論建設單位工程質量首要責任的落地落實

鄢定保

(昆明市建設工程質量安全監督管理總站,云南昆明 650000)

0 引言

建設單位(房地產開發企業)是工程建設的發起人,是勘察、設計、施工、監理等單位以及廣大購房者的“甲方”,是工程建設(開發)第一獲益人;根據風險分配原則理論,其理應是工程質量第一責任人。實踐也證明,建設單位才是決定工程質量(品質)的第一人,其決定著工程質量的上限;抓住建設單位,就是抓住了解決問題的“牛鼻子”。

2017年3月,《住房和城鄉建設部關于印發工程質量安全提升行動方案的通知》中提到“要強化建設單位的首要責任”。2020年9月,《住房和城鄉建設部關于落實建設單位工程質量首要責任的通知》詳細闡述了工程質量首要責任的內涵與要求。之后,各地也相繼出臺了落實建設單位工程質量首要責任的實施細則。但相關政策、規定在執行過程中仍然存在不少問題,需要更多有力舉措才能治愈頑疾。

1 建設單位自身常見問題及其危害

現階段,建設單位在履行質量責任方面存在較多問題,常見表現形式有:

(1)如同工程施工掛靠一樣,個別房地產開發項目也存在掛靠現象,其追求短期利益,忽視社會責任。

(2)成長(擴張)型企業項目級管理人員普遍年輕化,其雖精力旺盛、干勁十足,但在技術性強的質量控制方面,知識沉淀、經驗積累不足,質量風險意識不強,有效的質量管控措施不多,重大質量問題(隱患)時有發生。

(3)建設單位過度干涉子公司的經營,隨意挪用具有獨立法人資格的子公司的資金,獲利不擔責,對子公司工程項目的正常實施造成了潛在的影響。

(4)建設單位要求施工單位墊資或拖欠工程款(進度款),造成施工單位以降低工程質量標準來緩解壓力;造成工程款層層拖欠,降低了各層級施工管理和作業人員的工作積極性,對工程質量造成了潛在的影響。

(5)基于違法成本小于收益的現實,項目(特別是不急于交易、不直接形成產權的廠房、安置房、市政工程、邊坡工程等項目)常違反基本建設程序擅自開工建設、擅自投入使用。與此同時,施工圖審查、施工許可證手續完善后再大規模變更設計內容而又不及時辦理變更手續的情況也時有發生,等同于未辦理施工許可擅自施工。

(6)隨意將“有利可圖”的分部分項工程(如樁基工程、精裝工程)肢解發包,規避監管,造成專業承包單位不專業或相互推諉扯皮,影響工程質量的可靠性。

(7)極限使用容積率等規劃指標,同時故意留足建筑可“幻變”空間并口頭宣傳,變相突破容積率等指標限制,后期再由購房者自行改造或建設單位統一改造。例如,首層圈占公共綠地,頂層圈占公共屋面或隨意加層,陽臺外側增加樓層板,臨時機械車位、草皮應付規劃驗收等嚴重影響了工程規劃的嚴肅性以及鄰里和睦,還可能影響結構安全。

(8)在建設單位的授意或影響下,建筑設計周期普遍偏短,施工圖設計深度也往往不足,造成設計漏洞或可操作空間增多。例如,大多數施工圖中對裝修材料或產品的等級和具體指標缺乏描述(如未明確防盜門等級、墻地磚吸水率、鋁扣板厚度、不銹鋼牌號),造成建設或施工單位按最低標準進行采購,造成購房者質疑其價高質低——目前,相關投訴大量存在且不易裁決、處理。

(9)過于“精打細算”,過于看重“總價控制”,致使在施工圖設計完成之后以及施工階段,對可能增加造價但卻可以提升工程質量(美觀性、耐久性等)的合理化建議置之不理——特別是項目級管理人員怕走流程、怕造價審計,存在“多一事不如少一事”及“做得越多、錯得越多”的心態,不愿正視問題的存在。

(10)受KPI考核影響,管理人員更關注進度、投資控制而忽略質量管控,質量控制過于依賴或信任監理單位——“沒有壓力就沒有動力”,監理人員若沒有適度的約束,難以完全做到“食君之祿,忠君之事”,甚至還會“放飛自我”。與此同時,個別建設單位又過于自信、強勢,嚴重影響了相對中立和專業的第三方監管主體能力的發揮和權力的行使,使得監理單位形同虛設,違反了《建設工程質量管理條例》中關于必須實行監理的建設工程的條文初衷。

(11)在房地產行情低迷等不利情況下,故意延緩施工進度,在行情好轉或交房壓力下又強制壓縮剩余合理工期,造成有效工期嚴重不足、施工節奏被打亂,造成質量控制流程(環節)、檢查驗收數量、合理的工藝間隙期等被壓縮,“忙中出錯”幾率大增。

2 政策法規及行業監管中的問題

(1)房地產開發商資質的獲取相對容易,法律法規對建設單位人員資質及數量等要求不高,在工程質量管理方面容易存在“外行管內行”的現象。此外,出于稅收等原因,地方政府常要求(或變相要求)建設單位在當地注冊公司,這類公司穩定性極差,注銷、破產也較容易——房屋還沒有過保修期,已經找不到責任單位。

(2)房屋預售制嚴重影響了各方提升工程質量(品質)的積極性——行情好時,一預售便售罄,建設單位失去了精益求精的動力;行情不好時,建設單位又得想方設法降低成本。此外,當市場出現問題時,各地出于為企業“排憂解難”和化解系統性風險等考慮,可能還會降低預售條件或放松對房屋交付條件(標準)的把關。

(3)格式化房屋預售合同(范本)對工程質量標準、重大質量問題的認定、質量糾紛的處理方式及原則未做詳細闡述,造成合同雙方對預售房屋存在不同的預期。例如:①未對電梯前室裝修標準、小區花草樹木品種與數量、小區大門品質、小區道路寬度及材質等進行約定;②未明確櫥柜背面是否貼磚、房間是否穿強弱電線;③未針對常規質量問題(如樓層凈高)明確可維修、可賠償、可退房的條件以及經濟賠償標準,造成糾紛難以調解;④未附有效的重要施工圖設計文件,后期入戶門隨意調整開啟方向,車輛出入口、廣場位置等隨意布置,造成后期相關投訴大量存在。

(4)目前,法律法規中規范工程質量相關行政執法和行政處罰方面的條款還過于籠統,檢查驗收等環節缺少“一票否決”類的負面清單,造成自由裁量、“靈活把握”現象過多,造成發現問題易、解決問題難,工程質量常見問題(質量通病)的數量及表現形式沒有明顯變化。與此同時,行政執法與行政處罰分離后眾多不大不小的違法違規行為的處罰效率、力度也明顯降低或減小,加之當下各地都在強調提升營商環境,加大招商引資力度,部分公務人員沒有準確領會精髓,生怕“得罪”企業后被判“大局意識不強”,從而使得基層執法人員喪失了必須處罰的魄力與勇氣,對違法違規行為止步于警告、整改、再整改(曝光、處罰沒有跟上)——長此以往,極易造成“劣幣驅逐良幣”,誘使好人變壞人。

(5)現行法律法規中的工程質量保修期的規定與工程合理使用期嚴重脫節(例如一些給水管道宣稱可以使用壽命50年,但其保修期其實只有2年),這難以引導建設、施工單位自覺提升工程質量,做“百年工程”。與此同時,目前大多數建設、施工單位甚至政府監管部門都認為,過了保修期,則建設、施工等單位便無需再對偷工減料、不按圖施工等行為負責,這既違背質量終身責任制的理念,也違反了法律法規相關規定(相關司法判例可以佐證)。

(6)工程創優的獎勵性機制還不健全,工程質量監管、評價(含后評價)體系不完善或不盡合理,難以支撐建筑業的高質量發展。例如,工程質量驗收缺少強制性的量化評價標準,質量驗收結論往往僅有“合格”與“不合格”的區別;質量創優獎活動也僅由行業協會牽頭組織(不具有強制性);設計、施工等合同中若未事先規定創優目標,則各“乙方”的額外付出很難得到直接的回報(建設單位不會主動給予其獎勵)。與此同時,我國建筑的平均壽命(含裝修壽命)較短,自然難以激發從業者追求卓越——“時間檢驗真理”,缺少足夠時間(壽命)則自然難以準確評判工程質量,難以彰顯企業信譽與實力。

(7)相關法律法規對“重大設計變更”和“重要使用功能”的定義模糊,造成建設單位有意或無意地忽略了設計變更的重新報審工作,同時還造成購房者認為應該征求其意見的設計變更事項未通知購房者,影響了其合法權益,進而引發了大量投訴。

(8)工程技術標準(規范)中的非強制性條文沒有絕對的強制性,建設、設計等單位執行過于隨意、隨心,違背了技術規范制定的初衷,阻礙了工程質量(品質)的不斷提升,還造成工程質量投訴不斷。例如:GB 50096-2011《住宅設計規范》中規定,“向外開啟的戶門不應妨礙公共交通及相鄰戶門的開啟”,但實踐中,購房者反映住宅相鄰外開戶門相互碰撞或影響通行的投訴時有發生,建設、設計單位解釋其不是強條可以不嚴格執行,施工圖審查機構回復不在其審查范圍之內,施工單位表示其為按圖施工。

(9)相比于安全生產管理,由于質量問題專業性過強、后果難量化、原因易被歸為天災、曝光率低、追責相對較輕等原因,造成各級政府對工程質量的重視程度還不夠,高含金量的規范性文件遠遠不夠,建筑行業高質量發展難以真正落實?！殚啽姸嗾靶袠I主管部門官方網站,加強質量監管的文件遠少于關于加強安全生產管理的文件。

(10)全國及省級統一的質量監管規章制度、工作流程、監管要點、執法標準等相對較少或細化深度不足,市、縣地方政府的“能動性”過度發揮,造成各地政策可能千差萬別,加之政策、規定透明度又不高(大量地方性規章制度不能夠公開查詢),嚴重影響了統一開放、競爭有序的市場的形成——企業到一個地方往往需要較長的適應期,或者需要借助當地摸爬滾打多年的企業或個人才能夠順利開展工作。

(11)對“放管服”理解有偏差、執行有偏位,該放的不放,該管的不管。如:①施工圖審查機構準入放開、工程質量檢測機構準入放開,在發揮其市場活力的同時,由于監管、考核制度不健全,造成市場惡性競爭——誰價格更低、誰勾兌容易,建設單位就委托誰;②部分地方已開始取消施工圖強制性審查等要求,強調事中、事后監管,但行政執法(處罰)寬松軟現象難以在短時間內改變,其極易降低質量標準,增加質量安全隱患——非原則性問題,在后期發現時,一般不會逗硬處罰,不會“亡羊補牢”。

3 對策建議

(1)完善房地產開發企業資質管理規定,合理設置單位注冊資本可同時開發的房地產開發規模。強化建設單位企業和項目管理人員的配備、動態核查要求。要求建設單位根據工程項目規模和特點,配備資歷、能力與之匹配的專職質量負責人;強調權責統一,對項目管理人員合理授權。

(2)建立科學、透明的從業人員評價機制,對所有從業人員嚴格進行全生命周期的職業業績、信用評價,并與其執業活動掛鉤,讓所有從業人員無論在何時、何地,都做到“心中有戒、行有所止”,失信將被限制甚至禁止執業。

(3)“子不教父之過”,強化對建設單位股東或母公司的信用評價和市場準入要求。建設單位出現違法違規行為以及隨意破產或注銷的,其實際控股企業或個人也應同時承擔一定的責任,給予其適當的懲戒或不良信用記錄,情節嚴重的應對股東及高管進行大額經濟處罰。提升地產企業設立地產類子公司的門檻并加強監管,如母公司信譽不良的嚴格控制其新增子公司;禁止其隨意挪用既有子公司資金的行為。

(4)強化政府投資項目的帶頭示范作用,如帶頭遵守基本建設程序——先勘察、后設計,先設計、后施工,先有施工許可、后施工,先完善變更手續、再施工,先竣工驗收、再投入使用。政府、國企的同類違法違規行為(無論其是否出于公心)應從重處罰,而不是從輕處罰。

(5)強化合同及履約管理。在工程(特別是政府投資工程)招投標過程中,將各“乙方”的質量管理水平、信用記錄、不良行為記錄、創優獲獎情況單列,作為評標、定標的重要依據。與此同時,細化勘察、設計、施工、監理合同條款,特別是其中的履職要求和違約處罰相關規定,并在實施過程中依約對各乙方進行嚴格監管與考核。例如,應強化勘察、設計單位參與施工過程服務要求,避免設計與施工脫節,確保設計意圖的實現。

(6)強化建設單位在設計和施工質量方面的“連帶責任”。設計質量明顯不高,設計深度明顯不足,或施工過程明顯未按圖施工等情況下,應首先追究建設單位的責任,再追究設計、施工、監理單位的責任。特別是參建各方違反法律法規及工程建設強制性標準,建設單位包庇縱容、知情不報的,必須同時對建設單位進行嚴厲處罰。

(7)嚴查肢解發包及指定分包行為。應該和可以由一家總承包單位完成的施工內容不得由兩家來完成。合理的專業發包必須按要求單獨辦理施工許可證,且同期施工時同樣應納入總包單位統籌管理。

(8)嚴控墊資行為,加強建設單位工程款支付情況動態核查。嚴查建設單位資金流水及其使用情況,無可靠資金來源的,不得大規模開展工程建設。

(9)完善房屋預售制度(或是淘汰房屋預售制),加強預售資金監管。完善商品房買賣格式化合同條款,特別是細化工程質量問題現象描述、技術處理方式、合同爭議解決方式、賠償(補償)標準等條款內容,以便更加公正地維護雙方利益,減少后期投訴(信訪)量,降低糾紛協調處理難度。同時,進一步細化“重大設計變更”“重要使用功能”的定義,防止建設單位隨便進行設計變更和規避施工圖審查,確保購房者對重大設計變更的知情權。

(10)“陽光是最好的防腐劑”,為更好地營造統一開放、競爭有序的市場,建議重要地方性規定盡量提至上一級政府或主管部門的文件中統一發布,以更好地保證地方政策的合規性、透明性、更大范圍的普適性。與此同時,應最大程度地公開地方性法律法規及規范性文件,確保能夠公開查詢。勿將提升營商環境與嚴格執法對立,一視同仁、公開透明就是最好的營商環境。

(11)進一步探索外部監督、業主監督制度,讓工程建設過程更加透明,如:①進一步落實業主開放日活動,邀請業主代表、社會專業人士審查施工圖、參與隱蔽工程及重大節點驗收;②工程竣工后,及時向社會,特別是購房者公開全套施工圖(含設計變更、技術核定),公開重要工程材料、實體檢測報告,公開各分部分項工程驗收資料。

(12)牢固樹立底線意識,強化制度創新,制定重大質量問題判定標準,制定“一票否決”問題清單,并公開發布和嚴格執行。與此同時,加大違法違規行為及工程質量問題的強制曝光力度,努力營造“好人有好報、壞人不善終”的輿論環境——目前,在各級政府及相關主管部門官網上能夠看到的違法違規行為及工程實體質量問題的曝光信息寥寥無幾,與實際情況相差甚遠。

(13)“慢工出細活”,應科學合理地制定設計周期、分部分項工程施工工期定額;以此為依據,在施工圖審查階段嚴格審查實際設計周期是否合理,在施工過程中及時審查各分部分項工程的實際有效工期是否得到保障,及時、堅決地糾正、處罰和曝光相關違規行為;建議增加“未經有效工期審查,不得進行竣工驗收”的相關法律條文。

(14)完善工程質量保修制度。建議增加“未按規范設計、未按圖施工的行為不受工程保修期保護”的法律條款,并明確小區道路、景觀小品等配套設施保修期,杜絕以次充好、偷工減料等行為。此外,應大力推行覆蓋工程合理使用期(而不僅僅是保修期)的工程質量保險制度。

(15)建立工程質量強制后評價機制。如在竣工交付3年、10年后,再次評估規劃、設計意圖的實現情況,評估工程設計、施工的真實水平,以此作為各方信用、能力評價及后續政策制定的依據,以此鼓勵各方做良心工程、百年工程。