司法鑒定機構實驗室認可數量變化及相關政策影響分析

高俊薇，鹿陽，馮濤，方建新，陳軍，王彥斌

（1.中國合格評定國家認可中心，北京 100062； 2.司法鑒定科學研究院上海市司法鑒定專業技術服務平臺司法部司法鑒定重點實驗室，上海 200063； 3.中國政法大學法庭科學標準研究中心，北京 100088）

公共政策是一種用于調整社會政治經濟關系的政府產出（產品），實質是通過綜合運用人、財、物、信息、技術等政策資源，在各種外力的協同作用下，實現社會利益（物質資源）和價值（精神資源）的分配與再分配，從而最終實現公共利益，并維持整個社會穩定和平衡發展的特定形式下的政府活動[1]。美國托馬斯·R·戴伊[2]在其《自上而下的政策制定》一書中描述了政策評估是了解公共政策所產生效果的過程，以及判斷這些效果與政策成本是否符合的過程。 公共決策科學化依賴于科學的公共政策評估，隨著國外公共政策評估研究越來越依賴于旨在評估政策因果效應的因果推斷方法，國內公共政策學者也開始進行初步研究。 政策評估在衛生與教育政策、科技政策、社會政策與勞工政策等領域的研究應用，提高了國內政策評估研究的可信度[3]。

近年來，公安部、司法部等部門陸續發布了有關司法鑒定管理的政策（表1），特別是提出了有關資質認定和實驗室認可的相關要求，不斷促進我國司法鑒定行業的高質量發展、提升司法鑒定機構的鑒定質量。 2003 年，中國合格評定國家認可委員會（China National Accreditation Service for Conformity Assessment，CNAS）首次開展了司法鑒定機構的實驗室認可工作[4-5]，至今已走過20 年歷程。 該認可工作經歷了體系建立（2003—2013 年）、使用2013 版評審準則（2013—2018 年）和使用2018 版評審準則（2018 年至今）的三個階段，并取得了階段性成果，建立了CNAS-CL08 專項認可制度、 培養了能力過硬的評審員隊伍、組建了專門的實驗室認可項目管理團隊，累計有600 余家司法鑒定機構獲得CNAS實驗室認可。

表1 2015—2022 年主要司法鑒定認證認可管理政策列表

截至2021 年底，全國經司法行政機關登記管理的法醫類、物證類、聲像資料、環境損害（以下簡稱“四大類”）司法鑒定機構共2 883 家[6]。但在同期，司法鑒定機構獲得實驗室認可的共435 家（其中司法行政機關登記管理的有271 家），遠未接近已有司法鑒定機構數量的“天花板”。 本文利用自動化統計產品和服務軟件 （Statistical Product and Service Software Automatically，SPSSAU）提供的平臺進行數據分析，以政策評估為切入點，試圖尋找行政政策對司法鑒定機構實驗室認可數量的影響，并對下一步司法鑒定機構認可工作進行展望。

1 數據與研究設計

1.1 樣本說明

本研究數據源自CNAS“實驗室/檢驗機構認可業務系統”中的查詢統計結果。 選取2003—2021 年期間的數據，按照非鑒定機構檢測實驗室、公安系統鑒定機構、司法系統鑒定機構、檢察院系統鑒定機構進行分類，分別統計各年份的有效認可機構數量，結果見圖1。近年來主要司法鑒定認證認可管理政策見表1，并作為備選的待評估政策。

圖1 2003—2021 年公安系統、司法系統、檢察院系統鑒定機構認可數量及每年司法鑒定機構認可總數情況

1.2 研究策略

在政策評估方面，圖1 直觀顯示了在2015 年后，司法鑒定機構認可總數發生變化較大，主要為公安系統鑒定機構認可數量發生變化。 經查詢待評估政策（表1），發現公安系統在2015 年發布了有關資質認定工作的通知，故把研究焦點集中在2015年政策（即本研究的效應時間點）。按照SPSSAU[7]提供的“計量經濟研究”中“多期數據DID 操作”建立分析模型[8]。使用SPSSAU 計量研究模塊中“面板模型”進行具體分析。 在對司法鑒定機構實驗室認可數量發展趨勢評估方面，使用SPSSAU 中的“進階方法/曲線回歸”[9]，選擇司法鑒定機構認可總數量和年份，分別進行二次曲線擬合和三次曲線擬合分析。

2 結果與分析

2.1 多期數據進行雙重差分（differences-in-differences,DID）模型研究

2.1.1 平行趨勢檢驗

多期數據進行DID 模型研究時，需通過平行趨勢檢驗，本研究采用圖示法進行檢驗。

（1）認可機構數量作為因變量的檢驗。 在以認可機構數量為因變量的分析中，非鑒定機構檢測實驗室的認可機構數量與其他三類的誤差線圖在效應時間點前明顯不平行，公安系統、司法系統、檢察院系統的認可機構數量在效應時間點前明顯不平行。 因此，未能通過平行趨勢檢驗，不適合進行后續的多期DID 檢驗。 本研究未選取認可機構數量作為因變量研究。

（2）認可機構增長率作為因變量的檢驗。在以認可機構數量年增長率為因變量的分析中， 如表2 和圖2 所示，上述四類認可機構增長率從2012—2015年（效應時間點為2015 年）基本平行。 公安系統、司法系統、檢察院系統的認可機構在初始發展階段，數量存在從無到有、從一到多的劇變，但在2012—2015年間的曲線基本平行，通過平行趨勢檢驗，適合進行后續的多期DID 檢驗。 因此，本研究最終選取2012—2021 年為多期數據進行DID 模型的研究范圍。

圖2 2003—2021 年四種類型的機構/實驗室的認可機構年增長率情況

表2 模型項目說明（年增長率作為因變量）

2.1.2 多期數據DID 操作

本研究使用SPSSAU 中的“多期數據DID 操作”，模型說明見表3。

表3 模型說明（多期數據DID）

2.1.3 多期數據DID 操作結果分析

本研究以雙向固定模型作為最終結果：針對解釋變量（Treated×Time）而言，其呈現出0.05 水平的顯著性（p=0.014＜0.05），并且回歸系數值為-0.226＜0，說明解釋變量（Treated×Time）對機構增長率會產生顯著的負向影響關系，即2015 年政策對司法鑒定機構（公安系統）增長率會產生顯著的負向影響。

2.2 曲線回歸分析

本研究使用SPSSAU 中的“進階方法/曲線回歸”對司法鑒定機構認可數量和年份進行分析，并建立回歸模型。

2.2.1 二次曲線擬合分析

二次曲線回歸通過F檢驗，結果具有統計學意義，圖形顯示見圖3。 該二次曲線擬合模型公式為：y=0.239×x2+25.423×x-80.731。 其中：y表示年度總鑒定機構數量；x表示年數，等于被預測年份減去2002。 按照該模型預測，2022 年的總鑒定機構數量約為523。

圖3 二次曲線擬合圖

2.2.2 三次曲線擬合分析

三次曲線回歸通過F檢驗，結果具有統計學意義，圖形顯示見圖4。 該三次曲線模型公式為：y=-0.267×x3+8.240×x2-40.245×x+42.497。 其中：y表示年度總鑒定機構數量；x表示年數，等于被預測年份減去2002。 按照該模型預測，2022 年的總鑒定機構數量約為397。

圖4 三次曲線擬合圖

3 結論與啟示

3.1 結論

3.1.1 多期數據的DID 模型研究

本研究采用多期數據的DID 模型研究政策對司法鑒定機構認可增速的影響。 數據分析結果表明，2015 年政策對公安鑒定機構的增速產生顯著影響。 本研究受選取樣本及設立對照組條件所限，對各類變量的劃分較為籠統，并且在初始階段的年份鑒定機構認可數量存在從無到有、從一到多的劇變，對統計分析結果影響較大。 因此，全部數據在適用多期數據進行DID 模型上仍有欠缺之處。但這并不妨礙將計量經濟研究中成熟的統計學方法引入實驗室認可相關政策評估。

3.1.2 曲線回歸分析

從圖形吻合情況來看，三次曲線的擬合結果優于二次曲線。 從CNAS“實驗室/檢驗機構認可業務系統”中統計的2022 年認可總鑒定機構數量為416家，也證實三次曲線回歸（397 家）較二次曲線回歸（523 家）的預測更接近真實情況。

3.2 啟示

司法鑒定機構的數量變化以及獲得實驗室認可的司法鑒定機構的數量變化絕不是一個自發的、無組織的過程，行政管理部門通過政策、規劃等手段，從宏觀和微觀角度引導和規范著這些變化過程。 在政策分析中，司法鑒定管理的政策目標屬于非經濟目標，其作用是產生社會效益。司法鑒定管理的政策工具包括法治手段和行政手段，其政策主體是政策制定者和執行者。 政策主體的組織、機構和職能狀況直接影響政策效應。 我國的司法鑒定機構主要涉及公安系統、司法系統和檢察院系統等。由于政策主體較為復雜，各行業主管部門管理的司法鑒定機構數量存在差異，在管理方式和要求上也有所不同。

對于政策評估理論，目前狹義的政策評估即事后評估開展較多。 然而，公共政策學認為，一項公共政策的出臺，必須經歷一個由政府、民眾及相關利益方充分協商、談判的過程，以確保公共利益的最大化[10]。司法鑒定機構認可數量的變化是以2015 年政策出臺為觸發點得以集中展現出來的。 公安系統行政管理機關在2003—2015 年這一時期內對法律法規要求、認證認可評審要求和實施難度、認可機構和資質認定部門服務客戶能力等多方綜合情況研究后，出臺了2015 年政策。 數據分析表明，政策落地實施對公安系統認可機構數量增量產生了具體量化的影響，從而影響司法鑒定機構認可的整體數量。 司法系統有關認證認可政策文件從2017年起陸續發布，其對管理的司法鑒定機構認可數量在2020 年開始顯現（圖1）。

（1）政策的制定和實施要針對具體的管理對象。 公安系統和司法系統行政管理機關對各自管理的司法鑒定機構約束力不同，政策執行力度存在差異。 公安系統司法鑒定機構絕大部分為國家公務員編制，在垂直管理模式下，政策在規定的時限可以完成。 公安系統2015 年政策要求“需要通過國家級資質認定的刑事技術機構，應當在2015 年底前通過資質認定，其他刑事技術機構應當在2018 年底前通過資質認定”，2021 年出臺后續政策，調整了納入資質認定的鑒定項目。 從司法系統的系列政策來看：2017 年政策要求在2018 年底前限期整改（鑒定機構在業務范圍內進行司法鑒定應當具備而不具備必要的儀器設備，依法通過計量認證或實驗室認可的檢測實驗室的，注銷該執業類別）；2018 年政策要求應當于2019 年12 月31 日前通過資質認定或者實驗室認可；2019 年政策要求2019 年12 月31日前未通過相應的資質認定或實驗室認可的，可延長至2020 年10 月30 日。由此可見，完成時限一推再推，執行力度有所下降。 司法鑒定行業的社會屬性不明確，定位不準確，地位模糊[11]；司法鑒定機構發起單位性質多樣，兼職司法鑒定人占總數的49.08%[6]。在面對多樣化的管理對象實施相同的政策要求有可能是造成這一現象的原因之一。

（2）政策的制定和實施要考慮到司法鑒定機構的期待可能性。 公安系統2015 年政策中資質認定專業領域分類表，共六大領域；其2021 年政策的分類表調整為五大領域，刪除了2015 年政策中的文書檢驗、痕跡檢驗、法醫病理、臨床和人類學鑒定項目，但增加了環境損害鑒定。 從司法系統的系列政策來看管理范圍，2018 年政策要求法醫物證、法醫毒物、微量物證和環境損害司法鑒定通過資質認定或實驗室認可（含項目對應表）；2022 年政策發布2022 版分類表，增加了微量物證的“其他類”和聲像資料，并對從事聲像資料司法鑒定業務的法人或其他組織規定了1 年期的資質認定時限要求。 管理范圍的動態變化過快，在某種程度上會造成司法鑒定機構無所適從，也在一定程度上影響政策的執行。

（3）政策的制定和實施要解決司法鑒定領域的重點問題。 從《2021 年度全國司法鑒定工作統計分析報告》[6]可知，法醫臨床鑒定從業機構1951 家（司法行政機關登記管理共2 883 家），業務量占比最多（40.75%），重新鑒定占比最大（79.43%）。 但公安系統、司法系統上述現行政策，沒有充分利用第三方評價手段，對法醫臨床、法醫病理、痕跡鑒定等領域進行管理。 司法鑒定體制改革的政策預期是明確鑒定范圍和管理部門，統一準入條件和標準，規范執業活動，維護鑒定秩序，不斷提高司法鑒定的公信力和可靠性[12]。 有學者[5]指出，管理范圍的主要問題之一是進行強制認證認可對象僅涉及檢測實驗室，不能涵蓋具有檢查特征的司法鑒定機構或具有檢查特征的鑒定專業。在這一點上也勢必影響政策預期效果的實現。

3.3 展望

筆者認為不能簡單地將司法鑒定機構認可增量的變化歸因于某一具體政策的發布實施，通過已頒布的各項政策，對未來認可服務發展方向開展探討才是下一步認可工作的本質要點。第一，完善關于司法鑒定認證認可的法律規定[5]并在執行層面達成一致。第二，對資質認定和實驗室認可在評審文件、評審周期、評審費用、評審項目的異同開展分析，在同步評審中最大化減少重復工作。第三，司法鑒定機構申請資質認定或實驗室認可，不是非此即彼的單選題，需要對兩者在行業管理中發揮的作用重新闡釋，認可機構需要在提供認可特色的差異化服務上不斷探究。第四，對未來認證認可發生趨同變化的可能性開展評估。 第五，符合行業發展需求，借力行業管理部門政策指引，拓展認可項目[13]、服務鑒定機構，實現實驗室認可發展和司法鑒定機構高質量發展雙贏。

此外，本研究使用曲線回歸分析結果有助于認可機構提前掌握服務對象（司法鑒定機構）的增速變化，在認可評審資源儲備、人力資源分配、財務預算、新項目開發等方面提前布局，作出有數據支撐的前瞻謀劃。