推動新時代東北全面振興面臨的主要問題與實踐路徑

楊曉猛，吳 剛

（中共大連市委黨校，遼寧大連 116013）

2023年9月7日，在新時代推動東北全面振興座談會上，習近平總書記強調，“推動東北全面振興，根基在實體經濟，關鍵在科技創新，方向是產業升級”［1］，“積極培育新能源、新材料、先進制造、電子信息等戰略性新興產業，積極培育未來產業，加快形成新質生產力，增強發展新動能”［2］。10月27 日，習近平總書記主持中央政治局會議，審議《關于進一步推動新時代東北全面振興取得新突破若干政策措施的意見》，會議指出，新時代新征程推動東北全面振興，面臨新的重大機遇。貫徹落實習近平總書記重要講話重要指示精神，奮力推動新時代東北全面振興取得新突破，需要在分析當前東北振興發展面臨問題的基礎上，遵循習近平總書記指明的方向，把握戰略重點，立足東北特色優勢探索出一條高質量發展、全面振興全方位振興的路子，譜寫現代化產業體系建設東北新篇章。

一、新形勢下東北振興發展過程中面臨的主要問題

東北振興戰略實施20 年來，東北三省和內蒙古自治區五盟市（呼倫貝爾市、通遼市、赤峰市、興安盟、錫林郭勒盟）在夯實國家糧食安全、鞏固產業安全基礎、強化能源保障作用、筑牢生態安全屏障、提升國防安全保障能力等“五大安全”方面取得了顯著成績，東北從轉型發展的陣痛中逐漸走出，逐步邁向全面振興蓄勢待發的新階段，但是在新形勢下，著眼于全國的整體發展步伐，東北的產業體系還存在明顯短板和突出問題。

（一）經濟總量全國占比不斷下降

中華人民共和國成立初期，東北的生產總值特別是遼寧的地區生產總值排在全國前列，黑龍江也是長期處于全國前10 位。在2003 年中央提出振興東北老工業基地戰略時，遼寧跌至全國第8位，黑龍江已經退到中等水平。到2022年，遼寧位于全國第18 位，黑龍江、吉林分別位于25 位、27位。東北三省的經濟總量在全國的占比逐步下降（見表1），只有江浙滬地區的1/3，小于廣東、江蘇、山東、浙江、河南等一個省的經濟總量。地區生產總值指標反映了一個區域的經濟實力和市場規模，東北經濟總量加劇落后于全國其他發達地區，表明經濟生產活動不足，價值創造相對下降。

表1 部分省份的地區生產總值（2003—2022年） 單位：萬億元

（二）產業結構優化升級步伐緩慢

長期以來，東北是我國重要的重工業基地，立足豐富的資源，依托于石油、煤礦開發，形成了以石化、裝備制造、鋼鐵等原材料粗加工和大型機械設備制造為支柱的傳統產業結構。這種結構在中華人民共和國成立初期支撐了全國經濟發展對于煤炭、發電、鋼鐵等原材料的需求，并在國家工業化起步的階段，承擔了“共和國長子”的職責，向全國其他地區輸送了大量的技術和人才。改革開放以后，隨著工業化進程的突飛猛進，進出口貿易的崛起以及國外先進技術設備的引進，使得傳統重工業的生產模式逐漸為輕工化、自動化、綠色化的產業所替代，這些產業蓬勃發展于東南沿海地區。而與此同時，東北為傳統產業模式所困囿，隨著資源的逐步減少、枯竭，加之新興產業起步過晚、發展太慢，特別是未能及時趕上網絡時代的步伐，東北發展逐漸落后于東南沿海地區。

振興發展20 年來，東北對產業轉型有一定重視，但力度和效果遠遠不夠（見圖1），戰略性新興產業尚處于起步階段，在全國處于相對落后的地位。產業結構不協調表現為：東北在采掘、冶煉等產業的投資偏高，現代生產服務業如物流營銷、網絡信息、金融服務等投資偏低；傳統產業和重化工投資比重較高，戰略性新興產業偏低；制造業產品主要集中在價值鏈中低端，高端產品偏少且自主創新有限。產業結構單一是東北資源型老工業基地轉型升級的最大問題，東北36個地級市中有23個老工業基地城市都屬于單一結構型城市，如何實現產業結構多元化，推動資源型產業與非資源型產業協同發展尤為迫切。

圖1 2022年15個副省級城市第二產業增加值和第三產業增加值（億元）

（三）人口結構失衡財政承載過重

人口增長率是衡量區域發展核心競爭力、經濟活躍程度以及未來發展潛力的一個重要指標。從生育率上看，在2010 年東北的生育率就已經只有1.0左右的水平，到2022年甚至跌破0.7，僅為更替水平的1/3，我國生育率的更替水平為2.2。與第七次全國人口普查結果相比，到2022年，遼寧人口總量減少62萬人，降幅為1.46%；黑龍江人口總量減少86 萬人，降幅為2.7%；吉林人口總量減少59萬人，降幅為2.46%；三省人口增量分別排在全國第28 位、31 位和30 位。近十年間，東北三省減少1101萬人口，以遼寧為例，除了沈陽和大連兩個城市以外，剩下其他的12個地市人口均為凈流出，遼寧人口凈流出120萬人左右。產業發展不好、人口留不住，研發人員和高級技工不斷流失，直接削弱東北自主創新能力。

從人口結構看，人口老齡化導致東北養老和財政問題的壓力加大，大量的退休人員與較少的新生代勞動力決定了東北的養老負擔重，人均勞動力的生產效率低。2020 年和2021 年各省份養老保險撫養比（見圖2），即各省份養老保險參保人數中退休人員與在職職工數之比，該比值越小，說明養老保險可持續性越強。黑龍江養老保險撫養比最高，吉林、遼寧、內蒙古依次排在第二位、第三位和第四位。黑龍江養老保險撫養比高達79%，意味著黑龍江每十名在職職工需要供養近八名退休人員，養老保險的供養壓力較大。

（四）國企改革市場動力機制不足

東北發展歷程中國有經濟長期發揮著重要作用。遼寧的國有經濟占比超過30%，吉林超過40%，黑龍江則要超過50%。與發達地區相比，東北國有企業缺少戰略洞見能力，市場化動力機制不足，大量資源用于擴大傳統產業的規模，沒有解決好交易成本高和效率低等問題，從而進一步加大了改革的成本和難度。具體表現為東北國有企業占比高、國企中新興產業較少、國企市場化改革不夠。

根據全國30多家主要國有產權交易機構公布數據，2019年和2020年東北三省國有企業進行公開交易掛牌的股權轉讓和增資擴股項目合計數量分別是135 項和256 項，分別占全國的4.4%和5.2%，東北三省國企混改與股權多元化進展緩慢，低于全國平均水平。實踐證明，東北國有企業戰略重組僅僅是從經濟規模和數量增長考慮，而不是通過制度改革減少交易成本和提高效率，不能真正培育企業的市場競爭力。其結果是：市場化整合重組的力度偏低，國有企業現代化治理和市場化運行機制尚未完善，以管資本為主的國資監管體制尚未健全。

（五）營商環境建設整體相對滯后

營商環境是政治生態、經濟生態、社會生態的綜合反映，事關東北全面振興與高質量發展。東北振興20年來營商環境有所改善，雖然以權謀私、錢權交易、貪污賄賂、吃拿卡要、欺壓百姓等違紀違法行為得到大力遏制，但是營商環境建設應涉及更多、更深的層面，包括地方政府守信程度、市場交易繁榮程度、創業創新支持程度等，在這些方面東北還沒有競爭優勢。東北地方政府通過行政機制直接干預企業經濟活動的歷史慣性時有發生，政府管理部門職能錯位，服務意識不強，“放管服”改革有待進一步落實落好。

全國工商聯“2022 年度萬家民營企業評營商環境”，調查結果顯示，營商環境排名前10 位省份依次為浙江、廣東、江蘇、上海、北京、山東、湖南、安徽、四川和福建，東北較之發達地區還有很大的差距。東北營商環境有三個表象：一是政府大、市場小，問題有解決，但問題還沒有完全解決；二是表態較多，但落實還不夠；三是制度政策多，但企業和投資者感受有差距。東北構建公平、公正、透明、合理的法治環境，健全產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等社會主義市場經濟基礎制度，有待進一步加強。

二、推動新時代東北全面振興取得新突破的實踐路徑

（一）夯實實體經濟高質量發展的根基

按照國家戰略發展要求，東北全面振興必須夯實實體經濟根基，積極布局產業新賽道，大力培育發展新動能，促進加快形成自主可控、安全可靠、競爭力強的具有東北特色優勢的現代化產業體系。

第一，提高實體經濟競爭力。競爭力強是建設現代化產業體系的目標。東北地區的國有企業應當通過持續深化改革，提高科技創新能力和市場核心競爭力，推動國有資本向重要行業和關鍵領域集中，強化戰略支撐作用，創新央地合作模式，促進央地融合發展，更好帶動東北實體經濟發展。同時，東北地區應當擁有一批實力強大的龍頭民營企業和專精特新的中小企業，擁有先進的生產技術能力，具備勞動生產率高、全要素生產率高、產品質量高、產品附加值高等特點，在做實做強做優實體經濟中發揮重要的牽引作用。政府應當鼓勵龍頭民營企業和專精特新中小企業加大研發投入，加強科技創新能力［3］，支持、鼓勵、引導民營經濟健康發展，形成多種所有制企業共同發展的良好局面。

第二，加強實體經濟協作體系。做實做強做優實體經濟，要從產業鏈協同創新布局出發，提高企業分工協作和本地配套能力建設。在當前和今后一個時期，東北地區應當加快構建專業化分工協作體系，建設高標準、高質量發展園區，培育特色產業集群發展。以裝備制造業為例，東北地區的大型船舶、機床、軸承、機車、制冷設備、互感器等行業在全國同行業中舉足輕重，因此應當加快關鍵基礎零部件在軸承、電磁、互感器、泵閥、模具、減速機等方面的本地產品配套能力建設。加強實體經濟協作體系，還要推動東北企業從主要依靠加工制造環節向研發設計、中高端制造、市場營銷等價值鏈高端延伸，增強產業鏈控制與主導能力［4］。

第三，提升服務實體經濟質效。加強財政與國資引領力，鼓勵大型國有投資集團擴大現有產業基金規模，加快形成以政府引導基金為基礎、以母基金為核心的產業基金投資集群。加快金融服務實體經濟效能。優化企業融資供給，提高實體經濟直接融資比重，支持以銀團形式優化企業存量融資結構，加強對產業轉型升級及大型項目建設的信貸資金保障。健全多元化科創投融資體系，做強做大東北產業基金，集聚發展創業投資和股權投資基金，推動高新技術產業快速發展。鼓勵銀行保險機構、股權投資企業、小額貸款公司和融資擔保公司等機構支持科創企業發展，積極推廣科技金融產品和工具應用。

（二）推進科技自主創新引領產業升級

第一，強化產業技術支撐能力。聚焦基礎和應用研究、科技成果轉化、未來產業培育、高端人才集聚，在產業技術支撐和產業技術創新上下功夫，打造區域性科技創新中心，優化科技創新平臺布局。在國家新一輪重大科創平臺布局中，積極爭取國家技術創新中心、重點實驗室和基礎學科研究中心等落戶東北，大力發展新型研發機構，布局建設一批科技創新基地，為產業發展打牢基礎。強化基礎研究和原始創新能力。依托東北高校、科研院所眾多的創新資源優勢，面向國家戰略需求和發展前沿，找準切入點和突破口，加強原創性、引領性科技攻關，搶占國際科技競爭制高點。

第二，提高東北產業品牌影響力。面向全球、聚焦國內市場，主動適應生產和消費升級需要，持續開展質量提升行動，增強品牌意識，提升產品品質，推動東北產業品牌硬實力和軟實力整體提升。講好東北產業品牌故事，提高自主品牌影響力和認知度，在高端裝備制造、新一代信息技術、新能源、新材料等領域開發新興品牌；推進消費品工業增品種、提品質、創品牌，打造一系列面向全國、走向世界的消費品品牌；推進服務業標準化、品牌化建設，提高服務品牌用戶體驗度；提升東北農業品牌和海洋品牌知名度、美譽度，培育優質特色產業品牌。

第三，優化產業升級生態環境。以深化要素市場化配置改革為抓手，完善東北市場化發展環境。實施高標準市場體系建設行動，建立城鄉統一的建設用地市場，暢通勞動力和人才社會性流動渠道，建立完善生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，引導各類要素協同向新質生產力集聚。以公平公正誠信為基點，形成法治化發展環境。推動形成高效聯動的立法、司法、執法及法律監督和服務體系，積極推進東北治理體系和治理能力現代化，加快誠信政府和社會信用體系建設步伐，使法治成為東北發展最顯著、最核心的競爭優勢。加快推進重點領域和關鍵環節改革突破，深入研究國際規則體系，創新投資貿易體系，持續優化東北產業升級生態環境。

（三）以數智化賦能戰略性新興產業壯大

第一，推動重點行業提能增質。提升東北裝備行業及零部件制造業的智能化水平，鼓勵企業開發大型化、智能化、新能源、節能型重型機械新品種，促進重型機械產品結構向中高端調整，打造國內重要的重型機械制造基地。著眼于提升自主研發能力，加快開發高速、精密、智能、復合、多軸聯動并具備網絡通信功能的高檔數控機床，打造國家級高檔數控機床產業基地。加快船舶產品生產制造模式數字化轉型，重點圍繞網絡化協同和服務化延伸，建立完善全流程數據采集、透明化調度管理系統，建立互聯互通的網絡化工業生態，優化提升船舶設計、研發、生產、管理、服務全鏈條質量效益。

第二，推動產業鏈向上下延伸。加快培育數字化供應鏈頭部平臺，重點支持裝備制造、鋼鐵冶煉、石油化工等領域的龍頭企業建設數字化供應鏈綜合服務平臺，面向行業上下游開展集中采購、供應商管理庫存、精益供應鏈等模式和服務。鞏固和提升東北傳統工業制造優勢，在關鍵材料、關鍵裝備等產業安全發展的領域加快補齊短板，努力實現產業鏈供應鏈的自主可控、安全高效。搭建數字化網絡化的產業協同平臺，加強新技術、新工藝、新材料、新產品應用，發展專利、品牌、物流、法律、金融等現代服務業，形成產業鏈協同發展的良好格局。

第三，構建戰略性新興產業集群。做好戰略性新興產業發展布局。優化產業空間布局，充分發揮東北產業核心優勢，明確產業發展空間分布，重點培育特色優勢產業集群，實現差異化發展。大力培育一批戰略性新興產業“鏈主”企業和“專精特新”中小企業，在強鏈控鏈中推動產業鏈向高端躍升，促進東北戰略性新興產業邁向全球價值鏈中高端。逐步構建以互聯共享工廠集群為鮮明特征的現代工業產業園，加快推動數字化新技術在產業鏈供應鏈領域應用的標準化研究，爭取推動優勢，細分領域標準，使其上升為國家級標準。培育若干先進制造業集群，充分發揮集群龍頭企業的系統集成與帶動作用，支持龍頭企業開拓新興產業市場，帶動產業鏈上下游企業發展。提高戰略性新興產業的行業及東北區域集中度，形成東北增長新格局，帶動東北經濟轉型發展。

（四）培育未來產業搶占未來發展制高點

要超前謀劃一批未來產業，提前布局新一代人工智能、第三代半導體、先進材料、生命科學等產業，推進新型技術和新興產品的研發突破和產業化應用。

第一，瞄準未來需求。面向藥品藥物創新化需求，推動生物醫藥創新園建設，加速推進生物研發中心及大健康產業研發孵化基地等項目建設。面向醫療器械高端化需求，支持企業開展醫學影像診斷、醫學檢驗、高性能治療及康復、醫用電子專用監護儀器、植（介）入醫療器械等高端診療及輔助設備的研發和智能制造，加快布局基因測序服務、基因芯片和基因大數據等基因檢測服務產業鏈，培育高端醫療器械產業集群。

第二，布局未來賽道。立足人工智能產業發展基礎、比較優勢、市場潛力，加緊政策出臺和規劃引領，加快布局關鍵環節配套，增強上下游產業鏈協同能力。聚焦數字孿生、人工智能、區塊鏈、腦機接口、VR/AR、智能穿戴等領域實施“揭榜掛帥”，攻克一批突破性、顛覆性核心技術，培育一批細分領域的消費級產品及行業級解決方案。深化校地協同合作，支持東北高校、科研院所優化學科布局和研發方向，共同搭建創新聯合體等更高能級的科創平臺，持續催生技術創新裂變。