發展性視域下的易地扶貧搬遷社區治理探索

佘國梁

［內容提要］ 易地扶貧搬遷社區的建設過程中,農民由傳統村落居住轉向城市社區生活,居住空間轉型推動了“上樓之后”民眾日常生活的重塑,在形成穩定有序的秩序基礎上,搬遷人口穩定脫貧和可持續發展成為安置社區治理的新議題。本文基于對貴州省銅仁市跨區域搬遷安置社區的考察,指出該類社區的特殊性和治理難題,基于發展性視角,從生活秩序的生成與建構、保障與服務的加強、經濟與能力的提升三個方面來分析社區治理的機制,并指出社區治理實踐的限度,進而提出從制度與生活契合、多元共治格局以及由治理走向發展三個方面進一步完善和優化后續的社區治理工作。

一、問題的提出

2021年2月25日,習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣告,我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利,區域性整體貧困得到解決,完成了消除絕對貧困的艱巨任務。全國累計建成集中安置區3.5萬個、安置住房266萬套,960多萬人“挪窮窩”,擺脫了閉塞和落后,搬入了新家園。[1]由此可見,易地扶貧搬遷是我國脫貧攻堅的標志性重大工程,是精準扶貧戰略中“五個一批”的重要內容,被視為切實解決生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發等“一方水土不能養活一方人”地區貧困人口生存發展的關鍵舉措。易地扶貧搬遷的“前半篇文章”已經基本完成,現在關鍵轉入“后半篇文章”,從“搬得出”向“穩得住、能致富”轉變,才能真正實現搬遷群眾對美好生活的向往。

學術界圍繞易地扶貧搬遷社區治理的研究基于不同理論視角關注到不同問題,在治理主體和治理方式上大致形成了三種不同的觀點。一種觀點認為,易地扶貧搬遷為政府主導型社會工程,面對搬遷民眾的內生動力不足,社區治理應仍從行政力量著手,繼續發揮黨和政府的主導作用。[2]另一種觀點則強調,應當充分尊重社區居民的主體力量和能動性,行政力量不應過多干預,呼吁社區居民真正達到自治。[3]作為以上兩種觀點的折中,更多學者關注的是政府、社區、居民、社會組織等之間的有效結合[4],強調形成多元共治的治理結構和發展共同體[5],呈現出易地扶貧搬遷的研究范式從國家中心主義的發展干預向多元主體協作的社會治理的轉變。而在治理內涵上,學術界大致從經濟發展、文化融入、自治參與和社區建設幾個方面展開研究,強調搬遷人口的長效減貧[6]、探索社會融入方式[7]、聚焦治理主體的關系優化[8]以及分析社會穩定風險[9],也有研究從社會治理視域出發探索易地扶貧搬遷的后續發展機制[10]。

毫無疑問,以往關于易地扶貧搬遷社區治理的研究從不同角度深化了我們對這一議題的認識。但總的來看,存在以下不足:一是缺乏對跨區縣易地扶貧搬遷安置社區的關注。安置方式具有多元化特征,根據不同的標準可劃分為多種類型,不同搬遷模式對移民生計資本的提升效果和社區治理難度上存在明顯差異[11]。但相關研究多關注于城鎮安置和縣域安置[12],對于跨區縣易地扶貧搬遷安置的研究較少,僅有的研究也只是總結實踐經驗[13]、評價安置模式[14]和通過定量方式探討治理問題[15],缺少對跨區縣這種遠距離安置方式所產生的治理問題特殊性的重視。而貴州省銅仁市不論在搬遷總規模還是跨區域搬遷規模上均居全省前列,這樣的遠距離搬移、無土安置和打破原有居住格局基礎上的集中安置方式交織,使得這種安置社區的復雜性和治理難度凸顯。二是對社區發展取向關注不足,存在就治理談治理的現象,社區治理的內涵有待延伸。對搬遷社區治理的大量研究多集中在治理模式和治理主體兩個方面,多是從“國家—社會”分析框架入手研究,套用學界之前對一般城市社區治理研究所得出的結論,并未詳細考慮到跨區域易地扶貧搬遷安置社區治理的獨特內涵,而傳統城市社區治理取向下的社區服務難以契合搬遷社區群眾的需求。三是關于搬遷社區的發展研究缺乏整體性視角,多側重某個單一方面或維度,呈現原子化預判。雖然近年來已有研究嘗試將易地扶貧搬遷的后續發展置于社會治理的研究范式之下[16],關注社區治理與后續發展之間的內在關聯,但未能清楚闡釋社區發展的具體內涵以及社區發展與治理之間的關系,并且缺乏對相關的路徑或機制研究。

有鑒于此,本文以社區發展為分析視角,結合在貴州省銅仁市D街道下轄的W安置社區和L安置社區的田野調查,突出跨區縣搬遷安置社區的特殊性和治理難題,通過對安置社區的治理措施、行動邏輯與治理效益的分析,呈現出基層探索針對日常生活秩序而設計的良治機制及其實踐限度。在此基礎上,討論搬遷社區發展的內涵、發展機制以及社區治理與發展的關系,從而探討如何進一步優化社區治理方式,以此來滿足社區居民對美好生活的向往。

二、個案概況

貴州省銅仁市在“十三五”期間將本市思南縣、松桃縣、石阡縣等深山區、石山區的29.36萬名貧困群眾搬遷到市區碧江區、萬山區等五個地點集中安置,其中跨區縣搬遷人口12.55萬人,占全市搬遷總規模的42.8%,占全省跨區縣搬遷總規模的53.8%,可見不論在搬遷總規模還是跨區域搬遷規模上均居全省前列。[17]D街道位于銅仁市萬山區,于2019年1月2日正式掛牌并開展工作,是專門為服務搬遷群眾和處理搬遷工作成立的街道,現轄2個行政村,7個社區,其中有6個為易地扶貧搬遷安置點。街道總人口6.1萬人,其中易地搬遷9403戶42020人,搬遷人口主要來自思南縣、石阡縣、印江縣和松桃縣等山區。

L安置社區2018年啟動建設,2019年7月完成全面搬遷入住,占地550畝,搬遷群眾2588戶11965人,共有建檔立卡貧困戶1909戶8796人?，F居住在小區666戶3130人,入住率約40%。L社區黨支部2020年3月成立,黨支部有4人,居委會有5人,班子成員年輕化,書記由D街道下派。W安置社區2017年啟動建設,2019年4月完成全面搬遷入住,占地663畝,搬遷群眾4232戶18379人,共有建檔立卡貧困戶3388戶15223人?，F居住在小區11000余人,入住率約60%。W社區居委會有9名工作人員,書記為D街道下派。

由此可見,這種跨區縣搬遷安置社區呈現出以下幾個特點:一是距離遠?？鐓^縣搬遷不同于縣域內安置,尤其和較為普遍的小城鎮化安置最顯著的區別,就在于安置點同遷出地之間的距離。因距離而產生的最重要一點影響便是土地的使用,居住在安置社區的居民一方面因交通和時間成本的增加,無法再兼顧家鄉的農業生產,另一方面市區土地資源有限,不可能再出現大規模新墾土地。這樣徹底改變搬遷人口的生產方式,在短期內使移民擺脫對土地資源的依賴性。加之安置地有限的就業機會和微薄的工資,由此導致家庭收入的銳減。各種因素的疊加作用使得居民搬遷后的收支結構失衡,甚至對于部分家庭來說在安置區反而面臨著更大的生存風險。二是跨度大。遠距離搬遷在短時間內實現“農民上樓”,帶來了居民生活環境、代際關系和社會網絡等社會結構和制度的變遷,使居民在社會交往、生活習慣融入和身份轉換等方面產生適應性問題。特別是對于老年群體而言,安置社區陌生的面貌和新的生活環境使其在短期內難以適應,反而更加懷念以往的生活。老年群體原有的鄉村生活知識體系難以再次適應新的環境改變所帶來的諸多問題,因而難以快速融入城市生活,實現由村民向新市民的身份轉換。三是多元性?？鐓^縣搬遷形成的社區不僅人口規模大,而且社區內部居民構成的異質性強,具有市民和農民的雙重屬性。搬遷社區居民多為建檔立卡貧困人口,來自多個少數民族,還包括許多精神病人和殘障群體,而社區大量的青壯年的勞力選擇外出務工,社區內以留守老人、婦女、兒童構成的“三留守”群體為主。不同的群體在公共服務需求、生活面臨問題上有著不同特點,因而需要區別對待。

這樣的安置社區沒有業委會,主要是靠居委會治理,內生動力不足,治理難度大,由此必然會面臨諸多難題。許多研究指出僅強調經濟層面集約效應的城鎮搬遷,沒有充分考慮本地發展條件和貧困人口實際,在實踐中面臨著極大的局限性,將出現勞動力供給與就業需求失衡、家庭收入結構與消費結構倒掛、地方性知識與城市文化斷裂問題,由此帶來家庭生計、社會穩定及文化融合等多重風險。[18]而解決居民安置后的后續發展問題,進而實現農業轉移人口市民化,這就要求安置社區的治理能夠在準確把握社區特性的基礎上,順應當地城鎮化發展水平,及時關注民眾搬遷的后續城市融入與發展等問題。

三、發展中的治理實踐經驗

“社區發展”的概念最早由美國社會學家弗蘭克·法林頓在1915年提出,20世紀50年代聯合國等國際組織明確提出“社區發展”,把社區與經濟發展和社會發展聯系在一起。所謂社區發展,指居民、政府和有關的社會組織整合社區資源、發現和解決社區問題、改善社區環境、提高社區生活質量的過程,是塑造居民社區歸屬感和共同體意識、加強社區參與、培育互助與自治精神的過程,是增強社區成員凝聚力、確立新型和諧人際關系的過程,也是推動社會全面進步的過程。[19]由此可見,綜合性與全面性是社區發展內涵的特點。易地扶貧搬遷社區的有效治理正是基于社區發展的內涵,從生活秩序的建構、保障與服務的加強和經濟與能力的提升三個方面展開工作。一方面,基于跨區縣易地扶貧搬遷安置社區因居民來源分散而具有原子化、共同體意識缺失等社區屬性,建構社區秩序成為后續發展的基本任務之一。另一方面,社區治理需要在建構社區規范的基礎上,通過加強社會保障和社區服務,促進居民社區融入和社區參與,進而推動社區內部各個方面達到相對平衡、穩定與和諧。此外,由于安置社區負有帶動搬遷人口可持續脫貧的發展任務,社區能力的提升亦是后續發展的基本任務,需要建構居民個體發展與社區整體發展的協同連帶。

(一)生活秩序的生成與建構

由于跨區縣易地扶貧搬遷安置社區居民來源分散,安置社區初期呈現為一種原子化的“陌生人社會”,居民的社區融入感與歸屬感較低,共同體意識缺失,所以社區秩序呈現為一種相對無序狀態。因此,秩序的生成與建構是安置社區前期治理工作的重點,成為社區后續發展的基礎和前提。在社區生活秩序的建構中,搬遷安置方式和社區治理手段成為安置社區秩序生產的核心路徑。

在搬遷安置方式上,通過分批搬遷、混合安置打破了原有群體的熟識度,在此基礎上再由社區居支兩委統一管理、區別服務。不同于水庫移民、生態搬遷和拆遷安置的整村搬遷模式,易地扶貧搬遷以建檔立卡戶為主,且遵循自愿原則,因而很少出現整村搬遷現象。即使是西南山區貧困發生率較高,同一村莊搬遷居民較多,但在安置方式上實行分批搬遷、分散安置,由居民抽簽選定安置房,即在跨區縣搬遷的基礎上將居民安置在市區的不同社區,而同一社區中又分為不同單元、樓棟和樓層。通過這樣的方式同一村落的居民大規模居住在同一社區的現象微乎其微,如此則打破了居民原有的居住格局和人際聯系,便于社區行政力量的有效介入。在這樣的情況下,居民面對陌生的環境和互不相識的鄰里,在缺乏“領頭羊”和動員者的基礎上,即使遇到矛盾沖突或對政府政策不滿,也很難短期內動員社區成員演化成大規模群體性事件。奧爾森在其經典的集體行動理論中認為,達成集體行動需要集體成員的“不對稱性”和“選擇性激勵”兩個條件,而“搭便車心理”是造成集體行動困境和集團利益難以實現的重要原因。[20]分而治之使居民內部合作與信任成本增加,減小了與社區管理者對抗的可能性。

在“分而治之”的基礎上,社區通過生活治理與行政治理結合、“軟”措施與“硬”措施結合來構建新的秩序。政府是易地扶貧搬遷的主導力量,其治理也在于通過行政力量以及系統性、正式化的制度來構建秩序。社區秩序的生成依賴于具體的制度設計和權力技術,通過社區規章制度、技術工具以及人員分配等方式將居民的各項事務屬性進行劃分、處理流程作出詳細規定。工會、婦聯、共青團以及政府各部門對社區進行對接,派遣大量工作人員下沉到社區辦事處。在此基礎上,社區工作人員以黨建為引領,一方面執行上級政府部門的各項政策,另一方面針對社區的具體情況提出措施,使得社區領導班子的組成結構和能力強弱直接成為社區治理與發展好壞的重要因素?！坝仓卫怼钡男姓α矿w現最為明顯的便是社區的網格化管理模式。與東部發達城市社區的網格化管理不同,L社區和W社區的網格管理模式,其本質上都是以居支兩委為主導,通過低薪從社區內部汲取大量人員組成管理隊伍,以劃分網格、分包樓棟的形式實現輿情監測,從而達到對社區內居民動態需求的及時掌控,將矛盾和隱患化解在萌芽中,提高問題的發現和處置速度。網格化管理構建了一套制度性的協同治理機制,較為有效地克服了政府碎片化問題,適應了公共治理的需要。[21]相對于以行政力量為主導的“硬治理”而言,“軟治理”即通過非正式制度、習俗、人情、關系等關涉居民主觀性、情感性和價值性的社會文化機制來對居民日常生活進行引導,從居民內部的角度來達到善治的效果。居民對這樣的方式接受度更高,更有利于內化到日常生活的行動中,從而形成穩固和有效的秩序。

(二)保障與服務的加強

在脫貧攻堅與鄉村振興兩大戰略有機銜接的背景下,安置社區需要解決如何有效地將國家嵌入的扶貧資源轉化為搬遷人口的長效脫貧與可持續發展。[22]在建構社區秩序的基礎上,加強社會保障和社區服務,推動社區居民在社會交往之中強化社區融入與社區認同,進而推動社區內部各個方面達致相對平衡、穩定與和諧。

社會保障作為扶貧開發的延伸填補了貧困治理模式的政策空白,兩項制度有效銜接聯動形成合力,促進了貧困地區人口的持續穩定發展。[23]搬遷社區的居民多為建檔立卡貧困戶,發展能力較弱;而長期居住在社區的多為老人、婦女、孩子和殘障群體。因而,在搬遷后對于社區的困難群體仍要繼續發揮社會保障的兜底作用,多層面、寬領域地覆蓋社區居民,并且提高相應保障力度。在保障方面,搬遷后對于生計困難的居民仍然繼續享受系列國家幫扶政策,戶口遷入社區后則原有的農村低保轉為城市低保,其補貼標準平均提高220元。針對建檔立卡戶,“新農合”繳納的費用降低,個人繳納和政府代繳相組合,而醫療報銷的比例則有所提高。此外,在教育方面,搬遷居民家庭子女享受的補貼、獎助比例和額度更高。尤其針對無勞動能力的家庭,可以通過政策資源傾斜,利用低保、社會救助資金等兜底,實現其“兩不愁三保障”。

社區服務是指在社區內動員社區資源為居民提供的福利性服務和便民利民服務,具有福利性、公益性、互助性和社區性特征,[24]包括面向各類弱勢群體和優撫對象的福利服務和面向普通居民群眾的便民利民的日常生活服務[25]。在社區服務方面,搬遷社區除了在學校、一站式辦公的便民服務中心、衛生室、黨群服務中心以及綜合超市等基礎設施配套建設外,社區組織關系架構、內生性社會組織和第三方專業社工服務為社區服務提供了強有力的力量。首先是社區同垂直管理部門以及社區內部各部門間的協調關系。在這方面,D街道從以下三方面著手。一是在街居關系上,D街道辦事處選派有能力的人員下沉到搬遷安置社區擔任書記等職位,一方面加強了居支兩委班子的管理建設能力,減少了因短時期內無法從社區內部選舉產生強有力領導班子的風險;另一方面下沉干部對街道部門工作熟悉,便于社區與街道工作間的及時溝通及反饋。二是在街縣關系上,遷出地各縣均安排有專門的工作組在安置社區辦公,每月由街道分管易地搬遷的專人牽頭召集各社區的書記、主任以及各縣工作組的成員開一次調度會,就社區治理中遇到的問題進行集中研判。以工作組入駐的形式方便了居民辦理事件、省去了許多流程環節,并且利用地域認同加強了居民對社區工作人員的認同感,實現了搬遷前后的有效銜接與平穩過渡。三是在社區內部班子以及同社會組織的關系上,以黨支部委員會為領導中心,協調引領居委會、業委會、監委會等社區管理班子,并且在給予社工服務站、老年協會充分自主權的基礎上引導其服務和發展方向。將“大事”與“細事”區別處理,通過議事會、交流會的形式各方就社區治理中存在的問題充分溝通、汲取意見,形成了有效團結聯系的機制。

其次是社區老年協會的自我服務和服務他人功能。L社區的老年協會成立于2019年,分為舞蹈隊和龍燈隊,成員在40人左右。老年協會不僅豐富了老年群體的晚年生活,促進了社區內不同群體間的溝通交流,而且在調節內部矛盾糾紛、宣傳國家政策和協助居支兩委工作方面發揮了很大作用。這種內生性社會組織可以調動社區居民力量參與社區管理,提升了社區居民的自治能力,有助于激發社區活力。在此基礎上,社區引入專業的社工力量提升了社區服務的質量。通過政府購買社工服務,讓社會工作者作為第三方力量,以提供志愿服務的形式針對不同群體開展各種活動,為不同群體的利益訴求提供了表達渠道,促進了居民之間的相互熟悉與交往。D街道社會工作服務站以“社工+志愿者”的模式培育社區志愿者骨干力量,通過對社區內有志愿意愿的居民進行技能培訓和活動開展方式講解從而逐漸組建了一支較為完善的隊伍。服務站圍繞社區兒童、中青年、老年以及殘障群體的不同特點分別制定規劃,以個案、小組和志愿服務形式展開相應服務。通過開展不同活動,有效滿足了社區不同群體的需求,使居民都能夠參與進來,以此使不同的搬遷群體在搬遷后都能適應社區生活、融入新的環境。

(三)經濟與能力的提升

在易地扶貧搬遷安置社區的后續發展中,居民個人能力和社區整體能力是影響社區居民穩定脫貧及可持續發展的重要因素,因而需要推動搬遷人口個體能力與社區能力的同步提升,建構個體與社區協同的連帶發展。

經濟是發展的基礎,也是搬遷民眾擺脫貧困、社區治理有效的關鍵所在。安置社區經濟的發展包括居民的就業和社區集體經濟發展兩個方面。在就業上,W和L社區采取了以下措施:一是通過提供招聘信息、職業技能培訓、就業補貼等形式,鼓勵有勞動能力的居民勞務輸出。尤其是蘇州作為銅仁市的對口幫扶點每年提供大量就業崗位,兩地政府協調組織銅仁搬遷居民向蘇州勞務輸出。二是引導有條件的居民在就近場所實現自主創業增收。對于由于家中有老人小孩需要照顧而不得不留在社區或是部分不愿外出務工的居民,通過培訓就業體系和社區微工廠來解決其就業問題。社區組織了一支就業協管員隊伍,協管員由社區內較為年輕的女性擔任,就業協管員在摸清分管樓棟居民就業需求的基礎上,相應地送政策、送服務、送信息、送崗位并且進行穩崗回訪。三是通過利用對口扶貧資金招商引資開辦社區微工廠,申報扶貧車間和就業扶貧基地,開發彈性工作制和就業崗位,旨在解決因照料老人或孩子而留在社區的婦女的就業,確保有勞動力家庭實現一人以上穩定就業。微工廠工資實行計件結算,時間自由靈活,技術含量低,便于工人快速學習上手。此外,社區鼓勵有能力的居民自主創業,除了提供一站式代辦服務外,在社區內租門面租金較外面更便宜,且可以享受創業補助。

在社區層面,W社區利用中央財政轉移資金與東西部對口扶貧資金發展集體經濟,以招商引資、入股分紅的形式解決了社區部分群體的就業、增加了居民福利,為社區注入新的發展活力并成為社區活動經費來源的重要支撐。就同其他類型的城市社區相比,搬遷社區能夠存在和發展集體經濟有其自身的特殊性,原因在于有發展場地和政府資金可供利用。W社區的家政物業公司以集體資產的形式注冊,并引入社會資本參與,通過向外輸出服務的形式來增加社區內居民就業崗位,解決了社區部分殘障群體和半勞動力、弱勞動力的就業問題。社區每年按照設備折算成股金的8%固定分紅,分紅所得資金70%按照貧困程度差異化原則二次分紅給居民,另外30%則用于社區管理和服務的支出。社區集體經濟以設備入股的形式防止國有資產流失,以二次分紅的增量福利來逐步覆蓋全社區居民,并且計劃待5年的過渡期結束后以集體經濟收入來覆蓋社區物業和水電的支出。搬遷社區利用政策的特殊優勢發展集體經濟,增強了社區內生造血動力,為居民提供了增量福利,尤其是以集體經濟收入覆蓋社區物業等費用支出,有效緩解了因過渡期結束后政策福利減少而出現的居民負擔加重、情緒激化引發穩定風險的可能性。

社區發展中的“發展”不僅意味著經濟增長、收入提高、技術進步,還意味著平等地分配公共物品、轉變居民的觀念和生活方式。[26]就業提升和社區集體經濟的發展為化解搬遷居民生計困難、生活質量不高和社區資本匱乏等問題發揮了重要作用。而安置社區居民意識、素質和能力的提升更是社區發展的重點所在,可以說社區可持續發展的關鍵在于使居民更具有競爭力,更能意識到自己的權利和義務,并且有足夠的能力去追求更好的發展。安置社區這方面的工作主要是從社區參與入手。在黨建引領下,充分吸納社區中的居民充當就業協管員、網格管理員、樓棟長和志愿服務者,讓居民充分參與到社區治理過程中,通過定期的培訓和實際引導,在實踐過程中促使居民知識結構和生活觀念的轉變,并提高相應技能。此外,定期召開黨群聯席會議和各種培訓活動,通過會議學習、示范教育等方式予以引導,培育其參與意識和主人翁精神。

四、“低發展的治理”:實踐限度與提升路徑

不可否認,易地扶貧搬遷社區在構建良好秩序上取得了一定成效,社區居民在生計、生活方面也有了相應的改善與提高,因而不能說易地扶貧搬遷是“沒有發展的安置”[27],但卻是“低發展的治理”,其在實踐中依舊面臨著諸多難題。

一是制度與生活的張力。社區在秩序生成、公共服務和經濟發展等方面的制度建構上,存在直接生硬執行上級政府政策或挪用城市社區治理經驗的情況,缺乏針對本社區的特殊性制定相應規劃,因而難以實現同本社區居民的生活需求有效契合。尤其是在網格化管理上,憑借廉價的人力資本優勢實現了對社區的高密度監管覆蓋,盡管網格化管理手段在向微信、APP、電腦等方面拓展,但社區的監控攝像、電子感應、大數據使用等設備覆蓋率低,且由于留守在社區的以老幼居多,所以現代性技術設備單方面運用的效度有限。反之,對社區工作人員的要求和強度增加,薪資少而工作繁雜,一方面使得許多職責規定流于形式、上門服務成為過場、管理臺賬變成應付,另一方面導致許多優秀的年輕人不愿繼續留在社區工作,造成人才流失,不利于社區管理隊伍的可持續發展。

二是內生動力不足。政府主導的社區過密化治理,通過自上而下的權力滲入到社區內部,“硬治理”實現了迅速有效地執行政策、動員資源以及掌握居民動態。但社區治理過多受到上級政府的約束和指導,容易造成社區自治力量的減弱,導致科層化、行政化和程序化,從而成為維系秩序而忽視發展的機器。長此以往,難以激發社區居民的自治性、參與性和認同感。尤其是當過渡期結束后,街道選派以及各部門下沉的有能力干部逐漸調回后,由社區內部選舉產生的領導班子能否代表居民繼續治理和發展好社區是值得關注的。而另一方面,搬遷社區居民的分散安置方式使得原有村落地緣關系分散,導致由地緣所結成的共同體意識出現衰落,加上“農民上樓”的空間轉型導致的居民之間的生活相對私密化,熟人社會特質進一步受到削弱。如此社區欲利用居民之間的關系、人情、面子等傳統倫理來更好治理則存在困難,反而只能轉向更加依靠行政性力量。

三是重治理輕發展。就安置社區前期的工作來看,多聚焦于行政性事務,存在治理導向不斷強化,發展自主權相對弱化的現象,出現治理和發展之間關系不協調問題。一方面,在經濟發展上,社區集體經濟發展有限、微工廠發揮的作用不大。社區的集體經濟在如何立足自身的內生性發展并參與市場多元化競爭方面,依然存在著發展空間有限、后勁不足和管理方式落后等多重困境,自身造血能力有待加強。另一方面,對居民全面發展、綜合能力提升的關注不足。尤其是在教育方面,相當大的一部分村民選擇搬遷是為了下一代能夠有更好的發展,寄希望于教育能夠阻斷貧困的代際傳遞,實現階層的躍升。但居民為子女提供有效指導的能力有限,祖輩們只能通過為孫輩提供無微不至的照料來表達重視,但實際效果卻不明顯,出現心有余而力不足的情況。

相對以往的農村治理與城市社區服務而言,易地扶貧搬遷社區因兼具農村與城市雙重性質的獨特性對于社區治理與服務有著特殊要求。D街道在治理實踐中既探索出了許多有效經驗,同時也面臨著諸多限制。這啟示我們,從理論和實踐上來說,跨區域搬遷安置社區后續的發展工作需要在以下幾個方面加以完善和優化,以提高社區治理的綜合績效。

第一,實現治理制度與生活秩序之間的契合?！吧孓r社區”的治理首先要解決由村落到社區的生活秩序營造,在此基礎上更進一步滿足居民的“美好生活”需求。[28]對于跨區域搬遷安置社區而言,社區內部居民構成的異質性很強,不同的群體面臨著不同的問題,有著不一樣的需求。因而安置社區治理體系的建設目標,除了不斷推進街居體制正規化之外,更重要、更現實的是針對安置社區的特殊性形成制度與生活的契合?；鶎诱蜕鐓^居委會不能僅僅提供單一性的行政性福利服務,必須在解決一般性問題的基礎上,聚焦不同群體的特征,有針對性地展開活動。就此而言,社區治理的重心要落到影響居民日常生活體驗的小微事務上面。對居民“生活小事”的回應需要關注與居民切身利益相關的具有瑣碎性、分散性的事情,傾聽不同個體的訴求。治理制度只有契合居民生活的具體訴求才能發揮最大效用,社區治理制度的制定和實施應以生活秩序的構建為依據,以居民日常生活場景為依托,否則制度實踐難以達到充分成效。

第二,激發居民主體性,形成多元共治格局。長期以來,我國城市社區治理依托街居制,形成了完善的治理體系,近年來也在不斷強調社會力量的介入,以及數字平臺、智能系統等技術工具的運用。易地扶貧搬遷雖然是由政府主導的社會工程,行政性力量在其中發揮了主要作用,但后續的發展需要培育社區內生動力。因而一方面需要激發居民的主體性,充分利用社區中的鄉土價值與情感資源,完善社區的公共生活體系。通過搭建交流平臺,培育內生性組織來引導居民主動參與社區治理、社區公共事務和社區服務,并在實踐中培育居民的主人翁意識和參與能力。另一方面,在黨建的引領下,要多吸納社會資源,完善街居聯動、街縣銜接工作機制,調動社會工作等第三方力量,同居委會協同治理,形成橫向與縱向結合,實現信息互通、事務共管、資源共享、難題共解。這就要求在社區生活治理過程中,行政力量、自治力量、社會力量與搬遷民眾各個主體之間的相互協調形成多元共治,以達到有效治理。

第三,聚焦生計發力,走向全面發展。經濟作為基礎,對搬遷居民的美好生活具有重要意義,是社區有效治理的前提。社區治理應該從居民生計來源作為發力點,增強居民抵御風險的能力,不至于使其突破生存底線。安置地政府在創造就業崗位,實現有就業需求和就業能力的搬遷居民就地轉移就業的基礎上,還需要加大對搬遷居民的職業技能培訓力度,增強其發展意識和就業能力,引導他們積極參與市場競爭,鼓勵更多的居民外出就業。另一方面,通過建構保護性的保障機制,幫助市場能力不足的社區居民在市場之外獲取就業機會和生計來源,保障此類群體的生存安全。尤其是要發揮好社區集體經濟的重要作用,著力解決集體經濟可持續發展面臨的問題。這就要求社區努力創新集體經濟有效實現形式,發展多元經濟組織為集體經濟的實現提供基礎。此外,要通過多種方式開展社區教育,提升居民的能力和素質。社區教育作為“志”力與智力提升的手段,有助于搬遷居民更快適應新的生活環境,使移民掌握新的生產生活知識和技能,提升其心理歸宿感與精神獲得感。[29]

五、結論與討論

黨的十八大以后,社區治理作為基層社會治理的重要內容,作為國家治理體系的有機組成部分,日益受到重視。在此背景下,社區治理研究成為學術熱點。社區從管理到治理的轉變,體現的正是社區如何發展的新理念、如何克服傳統路徑依賴、如何創新治理模式等問題。何謂社區治理?研究者大都對其進行了分析解讀,盡管在表述方面不盡相同,但都離不開最核心的內容,即多元參與、以民為本、善治樂居的價值取向。[30]社區依靠傳統的治理理念和體制已難以適應社區的發展,尤其是易地扶貧搬遷搬遷社區不同于一般類型城市社區,有著自身的特殊性,這就決定我們必須對傳統治理理念和內涵進行反思和調整。

“社區發展”被認為是以“社區”為基礎單位的一種社區發展性活動。[31]在社區發展的過程中需要發揮社區居民的力量,讓社區在基層政府、社會組織等各方力量的支持下,通過社區行動去改善社區內的諸方面狀況。盡管國內外對社區發展的概念、內涵、目標及路徑等有著許多看法,但總體而言,社區治理與社區發展最終希望達至的目標都是相同的,就是實現社區全面發展。社區治理與社區發展其實是對立統一的關系。這種關系的統一性表現為發展為治理提供經濟基礎,治理會規范引導發展趨向于高質量和規?；?而對立性則表現為發展本身所具有的外部性會帶來相關的治理問題,而治理的剛性也會限制發展的能力和空間。[32]因而,盡管改革開放以來的經驗表明有些治理中的問題并不能夠完全通過發展來解決,但可以說社區發展是易地扶貧搬遷社區治理的題中應有之義,治理離不開發展,發展是搬遷社區治理的突破口和解決問題的關鍵所在,二者是一體兩面、相輔相成的。

社區治理的出發點和落腳點應該放在社區發展和滿足群眾對美好生活的向往上,以達到“使公共利益最大化的善治”[33]狀態。從目前狀況來看,無論是在居民就業、微工廠運營、集體經濟發展,還是在社區融入、兒童教育、殘障群體保障等方面,跨區域易地扶貧搬遷社區的治理成效還是有限的。就此而言,搬遷社區治理要達到“居安、業安、身安、心安”還有漫長的道路要走。治理與發展兩者緊密相連,與搬遷社區居民的幸福感息息相關,社區治理只有將發展層面作為發力點,才有可能解決可持續發展面臨系列難題與挑戰,實現連結與團結的互動共生[34],最終形成活力與秩序并存的公共生活,不致讓易地搬遷成為“載不動貧困人口的脫貧夢”。