格的影響研究——基于雙重差分法

根據上文的研究結果,稀土的產業政策對稀土的價格影響并不明顯。由于沒有考慮到代際成本與環境外部性,我國稀土價格低廉,在全球稀土市場上沒有與自身稀土大國地位匹配的話語權,稀土價格嚴重低于其真實價值。資源稅作為國家調控市場失靈以及將資源開發外部性成本內部化的重要工具[30],在WTO 體制中具有正當性。但是,由于 “從量計征”的資源稅征收方式不能與資源價格相結合,資源價格很難反映真實的資源價值與環境成本?！蛾P于實施稀土、鎢、鉬資源稅從價計征改革的通知》于2015年5月發布,將資源稅由 “從量計征”改為 “從價計征”,在對稀土資源稅進行調整的基礎上,一方面增加了稀土資源稅的靈活性,促使了稀土行業的外部成本向企業內轉移,從而極大地推動了稀土行業的轉型升級,另一方面也使稀土價格在某種程度上得到了提升,更好地反映了稀土資源的價值。因此,研究資源稅從價計征對稀土產品出口定價的作用,對提高我國稀土產品的定價能力,促進我國稀土產業的可持續發展,具有十分重要的現實意義。

1.模型構建。本文將資源稅 “從價計征”政策看作一次準自然實驗,探究該政策對稀土出口價格的影響,利用雙重差分 (Difference in Difference,簡稱 “DID”)的方法,控制組選擇具有和稀土價格相似變動趨勢且不受資源稅 “從價計征”影響的產品,對比政策實施前后實驗組與控制組價格變動差值,得出該政策對稀土出口價格變化的影響。鑒于我國稀土生產過程中使用的輔材都與原油密切相關,稀土價格與原油價格高度相關[31],并且資源稅 “從價計征”政策對國際原油價格影響甚微。因此,本文選擇原油作為控制組,使用DID 模型檢驗資源稅 “從價計征”改革對稀土出口價格的影響,模型如式 (7)所示。

其中,lnPit表示稀土出口價格和原油價格的自然對數;treatit是區分實驗組和控制組的虛擬變量,當樣本為稀土時,treatit＝1,樣本為原油時,treatit＝0;postit是政策虛擬變量,時間分界節點設置為2015年5月,即稀土資源稅 “從價計征”改革的實施時間,在此之前postit＝0,在此之后postit＝1;postitt×treatit為交互項,用DIDit表示,系數α1表示資源稅 “從價計征”改革對出口價格的凈效應。

由于稀土價格在2011和2012年出現異常上漲,為保障結果的準確性及有效性,本文選取稀土出口價格與原油價格的月度數據進行分析,時間范圍是2013—2021年。稀土出口價格用被稱為“稀土市場晴雨表”之稱的釹及氧化釹[32]的價格衡量,數據來源于 《稀土信息》,原油價格數據來源于美國能源署。另外,由于2015年5月之前對不同的稀土產品出口征收15%或25%的關稅,為了研究資源稅 “從價計征”改革對出口價格的影響,價格中關稅的作用需要被剔除,考慮到關稅不會全部轉移到出口價格上,出口價格還與稀土的供給彈性和需求彈性有關。因此,本文將2015年5月之前的價格下調20%。

2.DID 回歸結果。

(1)共同趨勢檢驗。在資源稅 “從價計征”改革之前,實驗組稀土釹的出口價格和控制組原油價格于2013年在10%的顯著性水平下存在差異,其余年份價格差異均不顯著,可以認為共同趨勢檢驗通過,實驗組和控制組滿足DID 模型構建的前提條件,可以構建基準回歸來評估政策實施效果。

(2)基準回歸結果。表4顯示了資源稅 “從價計征”改革對價格影響的回歸結果。交互項DID的系數均顯著為正,表明資源稅 “從價計征”改革的實施對稀土價格產生顯著的正向影響,該政策實施有效。

表4 資源稅 “從價計征”改革對稀土出口價格影響的基準回歸結果

3.穩健性檢驗。本文選擇了不同來源的稀土產品價格進行穩健性檢驗,以中國海關總署統計月報中 “稀土”和 “稀土制品”為基礎對稀土價格計算,而 “稀土”和 “稀土制品”則分別指代產業鏈中上游和下游的稀土產品,表5為回歸結果。

表5 穩健性檢驗結果

據結果可知,替換稀土出口價格的衡量指標后,交互項DID 的系數均為正且顯著,說明本文的研究結果具有較強的可靠性。其次,從交互項的系數可以看出,資源稅 “從價計征”政策明顯提升上游產品價格,這是由于稀土資源稅的征稅對象為選礦,直接影響上游企業,并將資源稅轉移到商品出口價格上。但是對于下游企業則不同,下游企業往往是從上游企業購買原材料進行再加工,因此只需要承擔部分資源稅負,轉移到出口價格的稅負僅占很小的一部分。所以,資源稅 “從價計征”改革對我國下游商品的出口價格提高的影響不大。

(四)政策組合對稀土出口價格的影響研究——基于三重差分法

在稀土政策的演進歷程中,往往伴隨著新政策的出臺與某些舊政策的廢止,不同的政策在相同的實施期內可能相互促進,對稀土產業產生 “一加一大于二”的積極效應,也可能相互制約,削弱單個政策的實施效益。因此,需要對政策組合的實施效果進行實證分析,從對比的角度探討我國稀土政策組合實施效果與單一政策實施效果的有效性。

稀土貿易管制政策于2015年停止實施,資源稅 “從價計征”改革則從2015年開始實施,兩項政策的實施期沒有交集,不符合研究政策組合的要求,因此,本文選擇與稀土貿易管制政策目的較為一致的開采總量控制政策,將其與資源稅 “從價計征”改革作為組合政策的研究對象。開采總量控制政策是我國在稀土產業上游實施的典型管制措施,于2006年開始實施。對稀土開采實施總量控制政策以后,直接效果是市場供應偏緊,助推了稀土價格的上漲[33]。

1.政策組合模型構建。為探究我國稀土政策組合實施對稀土出口價格的影響,本文構建三重差分模型進行評估,將政策組合視為隨時間而變化的分組變量,構建如下模型[34]:

其中,lnPit含義與前文相同,表示實驗組與控制組出口價格的自然對數;postit×treatit＝DIDit,表示資源稅 “從價計征”改革的實施效果;policyit表示是否實施開采總量控制政策的虛擬變量。由于模型構建時選擇控制時間與礦種的雙向固定效應,此時加入差分變量可能會出現多重共線性的問題,因此借鑒陳林[35]的研究,對上述模型進行改進,改進后的模型如下:

其中,DIDit×policyit＝1表示礦種i在第t時間已實施了開采總量控制與資源稅 “從價計征”改革兩項政策,系數β1表示這兩種政策組合實施的凈效果。

與前文類似,選擇氧化釹的價格作為衡量稀土價格的指標,控制組選擇原油與銻進行研究,其原因是原油價格受到相關政策的影響較小,可以認為其不受總量控制政策與資源稅從價計征改革的影響。而對于銻礦而言,我國從2009年開始對全國銻礦開采企業下達銻礦開采總量控制指標,且該指標于2014年起停止下達 (文章設定該政策截止時間為2013年12月)。銻礦的資源稅政策從2016年7月開始實施。本部分的被解釋變量為選取氧化釹、原油以及銻的出口價格,且時間范圍為2010—2020年,數據選取為月度數據。

2.政策組合效果評估。表6顯示了開采總量控制政策與資源稅從價計征改革政策組合實施對稀土出口價格的影響。

表6 政策組合對稀土出口價格影響的基準回歸結果

交互項DIDit×policyit的系數為0.061,在10%的顯著性水平下仍不顯著,而前文中實施資源稅 “從價計征”改革政策對稀土出口價格產生顯著的正向影響。由此可得,開采總量控制政策與資源稅 “從價計征”改革政策的組合實施效果并不明顯。

五、結論與政策建議

基于稀土供給安全政策對稀土產業安全的重要性,本文對稀土安全政策體系的構成進行了分析,并對我國稀土安全政策的演變邏輯進行了研究;通過時間序列回歸模型、合成控制法、雙重差分法、三重差分法對政策實施效果進行評估分析。具體結論如下。

1.稀土供給安全政策體系主要由產業政策、貿易政策、管制政策與儲備政策組成。稀土政策演變歷程可分為四個階段,分別是探索轉變階段 (1985—2004年);保護限制階段 (2005—2010年);深化改革階段 (2011—2014年)和戰略發展階段 (2015年至今)。為保障稀土供給安全,在稀土產業發展的不同階段,各政策的組合形式及聚焦的重點也有所不同。

2.稀土產業政策的實施抑制了稀土的產能過剩狀況,對稀土出口量限制成效顯著,同時也對環境污染有比較顯著的控制效果。

3.稀土出口貿易管制政策抑制了稀土出口,同時也促進出口創匯。

4.資源稅 “從價計征”改革拉動了稀土出口價格的提高,尤其提升了上游產品價格。

5.與單一實施資源稅 “從價計征”改革政策相比,開采總量控制政策與資源稅 “從價計征”改革政策的組合實施效果并不明顯。

我國新時代稀土政策的制定需要多方面考慮國內和全球環境的發展趨勢,全方位把握供給側結構性改革的方向與全球產業治理的新路徑。積極擴充海外市場,開展海外合作,控股海外稀土礦山,拓寬稀土供應渠道;與此同時,應繼續加強相關技術攻關,稀土下游高端產品是戰略性新興產業高速發展所必需的,除卻對稀土上、中游產業鏈、供應鏈的維穩,稀土下游高精尖產品技術研發是尋求全球稀土價值鏈地位突破的關鍵之舉,稀土產品的創新開發是稀土產業發展的重中之重。