問題與建構:移民治理議題的區域主義路徑*

賈少學

(上海政法學院,上海 201701)

全球治理是不斷推進全球化進程的必然要求,具有重要的全球化時代特征。習近平總書記在黨的二十大報告中指出:“世界又一次站在歷史的十字路口,何去何從取決于各國人民的選擇?！盵1]“多邊主義的要義是國際上的事由大家共同商量著辦,世界前途命運由各國共同掌握?！盵2]在區域多邊主義的視野下,移民問題作為全球治理的重要議題與非傳統安全問題的相關探討,有利于揭示現有移民治理機制匱乏、區域合作乏力、局部地區動蕩與傳統安全交織的經典式動因。在區域合作的框架中觀察多民族構建、文明沖突以及如何處理外部關系,乃是事關移民治理前景的關鍵問題。

一、問題的提出

國際社會普遍認為,全球治理體制變革正處于歷史的轉折上。世界上的事情越來越多需要各國共同商量著辦,很多問題不再局限于一國內部,很多挑戰也不再是一國之力所能應對。[3]移民治理體制的變革離不開理念與理論的指引,治理規則體現更加公正合理的要求離不開對于實踐問題與現實挑戰的觀察分析。對于移民治理這樣一個關涉歷史與現實、國家和地區乃至全球穩定與發展的復雜議題,是否可以有更多超越單一學科、單一現象的知識性解釋。是否不應該限于國際移民這一單一的問題領域,而是著眼于國內與國際政治、經濟、法律、社會、歷史、文化等各領域之間的復雜互動進行考察,從而使我們更深入探究這一復雜問題背后的深層次結構和因素。移民治理相較于全球治理領域的其他議題,其復雜性、困難度更高。

在此背景下,更加需要我們充分考慮關注主權國家、國際組織、區域組織等行為體的利益關切,國內政治與國際社會的密切聯系,為科學、合理地促進國際移民正常流動提供中國的理論方案[4]。令人鼓舞的是,關于國際移民問題的各類探討,學界已有一定學術積累。無論是對于具體因果的探究,還是來自不同學科的分析,也無論是全球及區域精英的設計及反思,還是來自公共群體的記憶,這些方面所提供的信息與研究,足以使我們勾勒移民治理議題的總體輪廓。

隨著本世紀以來全球和地區權力重構與轉型進程,國際移民治理問題引發持久爭議,這些爭議存在著國際移民治理不同主體間的博弈,也關系到未來地區和全球治理秩序的建構。當前,國際移民問題的關注點已從國內事務逐漸擴展至全球治理的工作重點,“區域力量”已成為推動此項工作開展的重要支撐,在2018年開始實施的聯合國《難民問題全球契約》中也得到承認和體現[5]。根據該契約的精神理念,這些“區域力量或區域性安排”旨在尋求包括促進國際移民合法權利的保護、改善移民權利、保護難民在內的政策目標共識。1951年聯合國《難民公約》沒有具體闡述國際社會如何分擔責任和負擔,《難民問題全球契約》則著重闡述這一方面。這項契約回應了我們面對了數十年的重大缺陷問題。然而,無論是學界研究還是政策探尋,對于如何科學設計國際移民的區域性制度、如何塑造區域性制度安排的可持續性動力、如何理解區域性制度安排與外部力量對移民治理的相互關系,目前尚無法得出清晰、完整的答案。對于移民治理的研究大多聚焦于政府間機構的作用研究,以及分析移民治理區域進程的動力因素。研究方法更多的是相互區隔的學科分類研究或個案研究,而忽略了對移民治理的總體性評估,同時也未能關注外部行為體和國際制度對區域性移民治理的作用。

當下,國際移民所帶來的連鎖反應遠非單個主權國家可以處理的國內議題,由大國主導的國家中心治理模式也面臨諸多問題,主要大國已無力承擔移民跨國遷徙所帶來的國際公共產品供給[6]?！叭蛑卫響摫止采坦步ü蚕碓瓌t,推動各國權利平等、機會平等、規則平等,使全球治理體系符合變化了的世界政治及國際,滿足應對全球性挑戰的現實需要,順應和平合作共贏的歷史趨勢?！盵7]對于上述議題的思考具有強烈的時代價值與現實意義?；谏鲜龇治?本文對所提出的問題進行深入剖析,擬從研究路徑的反思、區域主義的路徑以及來自實踐的觀察三個部分進行層層剖析。通過類型化、功能化的分析方法,揭示在當前缺乏真正的多邊主義移民治理機制的情況下,區域主義移民治理議題的問題視角及建構路徑。

二、研究路徑的反思

關于全球移民治理所激起的學術爭議和政策紛爭持續不斷,這些爭議不僅伴隨著三十年來整個全球轉型進程,而且也直接參與進有著鮮明文明特征、地緣政治訴求的大國之間的博弈,甚至關涉全球和地區權力格局的重塑?？傮w來看,當前的學術研究主要是遵循國際法與國際政治的研究路徑,并以此為導向關注主權國家主導的移民治理進程和正式制度安排。第一,考察依附于區域一體化框架的國際移民自由流動及其擴散趨勢,梳理了區域性難民制度的形成及變遷歷程?；诓煌貐^的案例比較強調對國際移民成因和影響的多樣性表達[8][9]。第二,借助對制度主義文獻的挖掘,追溯了世界不同地區自由流動、移民控制、難民和移民政策等制度化進程,并對相關政策效果進行分析評估[10]。第三,著重探討國際組織在推動區域移民政策方面的作用。比如,有學者研究國際移民組織(IOM)在全球移民治理中的功能。研究表明,1990年代以來,國際移民組織努力推動全球范圍內的區域移民協商進程(RCP),密切關注移民管理的相關制度設計并取得重大成果[11][12]。與此相類似的還有聯合國難民署,該組織努力加強與難民相關的區域制度安排,制定了應對難民的區域保護計劃,該計劃得到歐盟層面的資助[13]。顯然,這些全球性的國際組織和制度安排很大程度上受到外部力量的影響[14]?？傮w而言,這一研究路徑傾向于將全球和區域治理限定在國家互動的空間之中。

近年來的文獻研究關于相關政策對于區域意義上的移民政策和制度的影響并不充分,也很少涉及區域移民政策和制度如何影響跨區域政策的運行方式,即使是探究非國家行為體、公民社會和非正式的制度安排也是立足于全球層面這一宏大場景下的思考,區域意義上的移民政策和制度的影響已經成為移民接受國所關注的核心問題之一[15]。相比較主權國家全球互動式研究視角而言,區域移民治理研究強調包括工會在內的民間社會行為體及跨國網絡所做出的區域制度安排,無論是由國家還是非國家行為體主導的區域移民治理,這些制度安排都具有重要意義[16]。不僅對于我們理解移民治理的效果有顯著意義,而且也回答了關于人員流動的爭議性的實質,強調了蘊含在為促進區域流動性、推進移民權利和難民保護而制定的區域性框架愿景。雖然部分學者和政治精英把區域性移民治理結構本身看作是移民治理的重要支柱,但我們同樣不應忽視區域性制度安排之間的相互關聯,以及外部行為體在區域制度路徑方面所發揮的塑造性作用。

在當前缺乏真正的多邊主義移民治理機制的情況下,區域主義的移民治理視角值得我們深入探討,并從不同地區的實踐中汲取營養和智慧。對于全球移民治理的研究有必要引入區域主義路徑,以便更好解釋各個國家不同的移民治理政策。移民治理的區域主義路徑可為審視全球移民治理提供新的討論框架。在移民問題已成為全球性議題的語境下,由于不同地區和國家移民政策的差異性,區域間對于移民治理的制度性合作必將是一個相互學習的過程,通過區域間對于移民政策、治理機制等彼此的學習和傳播,有助于建構既符合地區特點、又有益于全球移民治理的跨區域協調機制。區域間的移民治理是科學的移民政策和治理機制廣泛傳播、彼此學習與效仿的過程[17],移民治理經驗豐富的國家和地區通過國際組織的作用,將有效的移民治理政策、工具和方法投射到其它地區,進而,來自“外部”的行為體將有機參與到不同地區的移民治理機制中,與區域內的國家和非國家行為體良性互動,共同推進區域間的移民治理。

區域主義的分析視角具有較強的現實意義,以治理層級之間的相互作用為中心,重點關注區域、多邊和國家機構之間的關系,強調包括國家和非國家行為者在內的多元行為體的功能,關注內外驅動因素、正式和非正式的制度安排?？筛鼮楹侠淼亟忉屢泼裰卫淼默F實發展,強調移民治理的行為體及國際制度的多樣性,能夠客觀解釋移民治理所呈現的不同機制和方式,其目標是通過揭示“移民治理項目”的確切政治內涵,嘗試對不同區域的移民治理形式及多維度、多面向的移民治理性質進行更精準的描述[18][19]。當然,從區域主義路徑對全球移民問題的探討會存在爭議。一個越來越多樣化、多元化的世界,對于像國際移民這樣既事關利益、又涉及價值的重大問題不可能不存在爭論。移民治理是完善全球安全治理體系的重要一環,需要各國政府和國際組織及專門力量發揮積極作用,也需要社會各方面共同參與,不斷提高全球安全治理的整體性與協調性?！案鲊驼g組織要承擔安全治理的主體責任,同時要鼓勵非政府組織、跨國公司、民間社會積極參與,形成安全治理合力?！盵20]

三、區域主義的路徑

“當今世界安全形勢十分復雜,安全挑戰層出不窮,出現了許多新情況新問題。面對這些新情況新問題,現行全球安全治理體系有很多不適應的地方,應該加以改革完善,推動全球安全治理體系朝著更加公平、更加合理、更加有效的方向發展?！盵21]區域主義路徑下的移民治理問題討論需要深刻理解全球治理面臨的問題與發展目標。就是要從不同的角度運用不同方法進行考量,對來自社會層面的移民組織和移民網絡,以及來自區域外部行為體的影響,都將作為自變量參與到區域移民治理的框架之中,對于區域主義的路徑理解包括以下三個層面:

(一)移民治理中的“區域主義”

區域主義可以被理解為一個多維度、多層次的過程,這一過程不僅立足于國家行為體,而且也反映出國家、企業和社會團體及網絡媒體的活動邏輯,區域主義應該被看作是在一系列領域中發生的場景,涉及一系列不同的行為體,將物質因素、思想意識和身份認知等聯系在一起。區域移民治理層次的發展變化源自于移民治理的多重形式,與政府間正式的合作制度及社會行為體之間的活動相關。研究表明,區域主義既可以看作是在一定的地理范圍內主要國家行為體政治合作的產物,也可以看作是更廣泛區域內、部分外生的全球轉型過程產生的社會化過程。將全球移民治理置于區域主義的視野中觀察,可以概括為兩方面的功能:一方面通過在國家層面及制度環境中的互動,區域內的國家以“自上而下”的方式解決政府間移民治理問題;另一方面通過加強非國家行為體與國家行為體的合作,以“自下而上”的方式處理移民治理問題。在這一語境下,全球化移民治理的區域化轉向側重于對區域的結構性分析和比較性研究,這一研究的敘事主體不僅包括國家和政府的正式制度安排,也包含非國家行為體的積極參與和補充。

需要注意的是,目前涉及移民問題的區域性制度安排、條約和宣言,以及蘊含其中的區域性移民治理進程,都與近30多年以來區域性移民流動的特性有著密切關聯[22]。根據聯合國開發計劃署(UNDP)的數據,“在跨國界流動的人中,有超過三分之一的人從發展中國家轉移到發達國家”,大約30%的全球移民在區域內流動;而根據聯合國經濟和社會事務部(UNDESA)的統計,“近一半的國際移民居住在他們原籍地區之外”[23]。由此,區域化的移民治理至少可以從兩個層面進行機制重構:一是政治制度建設較為正式的“區域主義”,二是作為跨國社會化過程的非正式的“區域化”[24]。事實上,區域性移民治理中這兩個層面的機制重構在移民治理進程中深刻地交織在一起,它們之間的相互作用決定了不同地區移民治理的形式和范圍。換句話說,區域移民治理機制呈現了政府間層面的相對靜態特征與社會層面動態特征的有機耦合。

(二)區域移民治理的動力支撐

從國際層面來看,移民治理機制涉及不同優先事項、不同類型的參與行為體和制度安排,其中包括保護移民權利和減少移民準入的頗具對比意味的政策安排。這些政策安排反映在人權保護、難民安置和勞動力流動等方面,能夠明顯地體現出區域內不同國家在相關移民管理工具、法律框架等領域的碎片化特征。移民治理的碎片化特征在不同治理層次上表現不同,具體取決于移民治理主體在制度偏好方面的類型差異。

從傳統實踐來看,雖然當前的移民治理框架著重關注移民的人權保護和難民安置等問題,但全球不少國家已經逐漸放寬了區域內移民流動的政策,并把關注重點放在打擊非法移民和跨國移民犯罪等領域。從歷史上看,當今從事移民治理的相關國際組織都有一定的“區域性情結”[25]。1980年代以來,國際社會在難民保護方面的合作得到加強,也推動著正式的、具有法律約束力的區域公約在不同地區的廣泛傳播。1990年代至今,國際社會通過區域協商進程(RCP)開展新區域合作倡議,該倡議以維護國家和區域安全為重點,著重打擊人口販賣和非法移民活動。這一進程在歐盟的實施取得顯著成效,未來將向其它地區推廣。

除了上述國際移民治理制度及體制安排之外,推動區域性移民治理的另一個動力源自于經濟一體化的迅猛發展[26]。在地區經濟一體化發展進程中,許多非政府間的組織網絡參與區域移民治理,這些組織網絡一定程度上與區域移民治理機構并行不悖地發揮作用,當然,在移民治理方面,這些組織更容易受到域外大國力量的影響,從地區組織參與區域移民協商進程中的作用可見一斑,這些組織能夠從歐盟獲得充足資金,從事移民治理活動。上述組織所進行的移民治理雖然被看作是國家主導移民治理模式的一部分,但顯然,在移民治理的制度化程度、執法程序和法律保護等方面,社會組織的移民治理模式與政府間模式之間存在顯著差異[27]。

(三)多元化的制度設計

從區域移民治理的視角來考察,以國家為中心的制度設計傾向于將區域性制度建設描述為政府對于跨國挑戰和集體行動問題的目的性回應。人們傾向于將政治選擇概念化,并以此作為對潛在的客觀問題的理性回應。正如歷史學家湯因比所言,不同文明間許多問題是單位間“挑戰與應戰”的產物。這種挑戰與應戰,從全球移民問題產生以來即已存在,一直持續至今。所以,對于區域性移民問題,從不同文明研究的視角切入,不僅關系到不同文明本身內在的世界觀和秩序觀等邏輯機理,而且也需要從相關各種文明的比較互動、合作抗爭的演進中去進一步揭示。對于區域性移民治理的國際合作分析、到理性制度主義方法,大都聚焦于各國政府在移民治理中所遵循的正式制度安排,也就是國家在互動行動中所遵循的集體條約和宣言。從傳統角度看,此類研究并不懷疑各國在應對國際移民挑戰并開展有意義的國際合作的能力,但我們仍需看到,近年來學界已對在移民治理中國家及國際制度提供治理服務的能力展開深入研究。有不少關于區域移民治理的研究是側重國家內部治理動力和結構的。

事實上,這些研究“強調了規則制定過程中的多邊主義”,突出了全球市場行為體和公民社會團體在闡釋價值觀方面的作用,其內在的價值理念亦被國內制度吸收和借鑒。同時,相應研究也強調了正式和非正式的移民治理機制日益增加的廣泛性,這些機制通?；趶碗s的國際和跨政府間的區域性網絡而建構,揭示了國家治理程度與社會行為體屬性在世界不同地區的差異。例如,在海灣地區和新加坡等威權主義占主導地位的國家,區域性跨國行為者在移民治理方面的作用相對有限;而在行政能力相對較弱且在移民治理中存在薄弱的地區,可能與更強的社會動員以及私人行為者進入治理真空領域相關。研究表明,在政府間制度安排以及國內移民制度不發達的地區(如亞洲部分國家),民間社會在移民治理中發揮了重要作用;而在那些雖有相應的政府間制度安排、但國內治理結構相對薄弱的地區(如西非),民間社會參與移民治理的作用同樣不可忽視。相比之下,在歐亞大陸和中東部分地區其作用則并不突出。諸如此類的多層次和多方位的視角,為探索國家間多邊協調與合作開辟了新的研究路徑。我們可以從不同的視角及利益的角度審視全球和區域移民進程,越來越多的國家和國際組織將移民治理看作是區域間的“政治項目”,而并非將其看作是功能性結構和“競爭空間”的制度[28]。

四、來自實踐的觀察

當前國際社會的移民治理所體現的主體多元性特征,反映了不同層面、不同領域的利益糾葛。在區域性移民治理問題上,多元行為主體的利益有相互依存的一面,也有不同區域的差異化制度設計,這些都折射出多元行為體的不同政策取向,包含了自下而上的治理趨向。單純從國家層面來看,移民治理政策的差異性主要體現了不同主體的利益考量,如果我們把視線轉向區域移民治理層面時,就可以從新的視角觀察到移民治理政策的發展變化[29]。

(一)區域移民治理的國際組織行為體實踐

在不同的制度背景下,涉及共同立法機構和執行程序的區域一體化項目構成了“自上而下”區域主義的更為扎實的基礎。

歐洲地區。歐盟因其憲法設計和法律秩序的超國家特征而脫穎而出,在移民治理方面,歐盟普遍簽署的政府間合作協議事實上實現了自上而下層面的區域主義。從1980年代中期開始,隨著歐洲內部移民政策合作在歐盟的集中化而出現的一個顯著的變化是,歐盟從早先的歐洲委員會及其人權公約的人權導向轉向經濟流動性問題的關注,歐盟開展打擊非正常移民和制定共同的庇護政策。隨著其內部移民的社會、經濟和政治權利的不斷提升,除了對經濟合作區域化的重視之外,歐盟對于人權的關注度大大提升,并最終孕育形成1992年馬斯特里赫特條約中歐盟公民的思想。與這種基于自由的權利之上的內部議程相比,在關于國際移民的區域合作問題上,歐盟內部主張采取限制措施的立場已占據上風。盡管歐盟成員國繼續維持其國家移民政策的大致方向不動搖,但不少成員國已著力謀求區域層面的移民合作,特別是在決定取消內部邊境管制后,歐盟成員國內部不斷加強對移民治理的國際合作。

由于歐盟地區非法移民移動路徑與海上走私、人口販賣活動區域具有很大的重合性,較易引發人道主義、生態環境保護危機;使歐盟將風險控制的重心由陸地轉移至海洋。歐盟為應對海上非法移民問題,采取了一系列軍事和民事政策手段。歐盟對于外部移民管理進一步強化控制,以2004年歐盟邊境管理局的成立為標志,旨在推動和促進成員國在管理外部邊界上的合作溝通。2013年10月10日,歐洲議會批準了歐盟建立新的歐洲邊界監視系統(EUROSUR),以加強歐盟外部邊界的管理[30]。旨在提高防止和打擊歐盟外部邊界上的非法入境以及人口走私與販賣等跨國有組織犯罪行為的力度[31]。隨著歐盟安全政策內涵的豐富及所面臨安全環境的變化,2015年5月18日,歐盟理事會通過決議實施應對地中海地區難民問題的“索菲亞行動”,凸顯軍事行動的新變化[32]。從中能夠感受到歐盟關于區域移民治理的政策議程的重大調整,該議程對于歐洲的區域化進程產生了重要影響。

西非地區。非洲聯盟努力推進泛非自由流動區的移民治理實踐,充分利用區域經濟共同體(REC)內的區域一體化進程來發展移民治理。首先,我們深入觀察西非國家經濟共同體(ECOWAS)的情況。與非洲其它此區域組織一樣,西非國家經濟共同體直面西非種族群體之間的跨國移民問題,審慎思考前殖民地時期“自下而上”的傳統游牧移民模式,探索非洲地區現時代的移民治理。1975年頒布的《拉各斯條約》明確規定了公民的行動自由權[33],1987年該組織推動通用的身份旅行卡和護照,1993年通過《社會保障公約》來保護跨境移民工人的平等權利。在移民治理的制度方面,西非經濟共同體的15個成員國都批準了1979年頒布的《自由流動協定書》,作為具有法律效力的制度性文件,得到了西非諸多國家的擁護。西非經濟共同體法院被賦予執行相關條約及其它附屬法律文書的司法權力,當前已就相關移民治理問題發布了多項裁決。作為和平與安全合作的一部分,西非經濟共同體還在難民保護領域建立了正式機制。從歷史和現實來看,西非地區經常發生暴力沖突,其根深蒂固的根源很大程度上與難民問題有關,為此,西非經濟共同體以1969年頒布的《非洲統一組織難民公約》為基礎,尋求地區移民問題的解決。1981年頒布的《非洲(班珠爾)人權和人民權利憲章》重申了泛非組織對移民和難民庇護的承諾,當年相關委員會和法院制定相應的判例法[34]。從而,西非地區的人員流動和難民保護議題都納入了官方議程之中,并獲得社會層面和精英階層的共同支持。

亞洲地區的移民治理遵循與西非經濟共同體相似的邏輯路徑。以東盟為例,1967年東盟的創始文件中并未涉及移民問題,1995年的《東盟服務框架協議》(AFAS)中包含了關于勞動力流動的部分條款,之后于2012年的《自然人流動協議》中作了修訂完善。上述協議主要涉及貿易投資及高科技人員的臨時性流動,并在東盟成員國內部得以確認。但這些協議僅僅涉及東南亞地區非正式的移民流動,實施效果并不理想[35],其原因主要與東盟遵循的“東盟方式”有密切關聯,這一方式強調松散的、富有彈性的自愿原則,對相關協議并沒有嚴格的法律限制[36]。除了上述成果有限的地區移民治理協議之外,2007年東盟還通過了《保護和促進移民工人權利宣言》[37],2017年又對該宣言進一步修訂和完善。該宣言包含了期待政府關注移民治理的合理訴求,同時也希冀進一步形成東盟層面的廣泛共識,但由于缺乏相應的監督機制,該宣言實施的效果并不理想。對于地區移民治理,東盟始終未能做出國際法層面的承諾。在東盟成員國中,只有印度尼西亞和菲律賓于1990年加入《聯合國移民工人公約》。而對于難民問題,亞洲地區許多國家迄今尚未加入《聯合國難民公約》,盡管1966年相關國家通過了關于難民和難民地位的原則性協議,但出于國內外因素考慮,東亞部分國家圍繞難民問題所取得的進展十分有限,近年來這種情況正在發生轉變。借助巴厘進程(Bali Process)所達成的一系列協議,東南亞地區的難民問題在地區層面呈現合作治理態勢。

上合組織在中亞地區移民治理中正在發揮顯著的作用。哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦等中亞國家長期面臨“三股勢力”的嚴重威脅,恐怖主義通過移民方式具有明顯的風險外溢效應,各國移民管理機關不得不加大打擊非法移民的力度。中亞國家獨立以來,包括難民、買賣人口等非法移民問題一直是各國移民治理的重要內容[38]。據統計,俄羅斯國內大多數的走私、販賣人口、販毒等有組織犯罪是由包括中亞移民在內的非法勞務移民所進行的[39]。由于各國國情不同,移民政策上各有差異。上合組織作為區域國際組織,需要在治理其成員國間的非法移民、恐怖主義等非傳統安全問題予以重視,需要把移民治理列為優先合作方向,從區域層面進行治理[40]。2001年《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》的簽署,表明各國已經意識到恐怖活動與偷渡緊密結合成為新的安全威脅因素。2014年,習近平主席在亞洲相互協作和信任措施會議第四次峰會的講話中明確提出“共同、綜合、合作、可持續”的新亞洲安全觀[41]。在新亞洲安全觀的指引下,上海合作組織框架下各國移民機關積極展開各類合作,為各國應對非傳統安全挑戰,打擊恐怖主義與其他跨國犯罪行為提供有力支撐。2015年《上海合作組織成員國邊防合作協定》為維護成員國的邊界安全,有效打擊移民違法犯罪行為提供了強有力的治理依據。在此基礎上,上合組織近年來積極進行移民治理的協調統一,不斷推進區域聯合反恐演習、多邊磋商會晤、情報信息共享等區域多邊主義合作機制的形成。

總體來看,近幾十年中,區域移民治理在歐洲、非洲和亞洲等都取得較大進展。歐洲的移民治理主要關注特定區域的勞動力流動,為歐盟內部的移民跨境流動提供了制度保障和法律支持。非洲多國通過區域合作加強了移民治理的政策設計,并通過次區域合作組織的制度安排以加強對難民和移民的管理。但由于執法機制薄弱,再加上政治決策方面的模棱兩可,非洲的移民治理效能仍有待觀察。亞洲在移民治理安全合作上取得一些進展,主要緣于國家與社會層面的支持,推動著地區移民治理有序開展,但未來如何實現政府間推動與社會層面合作的緊密互動[42],仍然需要亞洲地區精英和地區組織形成廣泛共識,同時也需要吸納區域外行為體的積極參與。

(二)區域移民治理的社會組織參與

當前學界對于社會組織參與移民治理的研究日益深入。有學者從全球治理的“民主赤字”、移民治理的權利框架進行實證分析[43],有學者著重探索移民治理對于多邊主義政策的影響。從研究議題來看,這些成果主要關注移民治理在推進“社會變革”方面的積極作用,以及移民協會和工會等民間社會行為體在移民治理鏈條中的重要職能[44]。近年來,隨著區域經濟一體化的迅猛推進,海外直接投資、勞動力市場重組等因素對區域內的移民治理提出了新命題和新挑戰,如何保護移民勞工的權益成為區域組織、政府及學界需要思考的重要問題[45]。

與全球移民治理中不同樣態和理念相呼應的是區域性移民網絡和移民組織在各地區的蓬勃興起,這些網絡和組織的勃興與全球化的發展息息相關,其中包括亞洲移民論壇(MFA)等有影響力的區域組織[46]。參與移民治理的地區性網絡組織有其重要的功能和作用,主要體現在:其一,將區域特性融入全球移民權利發展的宣傳工作之中,將“移民選區”的聲音帶到國際社會的多邊主義舞臺中吸引國際社會的關注,進而提升移民的權利保障基礎;其二,借助機制創新,將區域移民的特定訴求和相關問題納入區域治理的議程之中。由此,通過與地區組織和國際機構的“社會對話”,地區性的移民網絡能夠參與區域移民治理的協商進程,全面提升區域移民治理效能。

通過前述案例研究可見,亞非地區社會層面的移民網絡和移民組織以“移民權利”為話語敘事核心,通過與政府及地區組織精英的有機互動,借助于網絡化的技術手段,提升其參與移民治理的能力和成效[47]。這些地區的移民網絡和移民組織有足夠的意愿和能力參與地區移民治理的規范制定,通過靈活有效、有機耦合的參與機制,推動移民治理的主體多元化進程。1990年通過的《保護所有移民工人及其家庭成員權利國際公約》很大程度上歸功于全球移民組織的共同努力[48]。從全球移民治理的發展態勢來看,越來越多的非國家行為體參與到國際移民治理和國際移民組織之中。但需要注意的是,雖然亞非地區社會層面的移民組織參與度大幅提升,但在全球層面的移民治理中仍然有諸多的體制性、機制性問題需要解決。

推動建設移民治理等新興領域、建立周邊區域合作新機制新規則,完善區域合作新機制,需要秉持共商共建共享的治理理念。面對中國與東盟、上合組織等區域國際組織、相鄰國家合作發展的現實,勞工移民、非法移民、難民等各種形式的人員遷徙正成為影響中國周邊關系發展的重要因素。在移民治理安全性概念凸顯、“區域化”治理條件正在形成的背景下,發揮多種非國家行為體的更大作用,確保區域范圍內中國利益和安全不受損害,促進和維護地區和平與穩定,是當前中國需要重點考慮的問題。

結語

“國家之間有分歧是正常的,應該通過對話協商妥善化解。國家之間可以有競爭,但必須是積極和良性的,要守住道德底線與國際規范?！盵49]關于移民治理的區域性研究仍有不少需要探討的困境問題與利益矛盾,當前不斷推進的多主體、多維度與多向度的移民治理實踐,為學界提供了理論研究和實踐創新的現實基礎?；趨^域主義研究視角,未來對于區域移民治理的研究可從以下方面進行深入探索:其一,系統化分析。要系統而非孤立地看待區域移民治理主體的發展變化。區域移民治理不僅要突出政府自上而下的關鍵作用,而且也要關注社會組織自下而上的積極性參與,同時還要關注外部行為體所發揮的不同影響力。不同地區的移民治理有不同的治理環境和客觀條件制約,需要緊密結合“全球”和“國家”層面移民治理的歷史慣性、現實土壤和文化背景來分析。其二,差異化理解。某種程度上看,區域移民治理又是一個相對“獨立”的治理過程,在涉及跨國界、跨區域移民治理時,需要考慮到不同的區域制度及區域文化的復雜性、特殊性,尤其是在涉及地理和文化差異較大的國家和地區移民問題時,需要結合多重因素進行科學實踐,作出有針對性、個體性的不同理解。其三,法治化建構。移民治理問題離不開法律制度的建設。需要將移民治理納入國際法治發展的軌道思考,遵循國際法治基本理念,尊重國家主權,改革不合理、不公正的國際秩序規范。堅持推進真正多邊主義的法治發展途徑,依照國際法相關原則推動國際社會的良法善治。在區域主義理論與實踐視角下,基于公平、正義的移民治理立場,將跨國移民帶來的安全威脅置于非傳統安全的法治保障框架。由此形成以國際法為遵循、以地區主義和多邊主義合作機制為抓手、促進形成以移民安全和移民發展為一體的、整體性的法治發展圖景,為解決移民治理困境提供較為長久穩固的治理保障。