近代國際貨幣治理體系的建構
——全球視角和中國選擇

宋佩玉

全球經濟治理體系通過多種方式和角度呈現，貨幣問題是其核心命題之一。近代國際貨幣體系產生于工業革命時期，伴隨著早期殖民侵略和海外貿易在全球范圍內擴張，先后經歷了“一戰”前的金本位體系，兩次世界大戰間的金塊本位、金匯兌本位混合體系，“二戰”后的布雷頓森林體系。而國際貨幣治理體系是針對跨境貨幣流動形成的由價值觀、國際規則和國際組織構成的治理系統，近代以來也分為三個與之相對應的歷史階段，即帝國秩序階段、國際聯盟體系階段、聯合國體系階段。這一治理體系對近代中國產生深遠影響，考察近代中國貨幣體系在遭遇沖擊后逐漸融入全球治理體系的過程，也就是從全球視角審視中國選擇。這仍會有很多新的認識。

一、帝國秩序階段國際貨幣制度安排

帝國秩序是全球治理的開端。至19 世紀，新的國際秩序將世界分為宗主國和殖民地、半殖民地，新的國際分工業已完成，宗主國輸出商品、資本、技術和價值觀，殖民地、半殖民地則提供投資場所、商品傾銷市場和勞動力市場。從貨幣體系而言，1816 年，英國通過《金本位制度法案》，從法律上確定黃金作為貨幣的本位以發行紙幣。這一法案的實行標志著英國正式進入金本位時代。及至19 世紀80 年代，金本位制逐步演變成真正意義上的國際貨幣體系。

一國加入或退出金本位的決策主要基于自然稟賦，也就是黃金分布情況。由于黃金分布存在較大差異，且不同國家開采技術迥乎不同，以此為基礎，近代金本位體系呈現中心—邊緣模式，中心國家實行金本位，邊緣國家實行金匯兌本位或銀本位。在帝國秩序階段，金本位制主要在發達的資本主義國家廣泛流行，比如英國、德國、法國、美國、比利時、瑞士等；實行金匯兌本位的邊緣國家有奧匈帝國、希臘、意大利、葡萄牙、俄羅斯、西班牙、日本、荷蘭、澳大利亞等；實行銀本位的邊緣國家則是中國、印度、墨西哥、秘魯、智利等落后國家。此時的英國憑借其世界最大貿易國和資本輸出國的地位，加上倫敦城發達的票據貼現市場、英格蘭銀行的信譽保證，在這一國際貨幣體系中居于絕對核心地位。正如威廉·霍金深（William Huskisson）所言：我毫不懷疑隨著我們商品交易和外匯交易的擴展，英格蘭銀行將會使倫敦成為世界最大的黃金交易市場……這將使得我們可以矯正對于任何國家匯率的波動，特別是對于那些輸出黃金的國家的貨幣，倫敦必將成為世界貨幣交易的結算地。①尤瑟夫·凱西斯：《資本之都——國際金融中心變遷史（1780—2009）》，陳晗譯，中國金融出版社2011 年版，第32 頁。

1880—1914 年間，金本位盛行了35 年，在該制度的安排之下，中心國家以法律形式規定貨幣含金量，一方面避免了匯率的大幅波動，另一方面亦改善了國際收支不平衡狀態，最終促進中心國家的經濟增長和世界金融整合。在整個帝國秩序階段，英國作為霸權國，是國際貨幣體系治理的建立者和管理者。理論上，實行金本位國家的匯率是建立在鑄幣平價基礎之上的，而鑄幣平價即指兩個實行金本位制度的國家之間貨幣含金量的比例。匯率水平圍繞金平價（Gold Parity）上下波動，上下界限為輸金點（Gold Export Point）。這一機制犧牲了各國貨幣供給的自由裁量權。尤其是邊緣國家，對于國際貨幣體系存在很強的依附關系，因國際債賠款償還和國內經濟發展的需要，邊緣國家資本處于自由流動狀態，需要追隨中心國家不斷調整匯率。如果一國實行銀本位，與金本位國家的匯率則基于金銀比價；因金銀比價經常變動，在本幣銀含量保持不變的情況下需要隨時調整匯率，事實上實行著浮動匯率制。

在列強所構建的帝國秩序中，作為邊緣國家的中國長期游離于體系之外。金本位體系確立之時，白銀逐漸被驅逐出國際貨幣體系，銀價呈現日益跌落的趨勢。與此同時，由于美國等產銀國的力爭及戰爭等因素，亦導致銀價多次上漲。銀價的大漲大落使得白銀成為世界性的投機商品，中國對外貿易以及國際債賠款的還本付息常遭遇匯率風險帶來的損失。近代大部分時間，中國貨幣制度就是依照此種特殊情況進行治理的，面臨著前所未有的困境：若是追隨國際金本位潮流，物質基礎和國際環境都無法予以資金支持；若是選擇銀本位制，則必然落后于世界貨幣體系，無法有效參與國際貨幣體系治理，且銀的進出受制于外人。

在全球治理體系的變動之中，邊緣國家如何納入體系呢？從歷史發展的邏輯而言，有時在技術驅使下發生改變，有時則因觀念更新而發生改變。中國貨幣體系治理和國際貨幣體系演變之間的時滯很長，這一時期，首先是觀念成為知識價值遷移的關鍵因素，多種從工業革命和資本主義市場出現就開始的西方觀念，被楔入有千年歷史傳統的中國金融模式之中。1900 年前后，因甲午戰爭的失敗，中國在支付賠款過程中遭遇匯率風險，國際貨幣體系受到外國人、商人、官員和有影響力的知識分子積極推廣，在中國逐漸形成改革幣制、接軌國際的思想，這主要表現在貨幣本位乃至統一幣制的討論上。在清末貨幣本位制度的討論中，多數人贊同金本位制，其次則主張金匯兌本位，此外還有金銀復本位制、銀本位或者銀本位與金匯兌本位制并行等多種方案。在各方角力之下，直至1910 年，以《幣制則例》頒行為標志，銀本位制最終占據上風，下一步就是如何行使銀本位的問題。與此同時，因持續的財政困難而產生統一幣制的訴求，其中，如何確立國家在貨幣體系治理中的主導地位，進而壟斷鑄幣權，以促進財政貨幣化，是論說的題中應有之義。

二、國際聯盟體系下戰間國際貨幣體系治理

戰爭催生新的全球治理體系，“一戰”不僅極大沖擊和影響了帝國秩序，還促使各國反思此前的全球治理體系。在此基礎上，國際聯盟應運而生，其宗旨為維護和平、裁減軍備、和平解決國際爭端。雖然美國是國聯發起國之一，但因與英法等國爭奪領導權失敗以及國內孤立主義盛行，美國沒有參加國聯，英法兩國成為國聯的實際控制者。

“一戰”同樣深刻地改變了國際金融格局。1913 年9 月，英國搶先宣布黃金禁運，存儲黃金以備戰時之需。其他國家也競相限制黃金自由流動，停止黃金自由兌換，并因財政支出陡然增大而無限制增發紙幣，金本位制遭到破壞?！耙粦稹敝?，各國雖努力恢復經濟，但戰爭引發的通貨膨脹和債務危機卻持續困擾著各資本主義強國。為了重建戰后貨幣體系，1922 年國聯在熱那亞召開世界貨幣會議，英國提議歐洲回歸金本位制，主要國家以黃金作為外匯儲備，其他國家以黃金和外匯混合作為儲備。②巴里·艾肯格林：《金色的羈絆：黃金本位與大蕭條》，范千千、韓瓊譯，北京機械工業出版社2016 年版，第124 頁。這種以金本位為基礎的金塊本位制產生的直接原因是英國黃金儲備不足，卻想維護英鎊穩定，實際上是希望歐洲各國放棄與黃金掛鉤，而與英鎊掛鉤。然而擁有大量黃金儲備的美國反對，為此，美國重返高關稅政策，逼迫歐洲國家將黃金儲備持續移轉美國。英國迫切感受到如果不能恢復英鎊與黃金的可兌換性，世界經濟中心將永遠從倫敦轉向紐約。為此，1925 年，英國率先宣布恢復金塊本位制，法國緊隨其后，美國繼續實行金本位制，其他國家則采行以英鎊、美元、法郎為國際貨幣的金匯兌本位制。這種金本位制有著嚴重缺陷，英國已然不再擁有通過政治經濟霸權維持金本位平穩運行的條件，占世界黃金存量一半以上的美國和法國則不愿承擔國際儲備貨幣的責任，也不愿扮演最后貸款人的角色。各國從自身利益最大化出發，競相窖藏黃金，提高本幣黃金保證比率，國際信用關系瓦解，國際貨幣體系陷入極大混亂，最終釀成1929 年的經濟危機。在危機打擊下，戰間金本位的核心要素毀于一旦，1931—1932 年世界主要資本主義國家紛紛放棄金本位制，實行貨幣貶值。1933 年6 月，為緩解金融危機，國聯召開倫敦世界經濟會議，穩定國際貨幣體系是核心議題之一。會議召開前后，美、英、法三國中央銀行代表在場外進行非正式會談。但是，因美國國內的經濟民族主義，最終導致該次會議無果而終。及至1936 年，主要資本主義國家為維護各自利益，紛紛成立排他性貨幣集團，國際貨幣體系分裂為“英鎊集團”“美元集團”和“黃金集團”（即“法郎集團”）等相互競爭的貨幣集團。競爭的同時也醞釀著協調，1936 年英、美、法先后達成“三國通貨協定”和“三國黃金協定”，三國同意維持各自貨幣的對外匯率水平，承諾共同合作，保持各國貨幣關系的穩定，并明確美元與黃金及其他通貨的聯系。然而隨著“二戰”的展開，各國競相實行外匯和貿易管制，保護主義愈演愈烈，整個國際貨幣體系行走于崩壞的邊緣。

理論上，全球貨幣體系治理可以由兩個或多個國家，甚至由某個國際組織來主導，兩次世界大戰間國際聯盟召開多次國際會議，簽署多個協議，試圖重建國際貨幣體系，但因缺乏影響力和公信力，并未發揮作用。而其背后的英國對于國際貨幣治理的能力逐漸衰落，美國則尚未確立國際貨幣治理的霸權地位。不僅如此，實踐也不斷證明，國際貨幣體系治理這項具有重要作用的公共產品很難由國家間的合作來提供。

身處復雜國際環境的邊緣國家自不能例外。從“一戰”開始，中國貨幣體系的國家治理總算從觀念層面轉向實踐層面，先是1914 年《國幣條例》公布，銀元被確立為本位貨幣，并切實開鑄“元”單位貨幣，但沒有對銀兩做出規定，兩元體制仍并行不悖。此時，“國人對于幣制之主張，均以施行金本位為歸宿，而以暫行銀本位為過渡辦法”。①張輯顏：《中國金融論》，黎明書局1936 年版，第137 頁。南京國民政府從成立伊始，即已經有了治理中國幣制的想法。1928 年7 月召開的全國財政會議，確立了幣制方針第一步是廢兩改元，確定銀本位，第二步是推行金匯兌本位制度。②《整理財政大綱案（審查修正報告》，中國人民銀行總行參事室編：《中華民國貨幣史資料（1924-1949）》第二輯，上海人民出版社1991 年版，第61 頁。1929 年初，財政部邀請美國專家甘末爾（Edwin Kemmerer）等人來華，成立中國財政設計委員會。11 月，甘氏提交《中國逐漸采用金本位幣制法草案》，建議“逐漸采用一種合宜之金匯兌本位制，并設法使現行種種貨幣永遠收回，而使中國有全國統一之金幣制”。③《中國逐漸采行金本位幣制草案及理由書大要》，《東方雜志》第27 卷第16 號，1930 年8 月25 日。而隨著各國改行金本位制，銀的需要再次一落千丈，銀價亦盤旋而下。造成這一狀況固然以白銀需要減少為主因，而開采技術革新導致的生產量增加亦起到相當作用。然而，面對銀價的持續跌落，近代中國特殊的白銀核心型貨幣體系不僅沒有誘發經濟危機，反而在一定程度上阻止了世界經濟危機國內的傳導。1932 年之前，銀價螺旋式下跌，白銀供應持續增加，呈現溫和的通貨膨脹態勢，貨幣體系的國家治理處于一個相對有利的環境?；诖?，1933 年3 月，《銀本位幣鑄造條例》通過，銀本位幣定名曰“元”，其鑄造專屬于中央造幣廠。4 月，財政部布告自6 日起所有公私款項收付一律改用銀幣，不得再用銀兩，這使幣制改革“先著一籌”，國民政府開始對貨幣體系實施全面控制，貨幣的國家治理能力逐漸增強。

然而，1931 年已經在醞釀轉折，英國、日本等國相繼脫離金本位，1932 年銀價跌至谷底開始反彈。1933 年，銀價大幅上漲開始威脅中國貨幣體系的運行，當年5 月，行政院副院長兼財政部部長宋子文與美國代表和一些外國政府代表在華盛頓討論白銀問題，宋子文稱“中國政府基本上對穩定銀價是最關切的”，贊同使用白銀和生產白銀的國家舉行一次會議。①《倫敦白銀協定與美國抬高銀價》，中國人民銀行總行參事室編：《中華民國貨幣史資料（1924-1949）》第二輯，上海人民出版社1991 年版，第111 頁。7 月，宋子文代表南京國民政府出席倫敦世界經濟會議，呼吁穩定國際銀價。在世界經濟會議期間，中國、澳大利亞、加拿大、美國、印度、墨西哥、秘魯、西班牙八大用銀國、產銀國簽訂協定，規定各國4 年內售、購白銀的數量與辦法，其目的在于“緩和銀價的波動”和“有效的穩定”。②《白銀協定》，載申報年鑒社編輯：《申報年鑒》，1934 年版，第379—381 頁。然而倫敦白銀協定要求穩定銀價的精神，并沒有阻止白銀擁護者對白銀制造更大的動蕩。協定墨跡未干，美國白銀集團為抬漲銀價，游說羅斯?？偨y在國內外市場收購白銀。1934 年6 月，美國頒布《白銀收購法案》，宣布放棄金本位，實行美元貶值，并大幅度提高銀價，實施白銀收購政策。這一法案頒布的直接結果就是導致中國通貨儲備大量流失，銀本位制崩潰。1935 年11 月，南京國民政府不得不進行幣制改革，白銀在法律上退出貨幣流通領域，發行的法幣在技術上與英鎊掛鉤，匯率浮動。法幣改革的實施，使中國“幾乎一夜之間”即從金屬貨幣（銀本位貨幣）過渡為信用貨幣，并最終確立國家對于貨幣發行中的壟斷權，國家也真正成為貨幣治理體系的主角。而在此期間，英國通過支持法幣改革和平準基金貸款的方式對法幣加以支持，把中國拉入英鎊集團。與此同時，截至1941 年美國總共從中國收購了5.53 億盎司的白銀，中國共得到2.53 億美元外匯儲備。③阿瑟·恩·楊格：《一九二七至一九三七年中國財政經濟情況》，陳澤憲、陳霞飛譯，陳澤憲校，中國社會科學出版社1981 年版，第534 頁。法幣與美元掛鉤，匯率保持相對穩定，貨幣信譽得以維持。中國在錯綜復雜的國際背景下擺脫落后的本位體系，向信用貨幣體系轉化，對中國的抗日戰爭及其國家貨幣治理體系產生了深刻影響。

三、聯合國體系下國際貨幣治理規則確立

經過大蕭條和“二戰”的沖擊，國際社會逐漸意識到，需要盡早建立一個具有公信力的國際組織來維護世界和平，并推動國際經濟、社會和人權問題上的合作，聯合國由此而成立?！岸稹苯Y束之時，美國毋庸置疑成為世界上綜合國力最強的超級大國，在世界貿易、國際金融與國際投資等領域無可匹敵。不僅如此，“二戰”中后期，美國逐漸放棄單邊孤立主義的外交政策，開始準備主動承擔戰后國際政治、經濟的領導責任。

為了早日結束國際貨幣體系的混亂和動蕩，早在1941 年，英美兩國即積極籌劃重建國際貨幣體系。1943 年，為維持和延續英鎊的國際儲備貨幣地位，英國召集包括中國在內的多個國家討論國際貨幣體系，最后形成了“凱恩斯（John M.Keynes）計劃”，主張國際貨幣與黃金脫鉤，建立世界銀行發行世界貨幣來解決國際儲備貨幣問題。而美國憑借戰時擁有的黃金儲備和強大的政治軍事實力，力圖建立以美元為核心的戰后國際貨幣體系。為此，美國邀請中國在內的一些國家參與討論，最終形成了“懷特（Harry D.White）計劃”。1944 年7 月1 日至22 日，來自44 個國家的代表在美國布雷頓森林小鎮舉行“聯合國貨幣金融會議”。經過三周的討論，會議通過以“懷特計劃”為藍本的《最后決議書》和兩個附議，即《國際貨幣基金協定》《國際復興開發銀行協定》。以上三個文件總稱為“布雷頓森林協定”。從國際貨幣制度安排來看，布雷頓森林體系以黃金為基礎，美元與黃金掛鉤，各國貨幣與美元掛鉤，美元是國際可兌換貨幣，美聯儲為最后貸款人，各國采取有別于金本位制下的固定匯率制即可調整釘住匯率制。

而在英美同時公布兩國方案，著手戰后國際貨幣秩序安排之時，國民政府即已關注這一問題，因為國際貨幣基金不僅直接影響戰后中國的經濟重建，背后還彰顯中國戰時獲得的大國地位。時任外交部部長的宋子文建議國民政府利用外交和政治手段為中國在戰后國際組織中贏得更多權利。④U.S.Department of State，Foreign Relations of United States，1943，Vol.1，Washington：Government Printing Office，1963，p.1070.在宋的倡議之下，國民政府組織專家對英美方案進行廣泛討論，并制定有利于自己的方案。1943 年4 月7 日，美國以財政部部長摩根索的名義邀請37 國共同商討戰后金融合作計劃，包括中國在內的28 國接受邀請。6 月，國民政府組成包括郭秉文、席德懋、李國欽、宋子良等在內的代表團，并提交符合中國國情的戰后金融方案。1944年6 月，“聯合國貨幣金融會議”召開前夕，美國財政部邀請包括中國在內的各國代表召開為期兩周的預備會議。7 月，國民政府派遣孔祥熙率領33人的龐大中國代表團參加正式會議。

關于設立國際貨幣基金，是整個布雷頓森林會議的核心議題。自1944 年7 月3 日開始，負責國際貨幣基金的第一委員會先后舉行了多次分組討論，其中各國在基金總額中的出資額度問題（即攤額）是各國參會代表關注的焦點，因為英美方案均將攤額直接與投票權掛鉤。在國民政府看來，中國之國際地位應該由攤額加以體現。通過多輪磋商，中國攤額在總額88 億美元中占5.5 億美元，在投票權5750 票中占5.8%，在所有成員國中居于第四位。

保證貨幣價值的穩定性是形成國際貨幣的鐵律，只有幣值穩定，公眾才有信心持有該國貨幣。但時至20 世紀40 年代后半期，中國內戰所造成的財政惡化導致惡性通貨膨脹發生，法幣已經逐漸失去了通貨效用，國家對于貨幣治理的有效性大打折扣。根據國際貨幣基金協定，各會員國必須首先確定匯率平價，平價一經確定，至少維持六個月，各國貨幣對美元的匯率只能在平價上下1%范圍內波動；如果會員國匯率平價調整幅度超過10%，則必須得到國際貨幣基金組織的同意。然而，直至1948 年9 月，國際貨幣基金和國際復興銀行第三屆聯合會議召開之時，由于中國匯率平價始終難以確定，允諾的份額自然無法提交。國民政府未能履行作為國際貨幣基金組織成員國的相關義務，較大攤額自然沒有帶來立時收益。除此之外，國際貨幣基金組織剛剛成立，重心主要放在西歐國家復興之上，由此，在中國貨幣體系崩潰之時，并沒有得到國際貨幣基金組織的有效支持。

縱觀抗戰后期和戰后初期國民政府參與建設布雷頓森林體系的過程，一方面，可以證明一國貨幣的國際地位實可由該國國際政治地位來決定，作為戰時崛起的大國之一，與世界各國坐在一起討論國際貨幣與金融政策，促進戰后經濟的重建與發展，對于中國而言，這是近代以來的第一次。而另一方面，全球貨幣金融秩序的維持有賴于各國貨幣體系的穩定和各國貨幣體系的國家治理能力，法幣作為近代中國嘗試走向國際化的貨幣，為中國從國際貨幣體系的邊緣走向中心奠定了良好基礎，也為中國在國際貨幣體系治理中發揮作用提供了有利條件。然而，內戰所導致的惡性通貨膨脹，最終阻斷了法幣在戰后發展為國際儲備貨幣之路。

四、結語

任何時代的國際貨幣體系治理都是特定歷史階段的具體實踐，一方面取決于特定歷史階段的國家政治經濟條件，另一方面也受限于特定歷史階段的國際貨幣體系。近代的大部分時間，國際貨幣治理主要建立在以中心國家為基礎的國際體系之上，中國長期是邊緣國家。中國貨幣的國家治理在世界趨勢的裹挾之下，從追求銀本位到倡行金匯兌本位，這一貨幣本位嬗遞，不僅僅以國內政治經濟發展為依托，更以與國際貨幣本位的沖突較量為根據。就國家治理的效果論而言，自20世紀30 年代開始，中國貨幣體系的國家治理才真正跟上了國際貨幣體系治理的步伐，中國開始對既有國際規則和秩序擁有選擇權和建議權，在國際貨幣治理體系中從游離者、依附者逐漸轉變為參與者、建設者。當前，全球金融治理和國際秩序變革加速推進，在這種錯綜復雜的國際環境中，中國如何應對美元霸權，如何加大人民幣國際化進程尤為重要。無論是從維護國家利益而言，還是從承擔大國責任而言，中國方案的關鍵都在于提升國家競爭實力和貨幣治理能力，只有這樣才能在國際貨幣體系中擁有制度發言權，并重塑全球價值鏈。