論公共數據授權運營的規范

鄧唐皓

（湖南師范大學,湖南 長沙 410006）

在科技高速發展的當下，數據已經成為數字經濟時代的基礎性資源、重要生產力和關鍵生產要素。公共數據又是數據資源中規模最大、價值最高的一類，它的開發利用對于促進社會創新、提升公共服務水平、推進數字政府建設等具有重要意義。公共數據授權運營正是在此背景下誕生的一種新型的公共數據開發利用機制，即通過引入第三方機構，實現公共數據的標準化、專業化的運營和服務，從而彌補傳統數據開放制度的不足，有效地釋放公共數據的價值潛力。

2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》正式提出“探索將公共數據服務納入公共服務體系”，并首次明確要“開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘利用?！?022年10月國務院辦公廳發布的《全國一體化政務大數據體系建設指南》進一步指出要“建立健全政務數據運營規則……研究制定政務數據授權運營管理辦法”。在中央精神的指引下，我國各地區也開始積極探索和推進公共數據授權運營的制度構建，以促進數據開發利用，提升數據效益。2023年11月23日，國家工業信息安全發展研究中心發布并解讀了團體標準《公共數據授權運營平臺技術要求》（T/CECC 024—2023），更是引起了業界的廣泛關注。

然而，面對公共數據授權運營這一嶄新課題，在概念提出初期，國家和地方立法尚不完善的現實背景下，既有研究多面向公共數據授權運營體系的設計，對于公共數據授權運營的概念理解、公共數據與政務數據之間的關系認知和治理協同、數據授權運營與數據共享、數據開放的區別和聯系等問題尚未厘清，這造成了公共數據授權運營實踐中的諸多困境。從公共數據授權運營的語詞構成來看，其蘊含著“公共數據”和“數據授權運營”兩個關鍵要素。因此，要理解這一概念，就需要厘清這兩個要素的內涵及聯系，為后續研究提供理論基礎。因此，本文嘗試通過梳理現行立法，厘清公共數據的范圍；同時，通過比較數據授權運營與數據共享、數據開放等相關概念，檢視數據授權運營的體系定位；最后，結合以上討論明確公共數據授權運營的規范概念，希望從理論層面為公共數據授權運營制度的構建和發展提供基礎。

1 公共數據的概念困局與反思修正

在公共數據的規范、實踐和學術探討中，常常存在對“公共數據”和“政府/政務數據”等相關概念的混用，導致在數據立法的實踐中出現不統一的表述。這種情況不僅增加了公共數據和政務數據的區分難度，也難以明確適合授權運營的數據類型，嚴重影響到我國公共數據授權運營制度的構建。

1.1 公共數據的概念困局

匯總梳理近年來中央出臺的相關政策文件中有關公共數據的表述，具體如表1所示?？梢园l現當前中央政策性文件中，存在“政府數據”“公共數據”等多種表述，且未對各概念進行規范解釋和定義，未明確各自內涵和外延。

表1 中央層面不同政策文件中關于公共數據資源表述的匯總梳理

概念混同在地方立法中同樣普遍存在。為了實現數據共享開放的目標，中央鼓勵地方開展立法實踐。然而，由于缺乏全國統一的法律指導，各地區在制定本地的法規、規章時，對“公共數據”和“政務數據”概念的使用及理解上存在較大差異。成都立法中的公共數據與政府數據幾乎沒有區別，將政務部門所擁有或者管理的數據稱為公共數據；山東將承擔公共管理和服務職能的組織、人民團體的數據也納入公共數據；浙江立法中的公共數據則是通過列舉的方式，將供水、供電、供氣、公共交通等公共服務性質較強的公共服務機構的數據納入公共數據；北京則采用了非常寬泛和靈活的界定方式，將具有公共使用價值的數據都認為是公共數據。對于政務數據的定義各地也不完全一致，山東僅限于行政機關的數據，重慶、安徽、河北等地還包括法律、法規授權具有公共事務管理職能的組織的數據。

公共數據與政務數據的概念界定不清，導致了法律法規的不統一和不協調。當公共數據的內涵模糊甚至相互矛盾時，導致公共數據授權運營的數據范圍難以確定，給公共數據授權運營的實踐帶來了巨大障礙。

1.2 公共數據概念的反思修正

1.2.1 公共數據的概念擴張

有學者通過對公共數據概念演變歷程的研究，指出公共數據的內涵已經從最初的政務數據擴展到了具有公益屬性的各類公共服務機構的數據。當前，國家出臺關于數據要素的政策文件普遍強調數據在經濟社會發展中的重要作用和戰略地位，并倡導加強數據資源的互聯互通、開放共享，以提升數據資源利用效率和價值創造能力。在這些政策引導下，各地區對于數據資源開發利用的理念也從單純關注政務數據向更全面關注公共數據轉變[1]。然而，由于國家層面對公共數據的定義尚不明確，加之各地區經濟發展水平存在差異，導致了各地對公共數據概念的理解和實踐存在不同程度的偏差。因此，必須對公共數據進行科學、準確、統一的定義，這不僅是公共數據開發利用的基礎，也是提高公共數據服務能力和水平的前提。

1.2.2 公共數據的核心要素

界定公共數據，要正確理解其的本質，把握其核心內涵。公共數據授權運營模式所涉及的公共數據，其實是具有“公共性”的公共數據。所謂公共性，即與公共機構的管理和服務職能相聯系，以及由公共財政資源支持產生的數據。這種數據呈現出非排他性和非競爭性等公共品屬性，因此有義務向社會開放。這也是公共機構履行責任和提升透明度的重要方式。該定義不應局限于傳統政務主體，而要同時考慮主體要素和行為要素。

第一，主體要素。公共數據的主體要素是指公共數據的產生、收集和處理的主體必須是公共機構。具體而言，公共機構主要包括以下兩類：一是行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織。這些機構在授權范圍內，行使公共權力或履行公共職能。國家權力不得被個人占有或濫用，這是憲法和民主的基本原則[2]。因此，這些機構在行使國家權力的過程中形成、收集的數據具有強公共性，此類數據依據其主體劃分屬于公共管理數據，亦可稱為廣義上的政務數據。二是提供公共服務的醫療、教育、供水、供電、供氣、交通運輸等公益事業單位、公共企業。這些機構又可以分為兩類：一是承擔醫療、教育等職能的事業單位、社會服務機構等非營利性機構；二是供水、供電等公用企業。對于前者，因為這些非營利性機構的宗旨是為社會公眾提供公共服務，反映了社會公眾的需求和利益，因此，將這些機構的數據納入公共數據范疇，符合其公益性質。對于后者，一方面，公共企業既是市場主體，具備經營性和盈利性的一般特征；但另一方面，其也是政府調節經濟和彌補市場缺陷的工具，因此，公共企業也要履行社會責任，維護社會公共利益，這是公共企業作為公共產品提供者的特殊使命[3]?；诖?，公共企業在提供公共服務時所收集和生成的數據也屬于公共數據范疇。這兩者在提供公共服務時所產生的數據，可以稱為公共服務數據。公共數據的“公共”不只體現在數據內容上，更體現在數據主體上。因此，公共數據的形成主體，要么是直接行使公權力的機構，要么是通過公權力授權或作為公權力在公共服務領域的延伸而形成的機構，此類主體在提供服務時所產生的數據具有明顯的公共性。

第二，行為要素。公共數據的行為要素要求其必須由具有公共屬性的機構在履行公共管理和公共服務職責的過程中形成，這也是其與非公共數據的重要差異。在這方面，《廈門經濟特區數據條例》第二條明確規定，“非公共數據，是指公共服務組織收集、產生的不涉及社會公共利益的數據”，即若數據不涉及社會公共利益，那么即使數據的收集和產生主體為公共服務組織，該類數據也并不被視為公共數據。這也是對公共數據最直觀的理解，因為從語義上看，公共數據不僅要求由公共機構產生，而且必須在其履行公共職能的過程中生成和采集。另外，有學者指出，進行數據活動時的資金來源常常被忽視，而這也是判斷數據是否為公共數據的重要標準。具體而言，公共數據應該是全部或部分使用財政性資金的國家機關、事業單位、團體組織及科研機構等公共機構在依法履行公共職能過程中生成、采集的。這是因為這些數據是使用公共財政資金產生的，因此，將其面向社會提供具有了正當性[4]。

1.2.3 公共數據范圍的界定

對公共數據的主體和行為兩個要素進行分析，可以得出兩個結論：一是從主體上看，公共數據的收集、產生主體必須是承擔公共管理或公共服務職能的政務機關和承擔公共職能的企事業單位，因為此類主體具有明顯的公共性和公益性；二是從行為上看，公共數據應當是公共機構在履行公共管理和服務職能過程中形成的。綜上所述，一個完善的公共數據概念應當包括以下兩類：一是公共管理數據，二是公共服務數據。公共管理數據是指國家機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織在履行法定職責或提供公共服務時，收集或生成的數據；公共服務數據是指在公共服務領域，如醫療、教育、水電氣暖、環境保護、交通運輸、通信信息、文化旅游、體育等公共機構在提供服務的過程中收集或生成的涉及公共利益的數據。2022年通過的《廣西壯族自治區大數據發展條例》和《四川省數據條例》都明確規定公共數據包括政務數據和公共服務數據兩類；《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》也將政務數據納入公共數據的范疇。這些規范中公共數據有關表述的變化都體現了我國學理和實踐中對公共數據范圍認識的拓展和對當前培育數據要素市場要求的呼應。

2 “數據授權運營”的體系定位

明確數據授權運營在數據開發利用體系中的角色和功能，是其制度構建的前提和核心問題。然而，目前理論和實踐中對數據授權運營與數據共享、數據開放之間關系的認識還存在一定分歧。因此，有必要厘清三者之間的關系，以準確界定數據授權運營。

2.1 數據授權運營與數據共享的關系

地方政府為了規范數據共享行為，在各類政策文件中使用“政務數據”這一概念，將政務數據共享界定為政務部門在執行職能過程中，向其他政務部門提供或者使用其所持有的政務數據的活動。另外，某些省份的法規也采用“公共數據”一詞，將政務數據和公共服務數據同時納入“共享”的范疇。例如，《四川省數據條例》第二十三條就明確規定“公共數據共享，是指政務部門和公共服務組織為履行法定職責或者提供公共服務需要，依法使用其他政務部門和公共服務組織的公共數據，以及為其他政務部門和公共服務組織提供公共數據的行為?！痹谥醒雽用?，《促進大數據發展行動綱要》中也提到要“大力推動政府部門數據共享……加快各地區、各部門、各有關企事業單位及社會組織信用信息系統的互聯互通和信息共享”。但有學者認為，由于公共服務機構對其掌握的公共服務數據具有財產利益，具有民事權利客體的性質，因此此類數據一般不屬于被共享的范疇[5]。因此，數據共享的“公共數據”應當屬于上文提到的公共數據分類中的公共管理數據，屬于政府部門為了履行法定職責，與其他政府部門分享政務數據的行為，具有明顯的內部性。而公共數據授權運營本質上是一種通過社會化利用來挖掘公共數據資源價值的方式。它具有注重安全、開發特定公共數據、依托公共數據平臺開展、保證公平競爭和在權屬不明情況下開展等特點。在實踐操作上，采取的是“運營+維護”模式，將“統一授權運營”與“分散授權運營”相結合，采取公開競爭方式，與數據共享內涵存在較大差異。

總的來說，無論是數據授權運營還是數據共享，其目的都是充分發揮數據資源的作用。但兩者在開放性和程序設計上有明顯的區別：政務數據基于保密原則，一般僅限政府機關內部共享，主要為政府決策和公共管理提供支持，不對社會公開；而數據授權運營則是由專業的第三方對公共數據進行處理后向社會公眾提供，旨在最大化數據資源的價值，創造更大的經濟和社會效益，同時保障數據安全和公平競爭。

2.2 數據授權運營與數據開放的關系

2.2.1 數據授權運營與數據開放的共同點

數據共享是政府部門內部實現數據流通的一種方式，而數據開放和數據授權運營則是政府與社會共同利用公共數據的兩種制度安排，它們之間的關系更為復雜。從本質上看，它們都是政府與市場協同開發公共數據價值的過程，都以提高公共數據要素價值為目標，都要遵守數據安全的基本原則。因此，有研究認為，數據授權運營是數據開放的一種形式，即在數據開放的框架下，可以根據不同的對象、目的和條件，采用不同的授權方式[6]。按照這個定義，數據授權運營既可以視為數據開放的一種方式，也可以視為數據開放的一種結果。例如，《海南省公共數據產品開發利用暫行管理辦法》第十一條第二款中規定“鼓勵公共機構……向授權的服務商提供使用有條件開放的公共數據資源，進行市場化開發應用”。這一規定就將公共數據授權運營納入了數據有條件開放的范疇。

2.2.2 數據授權運營與數據開放的差異

然而，筆者認為，數據授權運營與數據開放之間并不是簡單的包含或等價關系，而是存在本質上的區別。從兩者的設計目的出發進行分析，數據開放的邏輯基礎是公共數據作為國家提供給社會的公共資源，社會主體有權利公平利用公共數據[7]；數據授權運營的基本特征則是特定主體對公共數據進行加工處理、并向使用者收取費用，這就可能引發數據增值性利用與公眾對公共數據的平等利用權以及公共管理機構的公正職責之間的沖突[8]。有學者認為，地方政府部門可能會為了收益而通過授權運營削弱數據開放制度，損害公眾的公共數據使用權利[9]。因此，劃清兩者的邊界，是保障公共數據授權運營制度的有效運行和公共數據價值釋放的重要前提。通過分析和比較數據授權運營與數據開放的特征，可以為公共數據治理提供更清晰的方向。

第一，從提供主體來看，公共數據開放強調由公共組織直接向社會主體提供原始數據。例如，四川、廣西、浙江、上海等地的法規都將公共數據開放定義為政務部門和公共服務組織依法向社會提供公共數據的行為。然而，公共數據授權運營則要求先由數據主管部門與特定的第三方主體簽訂公共數據授權運營協議，由第三方主體對原始數據進行處理加工后，再向社會提供數據產品和服務，在這一過程中存在數據提供單位、數據處理單位、數據經營單位等多個主體。這些主體在數據的生產、流通和使用中各司其職，共同構成了數據授權運營的流程體系。

第二，從提供方式來看，公共數據開放所提供的數據應是原始性、可機器讀取、可進行社會化開發利用的數據集，并免費提供給社會主體，以保障公民的知情權和監督權，促進社會創新和公共服務的提升。數據授權運營則是政府將原始數據授權給特定的第三方主體，這些主體對數據進行加工、分析、整合等處理，生成數據服務或產品，并通過市場化運營來釋放數據的價值。在公共數據開放中，用戶可以直接下載并使用政府提供的原始數據，而在數據授權運營模式下，用戶只能通過獲取數據服務或產品來間接使用數據。數據服務或產品是基于原始數據的二次加工，不涉及原始數據的直接流轉。用戶在使用數據服務或產品時，只能獲取數據的價值，而不能獲取對數據本身的控制權。因此，在供給對象上兩者具有本質的差異。

2.3 構建數據授權運營與數據共享、數據開放的協調機制

結合以上分析，筆者認為，數據開放、數據共享和數據授權運營是三種不同的數據提供模式，它們雖然都屬于數據開發利用的范疇，但在設計目的、提供主體和提供方式上有明顯的區別。數據共享是政務部門基于打造電子政務在政府內部進行的數據交流，以提高信用信息服務、公共行政管理能力和公共服務效率。數據開放是公共機構將原始數據以免費、公開、非排他和可再利用的方式向社會主體提供，以促進數據的共享和創新。數據授權運營是政府為了充分利用數據作為“生產要素”的效能，而將一定范圍的數據授權給第三方主體，由其對數據進行加工和分析，形成數據產品和服務，向消費者提供相應的數據運營服務。2021年12月，國務院辦公廳發布的《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》將公共數據運營與數據共享、開放并列規定，也體現了中央對數據授權運營制度構建和培育數據要素市場的重視。為了促進三種模式的協調，需要明確各自的目標，構建有效的體制機制，制定合理的授權協議、標準、監督和評估體系，保護數據安全，實現數據價值的最大化。

3 結語

要構建和完善公共數據授權運營的制度設計和實踐路徑，前提是明確“公共數據”和“數據授權運營”的概念內涵。筆者認為，公共數據是指政務部門和公共服務組織在履行公共管理和公共服務職能中收集或生成的數據，包括公共管理數據和公共服務數據。數據授權運營是一種新型的數據開發利用模式，與傳統的數據開放和共享有所區別，三者之間是相輔相成的關系。而公共數據授權運營是指由作為數據提供者的公共機構，在確保數據安全性和合規性的基礎上，與具備專業技術能力的數據開發者簽訂數據授權運營協議，授權其對公共管理數據和公共服務數據進行開發；在數據監管部門的監督管理下，數據開發者運用專業手段對數據進行整合、處理、分析和應用，形成數據產品和數據服務，為政府決策、社會治理和公眾服務提供支持的一種數據開發利用的模式。其能夠充分挖掘和釋放公共數據的價值，為推動我國數據要素市場化配置和經濟社會高質量發展提供有力支撐。