指標治理工具的信息優勢及適用限度
——基于信息權視角的多案例研究

陳念平

[中共江西省委黨校（江西行政學院）公共管理學教研部，江西南昌 330108]

一、問題的提出與文獻綜述

從國家的視角，指標是鑄造清晰性的一種度量工具[1]26。指標是我國推動治理任務完成的重要手段和載體[2]，是體制運轉的中樞系統，有強導向功能[3]。學者們發現，指標治理在某些領域產生了顯著成效。由“指標-考核”形成的強刺激的內部驅動力是中國式減貧事業取得成功的基本經驗之一[4]；礦難死亡指標的總量控制，倒逼地方政府和企業加強安全監管，成功地遏制了礦難發生的次數[5]。但學者們也發現，指標治理可能產生目標替代、短期主義、加重基層負擔、減少效用、規則泛濫、獎勵運氣、阻礙冒險與創新、阻礙合作與共同目標、工作體驗退化、增加成本等負面后果[6]165-169。這些現象在基層治理過程中表現尤為突出。某些基層政府以工具化的權力技術作為“做工作”的手段[7]，通過制造虛假指標的方式應付考核[8]，策略式地采取權力尋租、形式主義、避責和程序性行動[9]。那么，到底符合什么條件的哪類指標能被有效執行？這些研究并未給出明確答案。

行政發包制、目標責任制、壓力型體制等經典理論的研究表明：從不同角度發現了指標治理工具深度嵌合于中國黨政科層制中的各種現象。這些研究發現，我國政府層級間一直實行的是目標責任制[10]?；鶎訉ι霞壪逻_的任務往往承擔責任[11]。中國政府治理機制中存在承包任務的下達與分配、行政分權、結果導向的績效考核和人格化問責等對承包方強激勵的結果導向與科層制共存的現象[12]。以指標為中樞，各種形式的行政內包及行政外包與科層制產生了奇妙的結合[13]。然而，量化考核、結果導向式的指標治理為何在基層被廣泛運用？這一問題仍未被深入探究。

因而，本研究通過對J省A市城鄉環境綜合治理指標、大氣污染治理指標、清理取締載客電三輪車指標、政務服務熱線考核指標等四個基層指標治理案例的描述與比較，分析指標治理的類型及其執行行為，發現基層治理過程中指標治理工具的適用條件及其性質。從信息權視角分析各類指標治理工具在不同環節的信息權分布，發現指標治理工具對科層弊病的突破，以及數字技術對指標治理信息權分布的改變，從而找到指標治理工具在基層流行的原因。本研究以典型抽樣的方法選擇J省A市城鄉環境綜合治理指標、大氣污染治理指標、清理取締載客電三輪車指標、政務服務熱線考核指標等四個指標治理案例，基于差異化的原則考慮。四個案例在指標屬性、測量工具、執行行為方面存在顯著差異。案例資料主要通過實地調查、訪談調查、文本調查方法獲取。

二、分析框架：指標治理工具的類型劃分與信息權分布

指標治理工具將復雜的政策目標與任務分解信息、監督檢查的過程信息、結果激勵環節的績效信息等，轉化為一系列標準化數值，從而簡化管理流程。從此意義上，指標治理是管理過程中的一種信息工具。因此，本研究探索從信息權視角建構一個指標治理工具的分析框架。

（一）指標治理工具的類型劃分與案例選擇

本研究從評價方式與測量工具兩個維度，將基層指標治理工具劃分為傳統計數指標、傳統評分指標、數字測量指標、數字評分指標四種類型。測量工具，按是否借助數字技術或數字測量工具進行測量，劃分為傳統測量工具與數字測量工具。評價方式，按人為干預與否或干預程度，劃分為主觀指標與客觀指標?？陀^（計數）指標，是指在任務分解、執行、評估等過程中，無需通過主觀評價即可實現測量的指標任務，在傳統管理中主要表現為計數指標；主觀（評分）指標，指管理或監督人員（或聘用監督人員）以主觀評價方式為某項工作任務賦予分值，在傳統管理中主要以督查考評的方式呈現（如表1所示）。

表1 指標治理工具的類型劃分與案例選擇

本研究以典型抽樣的方法，選擇J省A市城鄉環境綜合治理指標、大氣污染治理指標、清理取締載客電三輪車指標、政務服務熱線考核指標等4 個基層指標治理案例，基于以下考慮：一方面，四個案例分別代表了傳統計數指標、傳統評分指標、數字測量指標、數字評分指標四種類型，有類型劃分的典型性；另一方面，四個案例都是發生在科層運作末端治理過程中的常見事件，在指標屬性、測量工具、執行行為方面存在顯著差異，有類型比較的價值。

（二）指標治理工具的信息權分布

美國學者約瑟夫·奈認為，權力往往與擁有某種資源相關[14]105。信息時代的來臨必然產生新的權力資源，權力正從擁有雄厚的資本轉向擁有豐富的信息[15]。本文所指信息權，指的是個人或組織因掌握政策過程中的某些信息資源而獲得某種權力。周雪光將組織內部實際運行過程的一種控制權區分為目標設置權、監督檢查權、激勵分配權三個維度，認為實踐中三個維度的分類組合導致了不同的分配模式[16]。從信息視角，目標設置權、監督檢查權、結果激勵權三個維度權力的實現以信息權為基礎，信息能力越強、信息效率越高，則各個維度的控制權越能落到實處。因而，本文借鑒“控制權”理論的三維度劃分，將“信息權”分為目標設置、監督檢查、結果激勵三個維度。在目標設置、結果激勵、監督檢查等不同環節，上下級間的信息權分布及其信息流向不同，管理過程中的關鍵信息要求也不同。

1.目標設置環節的信息權

在目標設置環節，指標是評估不同選項價值重要性的信息工具，使價值偏好間的衡量比較更加清晰[17]。它將目標具體化為可測可比的指標，以清晰的標尺衡量決策偏好。在任務分解傳遞過程中，指標是清晰劃分責任、傳遞科層任務的信息工具，把復雜抽象的總體目標簡化分解成每一層級具體清晰的指標數值，簡化了基層對上級任務要求的信息需求，成為基層工作的指揮棒。指標也是一種注意力傳遞與獲取工具，按標準化的數字化指標信息，向下傳遞領導重視程度的注意力排序信號。管理者是目標設置環節的信息權優勢方，但目標設置的有效性關鍵取決于任務分解傳遞過程中執行者對目標任務信息的充分認知與充分理解，這是實現管理目標的前提。因而，在目標設置環節，信息的有效性關鍵在于信息自上而下流動的質量與效率。

2.結果激勵環節的信息權

指標治理工具的信息優勢突出表現在結果激勵環節。在結果激勵環節，指標是清晰顯示績效結果的信息工具，為排隊競爭、績效獎酬等激勵機制提供信息基礎，便于管理者以績效指標為依據，實行以結果為導向的目標管理。執行者是結果激勵環節的信息優勢方，但結果激勵的有效性關鍵取決于管理者對執行者績效結果信息的充分掌握。在結果激勵環節，信息的有效性在于信息自下而上流動的質量與效率。

3.監督檢查環節的信息權

在監督檢查環節，執行者直面各類復雜、動態、具體瑣碎的事務與人際信息，是過程信息的優勢方，具體執行信息的復雜性、瑣碎性、即時性決定了管理者必然是信息劣勢方。盡管管理者可以通過監督檢查權的實施來獲得過程信息，但面臨高昂的信息成本、信息滯后、執行僵化等問題。在監督檢查環節，指標可以簡化過程管理或將過程通過數字技術轉化為可見的指標結果，提高信息效率。指標簡化了上級監控下級行為的信息需求，從而減少了上級對街頭面對面的直接干預。

在指標治理的目標設置、結果激勵兩個維度中，管理者是目標設置信息權的優勢方，執行者是結果激勵環節信息權的劣勢方。指標治理工具的有效性在于突破目標設置與結果激勵環節的信息不對稱，讓信息充分流動，實現目標任務信息有效向下傳遞、結果激勵信息有效向上傳遞，簡化監督檢查環節的信息溝通。

三、案例描述

（一）清理取締載客電動三輪摩的的指標治理案例

A 市載客電動三輪摩的清理整頓行動結束后，城區仍然出現部分電動三輪摩的載客的現象，清理電動三輪摩的經常遭遇激烈的面對面沖突和纏鬧?；鶎映枪軋谭ㄖ嘘犜谘膊闀r出于畏難情緒通常只將電動三輪摩的驅趕出轄區邊界，而不是按規定收繳扣押。一段時間后，電動三輪摩的載客現象嚴重反彈。2020 年底，為保障春節道路交通秩序，A 市城管局采取了下指標的簡單方法，加大清理取締載客電動三輪摩的力度。A市城管局根據街面上大致情況，給每個中隊下達1個月內收繳扣押20輛電動三輪摩的的指標任務，并配套獎懲措施。一個月后，5個中隊在規定時間內完成了收繳20輛載客電動三輪摩的的指標任務，獲得了獎勵，工業園區中隊只完成了10輛指標，但因確實未發現明顯的電動三輪摩的載客現象而免于處罰。之后，A市城管局采取這種根據街面情況不間斷下指標的簡單方法推動該項工作，有效控制了城區電動三輪摩的非法載客的老大難問題。

在其他工作中，A 市城管局也常采取下指標的任務攤派方式，如，在2021 年春節禁止燃放煙花爆竹行動中，城管局給每個中隊下達了至少完成1個執法典型案例的指標，以有力抓實禁燃工作；2022 年初，為完成上級下達的反詐APP 安裝推廣任務，給每位干部職工下達10個宣傳推廣指標，等等。

（二）大氣污染防治指標治理案例

在智能監測工具推廣應用以前，A 市的大氣污染防治工作因找不到抓手，主要停留在臺賬表格層面。2018年，J省環保廳在A 市城區裝置了3個空氣質量實時監測采集點，數據自動接入APP網絡平臺，參與全省各縣市區空氣質量指數實時排名，指標數值與排名結果在手機APP 上實時動態顯示，全年排名靠后者將在全省高質量發展綜合考評中被一票否決?？諝赓|量指數還被劃分為優、良、一般、較差、差五個等次，若連續為差，主要領導將接受環保部門約談。自此，A 市領導高度重視大氣污染防治工作，花大力氣整治城區揚塵，并向城管等相關部門施壓。因此，A 市城管局將城區路面清潔方式全部改為機掃與水沖；引入新型環保車特許經營城區渣土運輸；建筑工地嚴格降塵管理，嚴禁車輛帶泥上路；城區全面禁止燃放煙花爆竹；高炮灑水車在城區不間斷灑水降塵，特別是在3 個大氣污染監測點周邊密集灑水。在2019 年夏季干旱時節，在空氣質量持續較差的情況下，A 市甚至在3 個采集點周圍實施了數次人工降雨。

（三）城鄉環境綜合整治指標治理案例

J 省2018 年起開展全省城鄉環境綜合整治工作，并將該項工作列入縣市高質量發展綜合考評指標之中。A 市領導高度重視，將城鄉環境綜合整治工作作為一項中心工作，成立城鄉環境綜合整治工作領導小組，下設辦公室于城管局，在全市高質量發展綜合考評中設置5分城鄉環境綜合整治考評指標，由城管局負責對各鄉鎮（街道）考評打分。A 市城管局制定了一套考核評分方案與細則并報市政府辦同意簽發。5分分值的考核指標被設計成一個百分制的評分方案，這個方案將城鄉環境綜合整治工作設計為涵蓋領導重視（包括成立領導小組、主要領導親自抓、定期召開會議等小項）20 分、建章立制（包括出臺制度文件、規范臺賬等小項）10分、實際效果（包括沿街衛生、店招、道路環境、違章搭建等20多項細則）70分3大類別28個小項的復合指標體系。這套評分方案在實踐中并沒有可行性，前2類只產出了繁文縟節的臺賬表格。實際效果項則面臨具體操作困境：各鄉鎮的環境衛生基礎條件差異太大，環境衛生這類變化性、主觀性、差異性的指標難以找到令人信服的客觀標尺，A 市城管局也難以抽出足夠多的檢查人員定期到各鄉鎮檢查。為了完成考核打分任務又顯得公平，在年底上交考評結果前，A 市城管局集中用一天時間分派6 個考評小組赴32 個鄉鎮（街道）突擊暗訪打分。每個檢查組一天跑5—6 個鄉鎮，蜻蜓點水式的檢查缺少客觀依據，考核評分事實上依賴于評分者的主觀印象和關系。量化考核的指標雖然向下傳遞了領導重視的任務信息，但并未有效推動各鄉鎮落實行動。

（四）12345政務服務熱線指標治理案例

A 市12345 政務服務熱線，借助信息技術將投訴件辦理程序指標化，壓縮了執行過程的自由裁量權，倒逼基層責任單位有效回應群眾訴求。熱線服務中心系統將市民投訴電話轉化為一件件工單，按職責分工派發至責任單位處理。系統設定了工單辦理程序、規則、完成時限、評價標準等，并為每一步程序賦予指標分值。分類設置，要求咨詢類投訴件2個工作日內辦結，建議和求助類5個工作日內辦結，投訴和舉報類10 個工作日內辦結，系統提前48小時預警承辦單位。辦理程序由系統嚴格控制。當投訴件轉至承辦單位，單位須及時查收打印系統里的工單，經辦人提出擬辦意見，呈報局主要領導批示，再轉送承辦科室。承辦科室按照領導批示，結合工單訴求內容，現場調查處理群眾反映的問題，在工單到期36小時前出具處理結果的留痕證據，填寫系統規定格式的答復文本。處理結果進入系統后，由后臺業務員、分管領導與上級熱線中心三次審核，任何一次審核中發現問題都將被退回工單并扣分。若累計扣分排名前3則將評為A市“蝸牛獎”，全局干部職工接受扣除2個月績效工資的處罰。2018年，A 市城管局安排一位辦公室秘書兼職負責工單處理，但出現多次不合格工單以至于罰評“蝸牛獎”。2019 年以后，A 市城管局設置了一個由3 人組成的專職科室負責處理調度市民熱線工單，以提高政務服務排名位次。

四、案例比較：指標治理的分類屬性及執行行為

以上四個案例都使用了指標治理工具，其運行過程與執行行為卻存在顯著差異。哪些關鍵性因素影響了指標治理的執行行為？不同類型的指標治理工具在運行過程中體現出了哪些差異化的特征？表2 對四個案例進行梳理歸納，對不同類型的指標屬性進行案例間的比較。

表2 指標的分類屬性與執行行為比較

通過比較以上四類指標的分類屬性與執行行為可以初步發現，指標的可比性與可測性是指標治理適用的兩個前提條件。在管理過程中，指標以數量化的方式呈現信息，而將管理過程中的信息數量化，首先要解決好測量標尺與測量工具的問題?？杀刃?，就是能找到合適的標尺將測量對象指標化為數值。測量對象的同質性越強、越單一，標尺越清晰，測量結果越穩定，則可比性越強。測量標尺既可以是絕對標尺，也可以是相對標尺，相對標尺既可以是基于歷史標尺的自我比較，也可以是基于社會標尺的同行對比，但在實踐中，相對標尺比絕對標尺更易操作，尤其是同行對比的相對指標比絕對指標更易測量且不易被操控?？蓽y性，就是能找到合適的測量工具清晰地測量績效結果。測量工具涉及測量費用以及測量工具的客觀性。將任何對象指標化都是需要付出測量成本的，如果測量代價高于指標化管理帶來的效用，可測性就很低。

（一）客觀測值指標的屬性及執行行為

從評價方式上看，案例1 與案例2 都是客觀測值，但案例1 采用傳統的簡單計數工具，案例2 則使用了數字技術輔助測量，以連續性數值的方式呈現。盡管測量工具不同，但這兩個客觀計數指標案例都獲得了下級的政治性執行行為①筆者認為，政治性執行雖然阻力大，但仍能克服重重困難完成任務。下文提到的行政性執行更多具有照章辦事的意思。，表現出諸多相似的特征。

1.傳統計數指標與數字測值指標間的案例比較

案例1 的載客電動三輪摩的清理指標，采取傳統計數的指標治理方式。采用客觀標尺，絕對標尺與相對標尺相結合，絕對標尺以集中到局機關銷毀摩的數簡單計數；相對標尺為6個參與競爭的屬地中隊之間的計數比較，雖然競爭者不多，也建構了橫向比較標尺下的弱競爭。按個數測量，任務簡單清晰，幾乎無需測量成本。執法人員有畏難情緒，但在上級指標治理的指揮棒壓力下，各屬地中隊只能政治性地執行，想方設法完成了任務，指標治理取得了立竿見影的效果。

案例2 中，管理層借助智能監測和數字技術，將過去難以測量的大氣污染狀況轉變成為類似于案例1的客觀數值，空氣質量成為具有高可測性、高可比性的PM2.5與PM10實時監測指標，由此突破了以往地方執行部門的信息優勢，改變了管理機制，使下級政治性地執行了上級環保部門下達的空氣治理任務指標。各地實時監測數據接入手機APP軟件自動排名，實現了強競爭性。盡管對于A 市政府來說，大氣污染治理成本非常高，且在短期內與經濟發展目標相沖突，但自動監測的空氣質量指數難以人為操控，自動排名的空氣質量指數直接影響地方政府的環保政績，在環保末位淘汰賽的高壓下，A 市只能以高代價治理空氣污染，在經濟指標與環保指標之間尋找平衡點。

2.傳統計數指標與數字測值指標的特征比較

傳統計數指標與數字測值指標從評價方式上都屬于客觀測量指標，在指標的屬性、指標的運行過程、指標的執行行為等方面表現出高度的相似性。從案例中可以發現，客觀測量指標有強可測性與可比性，在清晰的信息呈現機制下，即便上級指標與下級利益存在沖突，仍能獲得下級的政治性執行行為。由于信息的清晰性和簡單化，上下級間減少了過程環節的溝通需求。上級只需關注決策與結果兩個環節的指標數值信息，負責設置指標與驗收指標，而執行過程交由下級自主行動并負責，上級掌握了績效結果的信息權力，下級只能努力完成指標任務并接受上級獎懲。

數字測值指標與傳統計數指標間仍存在差異。傳統計數指標是上級行使行政權力的一種方式，常嵌入運動式治理機制中，為中心工作的強激勵提供信息基礎，遵循簡約治理的邏輯。它以最簡單的計數方式清晰地傳遞上級分派的任務信息，使下級明確工作目標；反饋下級的績效結果信息，使上級能以此為依據進行績效比較并實施精確的獎懲激勵。數字技術運用數字符號測量社會事實，形成高度標準化的信息[18]，將過去難以客觀測量的政策目標轉化為具有強可測可比性的客觀指標，從空間上拓寬了指標治理的應用范圍。借助數字測量工具，數字測值指標更多表現為科層治理的日常工具，在一套穩定的常態管理制度下運行，具有較強的穩定性，遵循精細治理的邏輯。

（二）主觀評分指標的屬性及執行行為

從評價方式上看，案例3與案例4都是主觀評分類指標，但差異化的測量工具下，二者的執行行為存在顯著差異。案例3的傳統主觀評分指標下，下級以象征性執行行為應付上級檢查，而案例4 借助數字技術下的指標考核程序，突破了傳統評分指標的信息困境，獲得了下級的行政性執行行為。

1.傳統評分指標與數字評分指標間的案例比較

案例3，A 市城鄉環境綜合整治指標，采取傳統評分的指標治理方式。環境衛生狀況是一個模糊概念，難以量化，且隨時間變化，缺少穩定性，各鄉鎮環境衛生的基礎條件又存在很大的差異性，可比性弱。測量的主觀性強，檢查主要依靠人的主觀判斷，評分的選擇余地大；測量成本高，派駐檢查人員全時域全空間檢查環境衛生，顯然因成本過高而不切實際，可測性弱。城鄉環境綜合整治的5分指標納入了A市各鄉鎮（街道）政治錦標賽的體系中，競爭性強。獎懲力度大，排名不僅影響各鄉鎮的年度績效獎金，而且是鄉鎮主要領導的直接政績。在缺少可比性可測性的情況下，高競爭性指標只是徒然增加了考核者的任意性權力。上下級之間都面臨信息的模糊和不確定性困擾，自上而下的任務信息傳遞模糊，自下而上的績效結果信息傳遞依賴于評分者的主觀評價。下級可以利用信息優勢隱瞞績效信息，通過結果環節的策略性談判而非過程環節的努力工作實現避責，因而采取了象征性執行的行為策略。

從指標設置的形式上看，案例4 與案例3 都是一套復合的評分指標體系，需借助人為的主觀性評價將政策目標的實現結果轉化為數字指標信息。但案例4的政務服務熱線指標，通過數字技術，將復雜的、瑣碎的、程序化的具體科層事務設置為一套復合指標考核體系后又轉變為一套由計算機控制的系統程序，獲得了下級的行政性執行行為。案例4 將市民政務服務熱線投訴件辦理的全部過程電子留痕，并全部轉化為標準化的數值指標；全過程控制下，執行者的自由裁量權被大幅壓縮；盡管政務服務熱線指標也是由熱線中心自上而下分派任務，但事務信息卻是從科層組織外部，由市民電話投訴輸入的，績效結果信息也打開了外部評價通道，由投訴群眾進行滿意度評價。

2.傳統評分指標與數字評分指標的特征比較

從案例中可以發現，同樣是評分指標，數字評分指標與傳統評分指標呈現出較明顯的差異化特征。傳統評分指標模擬計數指標量化測量模糊的街頭信息，通過主觀評分方式將街頭難以比較的雜多信息簡化成可比較的分值。管理者往往有獲取信息的強烈愿望又缺少有效的客觀測量工具或衡量標尺，而不得不下派檢查人員主觀評分，以更清晰地掌握基層績效信息。但從實踐來看，也有可能自上而下的信息傳遞模糊，自下而上的信息反饋失真，甚至因頻繁督查考核加劇基層負擔。

借助數字技術的評分類指標在某種程度上克服了其信息模糊與失真的弊病，在管理過程中依托復合的全過程信息管理系統，在一定程度上實現了主觀評分指標的客觀化。數字評分指標從空間上壓縮了主觀評分指標的結果裁量空間，全過程寬領域的信息監控，使基層的自由裁量權被空前壓縮，提高了評分類指標的可測性；從時間流程上延伸了指標工具的控制鏈條，將傳統管理中難以獲得信息的執行過程環節，設計轉化為可測量評分的痕跡管理系統，動態監測分值，提高了評分類指標的可比性。從信息渠道上打開了科層制封閉的界面空間，讓外部群眾有機會成為事務信息與績效結果信息的提供者，提高了指標評價的開放性。

五、數字技術改變信息權分布：指標治理工具的信息權分類比較

從信息權視角分析，傳統計數、數字測量、傳統評分、數字評分4 類指標治理工具在目標設置、結構激勵、監督檢查等環節的信息能力與信息效率不同，影響管理主體不同環節的控制權實現，進而使執行者表現出差異化的執行行為。具體分析如表3所示：

表3 指標治理工具的信息權分布比較

（一）客觀測值類指標的信息權分布

客觀測值類指標以信息優勢突破了信息障礙，使目標設置與結果激勵環節的信息充分流向了信息劣勢方，從而實現目標任務的有效傳遞與績效結果的有效激勵，簡化了過程管理。上級監控下級行為過程的信息需求降低了，因而減少了對基層干部面對面的直接干預，簡化了過程環節的監督檢查，將執行過程的自主權授予執行者。

在指標設置環節，客觀測值指標是一種數量化的壓力傳導機制?？陀^測值指標清晰傳達著領導注意力分配的排序信息，上級把工作目標分解成若干任務數向下傳遞，伴隨著以指標為指向的政治壓力向下傳導。這些任務數就成為下級的行動子目標。任務指令經過計數指標工具數量化轉譯后，信息清晰可見，目標責任明確。在監督檢查環節，客觀測值指標是一種人格化的責任分擔機制。下級既有責任也有自主權擔負執行任務的行動過程，承擔執行過程中的全部責任，擁有過程環節的自由裁量權。在結果激勵環節，客觀測值指標是一種結果導向的目標激勵機制。管理者通過清晰可見的數量指標檢查驗收下級的績效結果，使用橫向競爭排隊或政治壓力等方式從結果環節激勵基層行動。

（二）主觀評分類指標的信息權分布

主觀評分指標包括傳統評分指標和數字評分指標兩類。傳統評分指標試圖模仿計數指標數量化管理，但因指標缺少可測性與可比性優勢，在目標設置與結果激勵這兩個環節并未有效突破信息障礙，執行者未獲得目標設置環節的充分信息，管理者也未獲得結果激勵環節的充分信息。管理者設法獲得執行過程信息，因而監督檢查環節變得復雜。

在目標設置環節，它傳遞的指令信息更加模糊，更多是一種領導重視的注意力排序信號傳遞，而非清晰具體的指令信息。在監督檢查環節，執行者有更多的投機空間。表面上，管理者將此環節的控制權授予了督查人員，督查人員掌握了監督檢查環節的信息權。但由于測量成本高昂且測量準確性低，督查人員難以有效掌握各執行者的真實執行情況，督查方的控制權與信息權實際上因信息效率低而被虛置。執行者也有利用信息優勢隱瞞或操縱績效信息的較大空間，缺少有效信息的激勵淪為管理者或督查人員的任意性權力。在結果激勵環節，也采取量化方式評價績效結果，但依賴于評分人的主觀測評，信息篩選的隨意性、隨機性太大。因為信息模糊和評價結果的不確定性，上下級之間都有加強溝通以增進理解、獲得更準確信息的需要，這種溝通既可能促進條塊合作或上下級合作，也可能引起道德風險與評價偏誤。

數字評分指標則利用數字與信息技術優化了評分類指標的信息顯示與傳遞。數字技術不僅改變了上下級間信息權的分布，提高了指標治理工具的效力、拓寬了其應用范圍，更改變了整個管理過程與管理方式。

（三）數字技術改變治理過程的信息權分布及其管理過程

數字技術與信息技術的發展，使基層科層運作過程中的指標治理工具更加形式理性化，提高了管理者在目標設置、結果激勵、督查檢查等維度的信息權力，基層科層運作過程呈現出更加標準化、更加非人格化、更全面控制的特征，上級節點的控制權被空前強化。

1.改變信息權分布，強化上級信息權

數字技術以其強大的信息獲取、信息收集、信息分析處理與信息連接能力，提高了指標治理工具在目標設置、結果激勵、監督檢查三個維度的信息效率，將一些過去難以數量化的治理事務，尤其是主觀評分類事務，轉化為具有可測性與可比性的數字指標，使指標治理這一信息工具被廣泛深入地應用到日常管理的方方面面。在數字技術的助力下，組織管理過程中的目標設置與結果激勵環節信息流動更加充分，而在監督檢查的過程環節，管理者獲得了空前的信息權力，執行者的信息權優勢被空前壓縮。

（1）目標設置：拓寬范圍，綜合設置指標

在目標設置環節，借助數字與信息技術，模糊的主觀指標被轉換為一套由具體指標復合而成的計算機系統程序，這套程序為每個具體的任務事件賦予分值，使主觀標尺更加清晰。系統程序將各類具體科層事務納入綜合指標考核體系，指標治理工具以一種新的形式被廣泛嵌入目標責任制、績效管理等常態化管理機制之中。

（2）監督檢查：開放信息通道，全過程痕跡管理

在監督檢查環節，管理者通過系統程序，借助電子痕跡，可以更輕松地監控執行過程的每一個環節，監督檢查環節的信息權被管理者（系統）有效掌握，不符合程序規則的痕跡行為將被懲罰，執行者只能嚴格遵照系統規定的程序規則留痕操作。上級主要把注意力投放在整個指標系統、規則程序的設計，以及例外事件的處理上，具體運行過程則通過設計好的平臺系統自動或半自動監測運行，管理者抽離了日常工作的監管過程，系統卻更全面更精確地控制著組織運轉過程。

（3）結果激勵：自動計算，壓縮裁量空間

在結果激勵環節，系統程序引入多方評價主體，按任務性質設置多種評價方式，分散了績效評價的信息權力，增強了績效評價信息的準確性。系統自動加總計算每項任務事件、每個子目標子項目的績效評分，壓縮了評價人員和執行者操縱績效信息的空間，從而提高了主觀評價的客觀性，使管理者重新獲得了績效結果環節的信息優勢。一是由系統自動對每個得分或扣分項加總，避免任意操縱評分結果。二是以精細的評分規則為依據限制每個評分項目的裁量權，通過可回溯的痕跡管理使主觀評分有據可查，使之更客觀中立。三是引入外部評價主體。系統平臺將外部輸入的事務信息轉換為內部考核指標，又將事務處理的群眾滿意度納入績效結果信息，過去無法觀測的群眾回應性工作通過信息系統轉變成了簡單的工單辦理評分指標，實現了可測性可比性，這種信息輸入輸出界面的變化，使原本封閉的科層運作開放了起來。四是動態計分比較，績效結果信息實時可得。傳統評分指標以簡單主觀評分的方式簡化評價，只選擇少數幾個關鍵時間節點人為打分比較。而信息技術使復雜計算成為可能，在系統程序的幫助下，管理者設計了綜合的系統計分規則作為測量標尺，采用了更復合精細的測量工具，由系統全過程自動實時運算并排隊，使競爭激勵更具時效性、持續性。

2.改變管理過程，強化系統控制權

經過數字技術改造后的指標，成為組織內部的標準化、非人格化語言，以一種抽象的行為協調機制實現上下級之間的標準化信息溝通?；鶎又卫磉^程從面對面管理向人機互動轉變，從具體化、情境化向抽象化、標準化轉變，基層治理行為愈來愈鎖定在系統的全面控制之下，街頭自主權被空前壓縮，上級節點的控制權被空前強化。

（1）語言標準化

正如貨幣是現代經濟系統的標準化語言，在數字技術助力下的當代科層制中，指標在某種意義上正取代日常語言成為協調、控制組織行為的標準化數字語言，以同質化、可測量比較的數字來表達任務信號，使科層系統內部信息溝通更加理性化。上級將目標任務、標準要求通過程序轉譯成指標數字對下級傳達解釋，減少了文字語言表述的模糊性導致的信息理解偏差；下級把完成的任務以指標數字的標準化形式，作為績效與能力信號通過系統向上級傳遞反饋；同級之間通過指標建立競爭比拼的橫向標尺。指標是上級向下級行政權力的標準化表達、下級向上級反饋的標準化表達，是現代工業同一性精神在行政管理實踐中的移植。

（2）信息溝通非人格化

數字技術下的指標治理具有更明顯的非人格化特征。它采取一種客觀化的度量方式，避免上級對下級執行任務的任意干預、主觀評價；遵循統一的程序規則，不因人、因部門而異，將所有管理客體一般化，不考慮情境特殊性、復雜性。當上級以指標數字的語言將任務指令及其執行流程規則轉化為系統程序，在某種意義上這些任務數值與規則要求就脫離了其掌控，上級不再具有任意干預下級行動的權力，而是抽象地由系統指標全面控制下級行為；當下級按系統程序規則完成了數值指標任務，也相應地具有了不被上級任意牽制、懲罰的安全感。上下層級之間信息交流的載體與內容被抽象化為非人格化的系統界面與數字指標，人機交流替代了面對面的人際交流。

（3）系統全面控制

借助數字技術，指標治理對日常業務進行全面控制而不只是結果導向的簡化抓總，使科層運作的每一環節過程都清晰可控。不僅考評單位及其負責人，而且可以實現對具體基層干部的全面考評計分，管控觸角跨越層級，直接從系統延伸到每個工作人員。執行過程被機械化、一體化的計算機程序精確計算，稍有偏離便可能面臨懲罰。組織內每個人的行為，轉換成了計算機平臺的各種指標數據，被程序全面系統地控制了起來。傳統科層制計時制的員工控制管理被改造成了在計時基礎上疊加計件制原則的數字指標管理。

六、結論與討論

本文通過案例的分類比較與分析發現，指標治理工具的有效執行以指標的可測性與可比性為前提條件。在傳統測量工具中，計數指標有明顯的可測可比性優勢，而評分指標因使用主觀標尺普遍面臨測不準的難題。數字技術則以其強大的信息獲取、信息收集、信息分析處理與信息顯示能力，使指標治理拓寬了應用范圍、延長了控制鏈條、豐富了信息渠道、優化了管理流程。但在其提高基層治理信息效率的同時，還需學者們關注背后的價值隱憂，即指標治理工具在其適用邊界內是有效的，超越了適用邊界，可能會帶來侵蝕價值理性的隱憂。

（一）指標治理工具的有效性

從信息權視角，指標治理提高了科層運作的信息效率，優化了信息權分布，強化了管理者信息權與控制權，有突破科層制弊病的潛能。而數字技術拓寬了指標治理工具的應用縱深，改變了信息權分布及其管理過程，進一步推動指標治理工具在基層盛行。

1.以信息優勢突破科層制弊病

指標治理工具體現出鮮明的問題導向與結果導向，表現出任務分解按數包干、結果至上以及管理主義的強激勵等具體特征，是組織內部將問題具體化向下傳導，將績效結果數量化向下反饋的有力信息工具，它以責任到人、結果導向、強績效激勵等方式使管理過程目標清晰、責任明確、績效可見，從工具層面突破科層制的程序僵化、目標替代、激勵不足等困境。指標治理工具還有利于使科層運作過程中的強制命令抽象化，以減少面對面的強制權力的使用頻率及其引發的上下級關系緊張，縮減下級基于特殊性情境的討價還價行為空間，降低上下級談判的組織摩擦損耗等。

2.以信息權強化管理者控制權

指標是一種高度形式理性化的信息工具，它將科層治理任務形式化為抽象數值向下傳遞，使目標任務具有可計算性；將績效結果形式化為抽象數值向上反饋，使組織績效結果具有可預測性；以標準化、數量化的信息突破下級在執行過程與績效結果方面的信息優勢。數字技術助力下，指標治理工具推動科層運作過程更加標準化、程序規則更加非人格化、層級控制更加全面深入，在組織語言與信息被全面標準化為指標后，組織內部管理過程中的信息效率被大幅提高，以信息權為基礎，管理者的控制權被空前強化。

3.以數字技術拓寬應用的縱深度

數字技術以強大的信息獲取能力，將一些過去難以數量化計算的任務轉化為具有可測性與可比性的數字指標，拓展了指標工具的應用范圍；以強大的信息收集能力，通過全過程電子留痕，把任務執行的過程信息收集起來分析處理，將信息及控制鏈條延長，使全過程精準控制成為可能；以強大的信息處理和分析能力，壓縮了主觀評分類指標的結果裁量空間，使之更加公正、更加高效；以強大的信息連接能力，打開事務信息的外部輸入渠道與績效評價的信息反饋通道，連通了組織內外，倒逼了內部管理流程的改進。

數字技術助力下，整個組織運行過程在系統程序中透明可見，目標任務、監督檢查、結果激勵等環節的信息都被系統程序轉化為具有可測可比性的抽象數字指標。目標設置環節的任務信息被系統程序分解為復合且具體的指標體系向下準確傳遞；監督檢查環節的過程信息被系統程序轉化為電子痕跡并以量化指標評價的方式精準控制了起來，專業化的程序性業務事項也被轉換成了可測可比的指標；結果激勵環節的績效信息被系統清晰測量并自動加總?；鶎又笜酥卫磉^程中的信息權呈現極化分布態勢，管理者掌握了管理過程各環節的充分信息，全過程留痕、全面系統控制、精準激勵，突破了基層的信息權優勢，管理過程呈現標準化、非人格化、全面系統控制特征，空前強化了管理者的控制權。

（二）指標治理的工具限度與價值隱憂

指標治理工具盛行于基層科層運作過程的背景下，隱藏其中的價值問題需引起關注。指標治理工具在推動科層運作實現全過程可見可控的管理時，卻在不可見的精神與社會情感維度，傷害人的主體性價值；壓縮管理過程中交往行為的社會情感空間。上下級之間在指標化的抽象語言系統中越來越不需要面對面的溝通交往，等級之間更加壁壘森嚴，人的行為日益蛻變為冰冷的數字、異化為無差異的尺度，使遠離政策過程的基層干部出現消極化趨勢。在精確的程序設計中，人被物化了，將會出現沒有熱情的基層干部、沒有活力的僵化組織、沒有感情交流的群眾工作。

基層治理不只是一個管理過程，更是一個政治與社會過程，融合了工具理性、社會理性與價值理性[19]。作為一種標準化的語言，指標治理并不能替代面對面的會議、調研、匯報、座談等科層制內部的情境性語言，以及拉家常、談感情、講道理等科層制外部的社會性語言；不能替代基層干部與群眾面對面的日常交往行為，不能替代上下級間基于面對面交往而建立的信任與認同感以及基于價值理性的擔當精神。因而，在充分挖掘數字技術指標治理的組織開放化潛能的同時，激發干部擔當精神，適當授予基層執行自主權，鼓勵基層干部主動深入群眾之中，面對面地做群眾工作以獲得群眾的理解與支持，這些做法仍然具有不可替代的價值。