論漁業法之捕撈漁獲物中幼魚超比例行為的法律責任

徐懷遠,裴兆斌

(大連海洋大學海洋法律與人文學院,大連 116023)

近年來,中國漁業資源的數量銳減,各大漁場單次航行的漁獲物數量大不如前,總的來說,這和不節制的漁業資源開發有必然的聯系,市場需求量逐年攀升,涸澤而漁的“絕戶網”已經屢見不鮮,想要走出現在困境,應當加強對幼魚資源的保護,在法治的軌道上加強對捕撈幼魚超比例行為的規制,只有減輕對幼魚的捕撈強度,才能從根源上使漁業資源得到恢復[1]。但就目前看來,我國對幼魚的保護遠遠不夠,一方面因為,是漁業工作者往往專注于眼下利益,沒有前瞻的能力,缺乏保護漁業資源可持續發展的基本素養。另一方面因為,由于法律責任不清晰,漁業執法工作人員的執法質量難以提高。此外,仍有許多地區有吃幼魚的習慣,對幼魚的需求過大,社會各界的宣傳力度不夠,致使從需求側就難以保證幼魚資源的合理開發。中國對于幼魚資源的保護仍然任重道遠,在法律規制方面有許多問題亟待解決。

1 問題的提出

中國是漁業大國,對于漁業資源的保護事關中國漁業資源的可持續發展?！吨腥A人民共和國漁業法》第三十八條規定[2],捕撈漁獲物中幼魚超過規定比例的,沒收漁獲物和違法所得,處五萬元以下的罰款;情節嚴重的,沒收漁具,吊銷捕撈許可證;情節特別嚴重的,可以沒收漁船;構成犯罪的,依法追究刑事責任。但中國對于幼魚的過量捕撈問題仍然十分嚴重,主要原因在于法律責任不夠明晰[3]。

首先,漁業法中有關捕撈幼魚的法律責任隨著經濟社會的發展具有明顯滯后性,僅僅五萬元的罰款在現在已然是難以起來預防和懲戒教育的作用,違法成本過低,致使實踐當中過量捕撈幼魚的違法行為屢禁不止。并且保護幼魚的相關法律條款沒有及時完善與更新,導致漁業執法部門在執法時沒有明確的法律依據[4]。

其次,對于適用沒收漁具,吊銷捕撈許可等行政處罰,需要達到情節嚴重的程度,但對于“情節嚴重”沒有明確的界定標準,因此在實務中處罰缺少界定依據,致使許多嚴重的捕撈幼魚的行為最終只能處以罰款,這相當于執法機關變相地喪失了處罰權,更是間接地危害了中國漁業資源的可持續的發展。

此外,對于捕撈幼魚的比例確定問題,在行政執法當中,漁獲總量難以確定是實踐當中一大執法難題,原因在于漁獲物屬于生鮮易腐的產品,漁船靠港后大型、中型漁獲物會很快流入產業鏈,因此總漁獲物數量難以確定,致使小型幼魚所占的比例也很難確定。

2 捕撈幼魚超比例行為的法律責任構成及分析

2.1 行政責任

2.1.1 捕撈幼魚超比例的行政責任構成要件

漁業行政責任具有一定的特殊性,結合理論與實踐,可以總結出有關捕撈幼魚超比例行為的行政責任構成要件[5]。其一,有明確的違法行為。即行為人有違反《漁業法》的相關違法行為,具體而言就是捕撈的漁獲物超過了法定的比例。其二,行為人主觀上具有過錯。行為人主觀上具有故意或者過失是承擔違法行政責任的主觀必然要件。第三,危害結果。即行為人的行為造成了某種不利影響,具體而言就是損害漁業資源可持續發展的穩定性,破壞當地水產資源。第四,因果關系。即違法行為與危害結果之間存在某種引起與被引起的,內在的,必然的聯系[6]。

2.1.2 捕撈幼魚行政責任處罰內容

行政處罰的內容主要包括對行為人的懲罰和對行為對象的補救兩個方面,具體而言包括懲罰性措施和補救性措施,根據《中華人民共和國漁業法》有關規定和《中國水生生物資源養護行動綱要》要求,農業部發布《關于實施帶魚等15種重要經濟魚類最小可捕標準及幼魚比例管理規定的通告》,通告對以上15種重要經濟魚類幼魚比例做出明確規定:在單次航行所獲得的漁獲物當中,該15種經濟魚類的幼魚比例2018年不得超過50%;2019年不得超過30%;2020年不得超過20%。在2020年之后,均不得超過20%。若漁獲物中幼魚數量超過規定比例的,依據中國《漁業法》第三十八條,沒收漁獲物和違法所得,處五萬元以下的罰款;情節嚴重的,沒收漁具,吊銷捕撈許可證;情節特別嚴重的,可以沒收漁船。以上行政處罰均為懲罰性措施,其中罰款最為輕緩,但現存的行政處罰當中缺少補救性懲罰措施[7]。

2.2 刑事責任

漁業法與刑法雖然屬于不同的公法部門,但是在具體的條文當中具有重疊和交叉的部分,這導致在不同的地區對于漁業資源破壞的違法行為適用的法律可能不同。中國漁業法第三十八條中的附屬刑法,雖然規定構成犯罪的,追究刑事責任,但該規定屬于宣示性規定,實際上并沒有具體的刑法條文與之對應。有關漁業法第38條的刑事責任與刑法中的條文實際上對應并不密切,只有刑法第340條非法捕撈水產品罪與之較為相近,但是區別在于漁業法中的刑事責任是為了規制漁業法規定的行政處罰的極嚴重情形,是相較于“情節嚴重”的更嚴重的情形,具體而言是指用嚴重破壞漁業資源的非法方法進行水產品捕撈。刑法第三百四十條所規定的非法捕撈水產品罪,侵犯的客體是國家保護水產資源的管理制度,具體的行為模式是違反保護水產資源法規的刑事違法行為。一方面非法捕撈水產品罪的犯罪構成要件,需要依靠漁業法的有關規定予以認定,另一方面,漁業法所涉及的法律規則也需要刑法的強制力予以保證。刑法與漁業法在某些方面相互依存、相互影響。致使二者在司法實踐當中產生適用上的沖突[8]。因此,在漁業法當中進行實質性刑事立法、廢除漁業法中附屬的宣示性刑法責任,出臺涉及“情節嚴重”的相關司法解釋,明確情節嚴重的量化標準,對刑法與漁業法實踐中的良性互動具有重要意義。

3 對于捕撈幼魚超比例行為法律責任的完善建議

3.1 完善對于情節嚴重的認定

為了實現我國漁業資源穩定可持續發展,漁業法對許多破壞漁業資源的捕撈行為進行了規制,但是對于情節嚴重的表述過于模糊,漁業行政部門對于該情節往往難以把握,不能精準適用,出于謙抑考量,也出于追求穩妥的執法責任[9],大多數執法人員對于一些情節嚴重但自己難以把握的情況,只追究了較輕的罰款責任,這顯然不利于法律的實施。因此,明確情節嚴重的認定標準具有重要的理論和實踐意義[10]。

針對情節嚴重的認定標準不清晰,行政裁量范圍過大、執法人員判罰不合理的問題, 結合中國的基本國情和基層執法情況,建議應當出臺相應的司法解釋,對情節嚴重的清晰進行細化分析,或者明確列舉司法實踐當中經常出現的某些情形為情節嚴重情形;行政機關制定完善的行政裁量標準,規范漁業執法人員的裁量行為,建立多元化的認定機制與方法[11]。

3.2 提高行政處罰的法定數額,增加違法成本

目前中國《漁業法》《漁業法實施細則》對于捕撈漁獲物中幼魚超比例的行為罰款的數額上限是5萬元,并且由于欠缺情節嚴重的量化標準,實際執法人員為了規避執法責任往往是選擇較為輕緩的罰款,少有因認定情節嚴重而適用吊銷捕撈許可或者沒收漁船的處罰。但自1986年漁業法實施以來,經濟社會發生了天翻地覆的變化,5萬元對于非法捕撈的違法行為人來說已經是不值一提的小數目了,只要多出一次海,多下幾次水,罰款也就“回來了”[12]。因此就目前而言,行政處罰的力度過于輕緩,亟需提高罰款數額,增加違法成本。具體而言,可以實際捕撈的幼魚尾數設置罰款區間,罰款因超比例的幼魚數量而攀升,超比例越多,罰的越多,這樣在增加違法成本的同時,也能讓漁民知所避就。能達到為了減少罰款,減少自己的處罰等級,漁民自覺放生所捕撈幼魚的實際法律效果,以法律引導對于漁業資源可持續發展的保護[13]。

3.3 精確漁獲物總量的司法認定,進一步明確幼魚比例

對于漁獲物總量的司法認定一直以來都是司法和實踐的難題,原因在于漁獲物屬于生鮮易腐產品,在船舶靠岸后很快就會走進產業鏈,因此常常難以查處和把控,如果對于總量難以確定,那么相應的幼魚比例便難以確定。因此,精準確定漁獲總量還需從產業鏈入手,結合現場執法人員的執法數據,以及下游產業鏈產出的產品數量,非法所得款項以及漁獲當日出船價,可以較為精準地測算出捕撈的漁獲總量,進而確定幼魚的比例。

3.4 增設補救性懲罰措施,切實保護漁業資源可持續發展

行政處罰不能完全以懲罰性處罰為主,應當兼顧補償性處罰[14]。因此,對于超比例捕撈幼魚的行為,從保護漁業資源的角度出發,最適宜的行政處罰是補償性處罰。例如2014年,宴某某等3人,涉嫌濫伐林木,邛崍市檢察院依法起訴后3人被判決有罪。在結案后,邛崍市檢察院發現農業和林業部門在案件中未依法對3人違法行為進行行政處罰,遂向邛崍市農業和林業局提出檢察建議,建議依法對3人作出補種樹木的行政處罰。邛崍市農業和林業局根據建議責令3人在濫伐地點補種樹木1385株,檢察機關對補種樹木全過程實施了監督。責令補種樹苗,恢復植被便是補償性處罰[15]。以上述案例為參考,對于超比例捕撈幼魚的違法行為人,可以責令其放生幼魚苗,將該行政處罰作為吊銷資格證,沒收漁船漁具等較重行政處罰的替代處罰方式,不僅有利于緩和漁業執法部門和涉案人員的矛盾,更有利于漁業資源的恢復,與此同時還能感化與教育違法行為人,充分發揮法律的教育功能。

3.5 在漁業法中進行實質性刑事立法,廢除宣示性內容

漁業法第三十八條規定的刑事責任條款,僅僅是對嚴重的違法行為的宣示性兜底條款,其目的是表明打擊違法犯罪,保護漁業資源的態度[16]。因為在漁業執法過程中嚴重的違法行為應當追究刑事責任,僅僅依靠行業處罰、行政處罰不能夠達到理想的管理與處罰效果。所以,漁業法中的附屬刑法是必不可少的,雖然按照中國現有的理論通說認為獨立單一的刑法典更適合中國國情,但中國刑法體系中實際上是包含了除刑法典以外的單行刑法,附屬刑法的,因此附屬刑法的發展符合社會主義法治體系建設的整體要求。雖然,中國距離實現真正的法治現代化仍然有很長的路要走,立法、執法、司法的水平均有待進一步提高,多元化的、分散的刑事立法很有可能會切斷刑法體系之間的聯系,使其難以被把控[17]。但根據漁業法與刑法法條之間的沖突現狀,在漁業法中進行實質性刑事立法,不僅不會使漁業法與刑法的性質混同,還有利于兩部法律規制效果的同步實現[18]。在漁業法中進行實質性的刑事立法將充分發揮刑法的兜底保障作用,并且將更加有利于刑法功能的實現。在漁業法中進行實質性刑事立法方式,不僅使得漁業法中的附屬刑法更加明確, 而且也能夠讓普通民眾更加理解刑法的目的與價值,充分發揮刑法的預防功能。

4 結語

新時代建設社會主義現代化國家一定要走可持續發展的道路,“綠水青山,就是金山銀山”具體到漁業領域就是漁業資源的可持續利用,保護幼魚資源是一項事關后世幸福安康的重大事業[19]。加快漁業法和相關規范性法律文件的完善,解決當前漁業面臨的現實問題,提高法律的操作性與可執行性,滿足現階段和可預見未來的管理需求,為中國漁業的長久穩定發展提供堅實的保障?，F階段法律法規對幼魚資源的保護不夠健全,該研究在行政與刑事法律責任的明晰上提出了改善方法,希望本文能夠對相關規制方法的健全提供一些建設性的意見。