若爾蓋高寒濕地生態效益補償實踐研究

韓金鋒，銀千措，于姣妲，王 婉，梁 晨

(1.四川若爾蓋濕地國家級自然保護區管理局，四川 阿壩 624599；2.四川省林業科學研究院，成都 610081； 3.北京林業大學生態與自然保護學院，北京 100083)

前 言

近年來，我國相繼開展和實施了一系列的濕地修復和恢復以及保護的生態工程，旨在既能夠恢復和保護濕地生態系統的結構與功能，又可以使參與濕地保護的民眾利益得到保障[1]，即濕地生態效益補償[2]。建立濕地生態效益補償制度能夠有效地緩解濕地保護與開發利用之間的矛盾，有利于遏制破壞濕地環境的行為，同時也為解決濕地保護投入不足等問題提供了制度保證[3]。國家和地方層面均已制定和實施了一批關于濕地生態效益補償的政策，但仍存在實施過程中的措施創新不足，管理機制不完善以及缺少政策性宣傳等問題[4]。因此，相關研究人員指出，多種形式的補償機制可以保證濕地生態補償機制的正常運行[5]，而且在不同的濕地生態系統中，如河口[6]、濱海[7]以及青海高寒區域 ，多數學者已提出并總結了一系列的濕地生態補償理論和機制，對保護濕地生態系統多樣性和維持濕地環境與人類活動的平衡具有重要意義。

雖然針對不同濕地類型的濕地生態效益補償機制研究已有不少，但對于若爾蓋典型高寒濕地生態系統的生態效益補償的研究還鮮有報道，因此，本研究通過對若爾蓋高寒濕地生態效益補償實踐的綜合分析，提出對若爾蓋高寒濕地生態效益補償模式的建議及其保障機制，為若爾蓋高寒濕地的保護和管理提供了科學參考。

1 若爾蓋高寒濕地概況

若爾蓋高寒濕地位于青藏高原東北部，隸屬于四川省若爾蓋縣，紅原縣和阿壩縣，以及甘肅省的瑪曲縣和碌曲縣，地理坐標范圍為東經101°06′～103°39′，北緯31°53′～34°17′，為典型的高寒泥炭濕地，濕地總面積為490000 hm2[8]。該區域氣候屬于大陸性高原亞寒帶濕潤氣候，年平均溫為1.4℃，年平均降水量介于600～800 mm之間[9]。若爾蓋高寒濕地是世界上最大的“固體高原水庫”，有黃河“蓄水池”和“中華水塔”等美譽[10]。此外，若爾蓋高寒濕地區既是黃河的發源地和我國的重要生態屏障，又是重要的畜牧業基地[11]。

四川若爾蓋濕地國家級自然保護區于1998年經國務院批準為國家級自然保護區，保護區面積為166570.6公頃。2008年2月被列入“國際重要濕地”名錄，是四川省首個國際重要濕地。四川若爾蓋濕地國家級自然保護區位于若爾蓋縣境內，保護區東西寬47 km，南北長63 km，地理坐標為東經102°29′～102°59′，北緯33°25′～34°00′。該保護區主要保護對象是黑頸鶴和白鸛等珍稀野生動植物以及高原沼澤濕地生態系統。屬綜合性濕地生態系統類型自然保護區。世界上起源最晚的唯一高原鶴類、全球性珍稀瀕危物種—黑頸鶴(Grusnigricollis)主要集中于這里棲息與繁殖，因而被中國動物協會授譽為“中國黑頸鶴之鄉”。

自20世紀60年代以來，全球氣候變暖以及過度放牧使得若爾蓋濕地退化程度逐漸加深，據統計，2014年四川若爾蓋國家自然保護區及周邊草場內有牧民3811戶，共22708人，飼養的草食牲畜達613425頭，超載79.56%，城鎮及農牧民人均可支配收入分別為27330元和9220元；到2021年，保護區及其周邊地區牧戶數量增加為12603戶，約6.6萬人，實際載畜量為189.84萬羊單位，超載率19.08%，城鎮及農牧民人均可支配收入分別達到40594元和16888元，經濟發展所導致過度放牧導致了生物多樣性降低，濕地環境的脆弱性和不穩定性增強，濕地的自我恢復能力降低[12]，一定程度上導致了區域生態環境失衡，從而影響了當地的經濟、社會與生態的協調可持續發展[8]。因此，實施合理有效且濕地生態保護與人類活動相協調的生態效益補償機制對未來該區域濕地生態系統的可持續發展具有基礎性意義。

2 若爾蓋高寒濕地生態效益補償

2.1 補償策略

四川若爾蓋濕地國家級自然保護區已連續七年(2015～2021年)實施保護區及周邊濕地生態效益補償(試點)項目(下表)，項目主要以季節性限牧還濕、禁牧還濕、草畜平衡和封育種草等形式開展。若爾蓋高寒濕地實施生態效益補償主要依據《中華人民共和國濕地保護法》《濕地保護管理規定》《四川省濕地保護條例》和《阿壩藏族羌族自治州濕地保護條例》等12項法律法規和條例。補償資金總計為7500萬元，現已補償資金約為6390萬元，主要來源于“中央財政林業保護補助資金”，無其他資金來源。四項濕地生態效益補償措施共惠及牧戶約2000戶，約占若爾蓋濕地自然保護區總牧戶數的16%。

表 若爾蓋濕地國家級自然保護區生態效益補償實施情況Tab. Implementation of ecological benefits compensation of Zogiê Wetland National Nature Reserve

續表

2.1.1 季節性限牧還濕

若爾蓋高寒濕地區域實施濕地生態效益補償的主要方式之一就是進行季節性限牧還濕生態效益補償。具體而言，從2015～2021年(2019年除外)，分別在紅星鎮、嫩哇鄉、阿西鄉、唐克鎮、轄曼鎮、達扎寺鎮等保護區內生態較為脆弱的區域進行季節性限牧還濕，7年內累計限牧還濕面積達294703.8畝，項目的補償標準參照若爾蓋縣牧民草場的租賃標準確定為60～90元/畝，能夠滿足在限牧還濕期間對牧民的效益補償，維持生態保護和牧民效益的平衡(上表)。

2.1.2 禁牧還濕

在若爾蓋高寒濕地區域，禁牧還濕也是進行生態效益補償的一種有效的方法。在2015～2016年間和2020～2021年間，分別在轄曼鎮、阿西鄉和達扎寺鎮等位于區核心區、緩沖區和實驗區的生態環境較為脆弱的區域進行禁牧還濕，2015～2016年間，累計禁牧還濕達19320.63畝；2020～2021年，累計禁牧還濕面積達10500.27畝，補償標準范圍介于60～160元/畝，雖然禁牧還濕一定程度上影響了牧民的部分效益，但補償標準的提高一定程度也彌補了相應的一部分損失，且對濕地生態保護和恢復具有促進意義(上表)。

2.1.3 草畜平衡生態

2017～2021年，在阿西鄉、轄曼鄉、唐克鎮、達扎寺鎮和紅星鎮實施草畜平衡的方法進行生態效益補償，累計進行草畜平衡面積達281546.7畝，補償標準在65～120元之間，其中在2019年，為達到草畜平衡進行了減畜，補償標準為300元/羊，補償措施和草畜平衡保證了濕地生態保護和畜牧業經濟平衡狀態(上表)。

2.1.4 封育種草

2020～2021年間，與禁牧還濕同時進行的實封育種草，封育種草主要集中與轄曼鎮、阿西鄉和達扎寺鎮等地，累積封育種草面積達10500.27畝，補償標準為60元，該措施與禁牧還濕政策的結合對推動濕地生態效益補償機制具有重要作用(上表)。

2.2 實施成效

2.2.1 生態效益

濕地生態保護、限牧還濕和禁牧還濕等方案的實施使若爾蓋濕地生態系統的功能得以恢復和保護，并發揮了以下三個方面的生態效益：

(1)保障區域生態安全。根據中國濕地監測中心的研究，單位體積的沼澤濕地含水量是同體積干物質的3～9倍，每立方米沼澤含水在800 kg左右。項目的實施一定程度上增強了若爾蓋高寒濕地的蓄水保濕和調節徑流的生態作用，對黃河流域整體的生態安全與穩定具有促進作用。

(2)保護生物多樣性。項目的實施能夠切實保護各種野生動植物賴以生存的生境資源，維護和完善生態系統中的食物鏈，拓展生物的生存空間，維持或提高保護區內的生物多樣性水平，對各種野生動植物的生存、發展以及保護具有重要意義。

(3)改善區域氣候條件。若爾蓋高寒沼澤濕地是重要的碳匯，項目的實施將有效維持濕地面積，提高泥炭的碳儲量，從而降低CO2等溫室氣體濃度，緩解日益加劇的溫室效應。

2.2.2 經濟效益

項目本身屬生態公益性建設項目，通過對項目實施區內牧民的補償，給當地牧民帶來的直接經濟效益達9000余萬元，同時項目的實施與精準扶貧工作相結合，從本地建檔立卡的貧困人口中選聘濕地生態管護員，對其生態管護工作賦予必要的薪資，助其脫貧。項目實施后，依托保護區豐富的濕地和其他自然資源以及民族文化來發展生態旅游業，能夠有力地拉動當地服務業發展，助力該區域的經濟增長，有利于提高當地居民的經濟收入。到2021年，保護區及其周邊地區牧戶數量增加為12603戶，約6.6萬人，實際載畜量為189.84萬羊單位，農牧民人均可支配收入為16888元。

2.2.3 社會效益

四川若爾蓋濕地國家級自然保護區及周邊濕地生態效益補償(試點)項目的實施，對于保護黃河上游區域的重要濕地具有重要意義，對面臨斷流威脅的黃河中下游流域地區來說具有重大的社會效益，具體表現在：

(1)促進民族地區的社會和諧。通過項目的實施，能夠切實改善當地的生態環境，為當地群眾的生產和生活水平的提高奠定了堅實的基礎。此外，項目資金的投入可促進當地的生態和經濟可持續發展，從而促進社會和諧與穩定。

(2)增強民眾的生態環保意識。項目實施開展的控畜保濕、限牧還濕和禁牧還濕的宣傳教育，一定程度上能加強當地牧民的生態環保意識，引導牧民由原來的粗放式經營模式向保護與合理利用相結合的科學發展模式轉變，具體表現為草場載蓄量超載率由2014的79.65%大幅下降為19.08%，草畜失衡局面5年內得到有效緩解，但由于該區域游牧歷史和習慣，牲畜飼養方式仍以野外放牧為主且牲畜種類仍以牦牛和羊為主，濕地面積未發生明顯改變，而水位呈現波動下降趨勢。

(3)促進生態文明與社會經濟和諧發展。在生態保護與精準扶貧相結合的生態扶貧創新模式的試點，聘請生態管護員在季節性限牧還濕區開展生態管護，在改善生態環境的同時，促進區域的經濟發展。

2.3 存在的問題

在高寒濕地區域實施濕地生態效益補償機制能在一定程度上緩解生態環境保護與牧民經濟活動間的矛盾，但該措施的實施仍存在一些尚不完善之處，具體而言：

2.3.1 濕地生態效益補償主體參與度和覆蓋度不夠

(1)濕地生態效益補償的社會參與度低且形式單一。由于濕地所處的環境條件較為復雜，濕地受損的形式多種多樣，單一的資金補償未能從根本上解決問題，而且若爾蓋濕地實施生態效益補償所投入的經費幾乎全部來源于政府，各級政府承擔了一定的資金壓力，而且對地方經濟的發展起不到促進作用，這使得若爾蓋濕地生態效益補償機制難以順利推進[13]。 若爾蓋國家濕地自然保護區實施的濕地生態效益項目的現已補償資金為約6390萬元，共惠及約2000戶，項目惠及面過低，且花費了大量精力和金錢。

(2)濕地生態效益補償對象單一。四川若爾蓋濕地國家級自然保護區及周邊濕地生態效益補償(試點)項目的補償對象主要是相關利益受損的牧民或村組集體等，而濕地保護管理機構等對濕地保護作出貢獻的單位或個人在開展項目的過程中未獲得合理且相應的經濟所得，這也不利于若爾蓋濕地生態效益補償機制的順利推進。

2.3.2 濕地生態效益補償資金與管理短缺

項目實施方案編制工作缺少經費支持。若爾蓋縣屬邊遠窮地區，地方公共財政年收入不足5000萬元，經常因為無項目實施方案編制經費而延誤項目推進。由于缺少項目驗收國家標準，績效評估考評工作難度大。此外，中央財政林業保護補助資金(無其他資金來源)在若爾蓋濕地安排7500萬元用于濕地生態效益補償補助、濕地保護與恢復，但由于若爾蓋區域自身生態環境和社會經濟發展的不平衡性，所安排的資金仍存在一定的缺口，不利于若爾蓋濕地生態效益補償的持續推進。

2.3.3 濕地保護宣傳不到位

建立生態效益補償機制過程中，沒有發揮原住民游牧既是生態保護和生態建設主體的作用，又是生態保護和生態建設成果享有者的雙重身份特征。此外，由于牧民的傳統觀念和生活方式等的差異，當地居民的主人翁意識不強，缺乏濕地保護的積極性，難以深刻認識到濕地保護的重要性，使若爾蓋濕地保護和合理開發利用流于形式。

2.4 建議及展望

2.4.1 拓寬資金投入渠道

按照“誰受益，誰補償”“誰破壞，誰補償”“多受益，多補償”的原則，建立以國家和地方財政統籌為主，部門補償為輔，社會參與為補充的多層次寬領域的資金來源渠道。為了提高社會參與程度以籌集更多的濕地生態效益補償資金，不僅可以建立若爾蓋濕地生態保護基金，支持發行若爾蓋濕地生態彩票，還可以通過社會募捐的形式來籌集若爾蓋濕地生態效益補償資金。除此之外，也可以通過公益部門接受國際保護組織、單位、個人以及國內民間保護組織、企業或個人的資金投入等。

2.4.2 完善補償機制

首先，建立政策性的生態效益持續性補償制度。政策保障是保證濕地生態效益補償持續性的基礎。在實踐中發現，保護區牧戶參與限牧還濕的積極性較高，但在減畜的問題上卻存在較高的遲疑或抵觸情緒，這主要是由于項目的持續性投入保障機制不健全，沒有持續穩定的政策性保障機制，導致牧戶減畜的積極性不高。

其次，統籌和整合補助性資金。將草原獎補資金與生態效益補助資金進行統籌，結合地區實際建立有效的可持續的生態補償機制[14]。

最后，建立多渠道靈活的生態效益補償機制，形成合理的牧民減畜補貼機制，在此基礎上構建并完善生態效益補償的運行機制。

2.4.3 補償對象與形式多元化

合理擴充補償對象。除了將參與還濕的原住民作為補償的主要對象外，對保護濕地生態環境及野生動植物資源作出貢獻的單位或個人作為補償的次要對象，以增強還濕后的保護工作，提高退濕成效。

補償形式多元化。以科學的方法指導生態效益補償的開展，除了資金補償，還可采取實物補償、政策補償和智力補償等多種補償形式，如提供技術、管理經驗、投資開發等。對于生態環境較好的區域，可以在濕地環境所能承載的范圍內進行特許利用補償。

2.4.4 加強濕地保護宣傳教育

濕地生態效益補償機制的建立，涉及眾多的利益相關方和廣大濕地地區群眾，因此，需要廣泛開展宣傳活動，提高群眾的法律意識、生態意識、危機感、責任感以及對建立生態效益補償機制的必要性和重要性的認識，建立保證當地居民能夠主動參與濕地保護的激勵機制，充分調動群眾的積極性，最大限度地動員其參與濕地生態保護和建設的全過程。

3 結 論

濕地生態效益補償是國家和地區生態補償模式的主要表現形式，可以緩解濕地生態保護與經濟活動利用之間的突出矛盾，促進區域生態環境和經濟的協調發展。通過季節性限牧還濕、禁牧還濕、草畜平衡和封育種草等形式所開展的濕地生態效益補償取得了顯著的生態效益、經濟效益和社會效益，但其中也不乏存在一些問題，如資金短缺和管理不善等，這也要求后續的政策實施更精準且更具有創新性，促進濕地生態效益補償機制更加多元化，推動保護高寒濕地生態系統與促進區域經濟發展相協調的產業格局的建立。