我國環境公益訴訟行刑銜接問題研究

當今社會已進入風險社會，環境風險問題也日益受到越來越多的關注，環境問題需要受到刑法的規制。與此同時，環境公益訴訟也涉及行政法的領域，所以在環境公益訴訟中會出現行刑交叉的現象。我國目前提倡健全行政執法和刑事司法銜接機制，并且建設“兩法銜接”信息平臺。但是在環境公益訴訟中涉及兩法領域仍有許多問題需要解決，例如規范性文件層級較低、案件移送程序不明確及相關工作不順暢、檢察機關在行刑銜接中沒有起到監督作用等問題。對于這些問題的解決辦法可以從立法和司法兩個方面進行分析。在立法層面上可以以環境附屬刑法的形式或者在《行政處罰法》中單獨設立一章來解決；在司法層面上分別從明確案件移送條件和程序、證據轉化、行政責任與刑事責任承擔三個方面進行探究。

一、環境公益訴訟的行刑交叉現象產生原因

（一）環境公益訴訟的獨特性

行政機關是環境公益訴訟的被告，這一點與環境民事案件和環境刑事案件都有所不同，這也是環境公益訴訟的獨特之處。它的獨特性不僅在于其在訴訟關系中往往位于優勢地位，還在于行政機關內部的職責權限并沒有明確規定，這也會導致機關內部經常會出現部門之間相互“踢皮球”的現象，從而各種紛爭相繼而至。[1]環境管理領域在這樣的政府部門職責分工不明確、相互有重合的問題中是典型代表。與此同時存在一個問題，就是行政機關作為被告在訴訟中是否存在違反法律行使職權或者不作為而導致生態環境和資源保護損害的認定較為艱難。

環境公益訴訟案件的線索來源一般是在檢察機關履行犯罪案件偵查、審查起訴、批捕或者刑事審判監督職責過程里[2]，針對行為人破壞生態環境這樣一個事實，通常具有雙重屬性特征，即刑事違法性和行政違法性?，F如今，在我國不斷推行“行刑銜接”的情況下，環境行政主管部門發現行為人的行為涉嫌構成犯罪，依法需要追究刑事責任的，移送至檢察機關屬于一種應然狀態。但是，在刑法與行政法同時具有法律效力的情形下，究竟應當如何去處理不同法律之間的關系，學術和司法實踐中的爭議值得我們思考。

（二）環境刑法修改的滯后性

刑法是國家的基本法，具有一定的穩定性，不可朝令夕改，修改程序也要嚴于其他法律規范。而行政法是調整國家內部行政關系的法律，其內容豐富復雜并且行政關系也是充滿不穩定性的，所以行政法不能像民刑法這種擁有統一的法典，通常散落于各種法律、行政法規地方性法規、規章以及其他規范性文件之中。行政法調節社會生活行政關系，而我們所生活的社會是千變萬化的，這就要求它需要對社會生活中新出現的需要進行規制的，或者隨著經濟科技的發展現有規范已經不能去適應經濟社會管理的行為現象進行應對。由此，行政法的修改程序相比于刑法要精簡得多，環境行政法規可以根據當前的環境現狀及時地立、改、廢。

環境刑法相對于環境行政法規來說具有滯后性，所以在處理環境犯罪的案件時，需要將環境刑法與環境行政法的相關規定結合起來進行判斷。雖然在位階方面刑法要高于行政法，但是相比社會時效性、專業性方面，修改具有滯后性的刑法就要適當依據和參考環境行政法的相關具體規定，這樣才能做出較為公正的判決。

（三）風險社會加速了環境刑法對于行政領域的滲透

現如今，由于社會經濟的發展以及全球化的影響，人類活動給社會生活和自然帶來巨大的影響，決策和行為變成了風險的主要來源。在如今這樣的風險社會里，新的需求越來越多，與此相對應出現的新問題也隨之增多。

在當今社會的眾多風險中，最引起大家注意的就是日益被破壞的生態環境所帶來的環境風險。環境風險帶來的危害性是全球性的，也是不可逆的。很多國家通過立法對危害環境的行為進行規制，以此來達到將環境風險控制在最低限度的目的。刑法是法治的最后一道防線，當行政法規的作用不足以控制急劇惡化的環境問題，這時候就需要環境刑法的介入。在1997年的《刑法》中，專門設立了“破壞環境資源保護罪”，從此開啟了環境刑法的立法之路。在工業高速發展的今天，環境問題受到人們越來越多的重視，刑法對環境犯罪的規制也開始逐漸滲透到行政領域中。所以，在環境公益訴訟中也難免會產生刑法與行政法的規制范圍出現交叉重合的現象。

二、環境公益訴訟中行刑銜接的相關問題

（一）相關規范性文件層級較低

《刑法》與其他法律規范的在環境犯罪上的保護對象并不是相互對應的，《刑法》因為受到罪名的限制，它所保護的“環境”的范圍明顯要更狹窄，所包含的環境要點也要更少。在《環境保護法》中，環境被定義為影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，并且對其進行了列舉。環境法對于環境的概念定義范圍更大，所包含的更多。其中環境法所保護的海洋、人文遺跡等環境資源沒有被刑法納入保護范圍之內。這一在保護對象上的顯著差異也導致了一些已經具備刑罰特征的行政違法行為并不能受到刑法的規制，從而造成了刑罰與行政處罰的脫節[3]。

在《刑法》中關于污染環境和破壞資源類犯罪的規定通常表示為“違反國家規定”“違反××管理法規”等空白罪狀的表述方式。環境犯罪中的國家規定大部分指的是行政法規，但是我國的行政法規數量龐大且通常散落在不同的規范中，這也就導致了在行刑銜接中出現問題。

《行政處罰法》第22條規定了移送管轄行為構成犯罪的，行政機關必須將案件移送司法機關，司法機關依據法律追究刑事責任。這一法條也很好詮釋了在行刑銜接機制中的“刑事優先”原則。但是大多數規定了環境公益訴訟行刑銜接內容的規范法律效力較低，在法律位階上的層級較低并且在案件移送相關問題上也沒有明確的規定[4]，這也造成了行刑銜接中移送困難的問題。

（二）案件移送程序不明確及相關工作不順暢

行政執法與刑事司法程序涉及兩法的交叉，關系到公安機關、檢察機關、法院等不同部門之間的配合，由于環境案件的特殊性與復雜性，所以在環境領域的行刑銜接程序需要我們不斷改進和完善。一些關于環境案件的行刑銜接程序的規定大都散落于不同的法律規范文件之中并且數量巨大，但是這些規定大多數只是做出了原則性的規定并沒有精細到具體的操作之中，不具有可操作性。所以導致了在司法實踐中，行政機關和司法機關在案件移送這一關鍵環節時較為隨便?？赡苊鎸ν粋€程序時不同規范之間也會產生矛盾，這也就阻礙了環境公益訴訟行刑銜接程序的發展。

相關法律法規在行刑銜接方面作出了原則性的規定，但是在環境領域實踐中也出現了有案不移、有案難移以及以罰代刑的現狀。分析原因，主要有幾個方面：首先是地方保護主義因素，地方政府出于當地經濟發展利益的考慮，對于破壞、污染環境犯罪的單位或者個人進行包庇。對于環境犯罪的主體往往只采取罰款的方式進行處罰，并不選擇將案件移送給公安機關。這也就出現了以行政處罰代替刑事處罰的現象，使得一些犯罪人逃脫刑法的制裁。其次，公安機關對于環境犯罪的案件立案較少、處理效率低。不僅環保部門對案件移送起著重要的作用，公安機關同樣在案件移送中處于重要的環節。一方面環保部門的報送是公安機關偵查的主要途徑之一，但是行政處罰結案率沒有有效的獎勵機制，這也就導致行政部門的工作人員缺乏移送的動力[5]。另一方面，公安機關自身的辦案壓力也是一個重要的原因。移送案件是否符合刑事立案標準是公安機關決定是否受理移送案件的關鍵。辦案壓力會影響到公安機關對于立案標準的把控，壓力越大，標準就會越嚴格。在這種情況下，社會輿論壓力、案件偵破的難易程度等都會成為案件是否被受理的考量因素，加劇了有案難移的現象。

（三）檢察機關在行刑銜接中沒有起到監督作用

監督機制是行刑銜接過程中的關鍵環節，它對行刑銜接過程的順利進行有著至關重要的作用。對環境公益訴訟行刑銜接的監督大致可以分成五種，分別是人大監督、輿論監督、巡回監督、檢察監督和監察監督。檢察機關是我國的法律監督機關，監督職能是其重要的一項職能。所以在實踐中檢察機關所起到的作用是最為關鍵的。檢察機關必須充分發揮其監督作用，方能有效約束環境公益訴訟行刑銜接過程，及時糾正和減少實踐中行政機關出現的一系列有案不移、有案難移等問題。

檢察機關在進行監督時也存在著一些問題。在犯罪移送過程中，國務院在2001年《規定》中明確了在行刑銜接過程中行政機關在移送犯罪案件的過程中受到檢察機關的監督，但是具體的監督方式和程序并沒有做詳細規定。在這之后也有相關文件規定了檢察機關的監督方式，分別是查詢案件情況和提出檢察意見兩種方式。但是由于這些規定的位階較低，可操作性較弱，檢察機關的監督作用并沒有取得理想的效果。在司法實踐中，檢察機關的監督往往具有被動性，一般是“有關單位、個人或者群眾反映強烈的”的案件才被納入檢察機關監督的范圍。但是環境犯罪具有長期性、潛伏性的特點，可能并不能在短時間內被群眾發現，有些破壞環境的犯罪行為比較隱蔽很難被舉報。如此一來，檢察機關監督的被動性會導致有些環境犯罪行為逃避法律的懲罰，使得生態環境受到嚴重危害。此外，《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》還給予了檢察機關對行政機關移送案件進行監督的權力[6]，同時明確了環保行政執法部門在進行案件移送時具有抄送同級檢察機關的義務。但是值得一提的是，環保行政部門只是將移送的案件抄送到檢察機關，而對于那些可能會涉嫌刑事犯罪但是卻并沒有被移送的案件則不需要承擔抄送的義務。因此，檢察機關很難對那些可能涉嫌犯罪但是卻沒有被移送的案件進行監督，從而導致監督的失位。

三、環境公益訴訟行刑銜接的理論基礎和規范依據

（一）環境公益訴訟行刑銜接的理論基礎

行刑銜接是依法治國的重要環節。在20世紀90年代，我國就有許多行刑銜接相關問題的討論，其中探討的焦點大多集中在兩法適用問題上。在一個案件中既違反了行政法又違反了刑法時，究竟應當是先解決刑事責任問題還是先解決行政責任問題。對于這個爭議，大多數觀點都贊成“刑事優先”原則，即先解決刑事問題再解決行政問題[7]。刑事優先原則是“兩法銜接”制度構建的理論基礎?！缎姓幜P法》規定了違法行為涉嫌犯罪的，行政機關應當及時將案件移送司法機關，并且依照法律追究其刑事責任。對依照法律不需要追究刑事責任或是免去刑事處罰，但是應當在行政方面進行懲罰的，司法機關應當及時將案件移送有關行政機關。這一法條不僅為行刑銜接提供了依據，并且還直接明確了刑事優先原則。

也有觀點不贊成“刑事優先”原則，認為基于“刑事司法程序的正當性奠基于行政秩序的恢復與保障”應當構建以行政優先為基礎，刑法為例外的兩法銜接機制。除此之外，在深入地學習探究以及體系構建的完善之后，結合司法實踐出現的問題，有的學者不支持刑事優先原則，而是提出了刑事和行政同步協調原則。因為打擊環境犯罪不僅僅是司法機關的責任，而是需要行政機關與司法機關一起合作，共同打擊犯罪，不能因為案件進入刑事程序就停止行政處罰。

（二）“兩法銜接”的規范依據

國務院在2001年頒布《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，行刑銜接的內容以行政法規的形式被規定出來。在這之后，行政處罰法、環境法等法律以及最高人民檢察院、公安部、環保部等相關主體頒布的規范性文件、指導案例等都對行刑銜接相關問題加以規范。

首先，在地方性法規中，上海市生態環境局、公安局、人民檢察院、高級人民法院2022年聯合制定了《上海市生態環境保護行政執法與刑事司法銜接工作規定》，對于案件的移送類型、方式以及證據的使用方面作出了規定。案件移送方面要求，生態環境部門在對破壞生態環境的行為進行日常的監管時，如果發現其中有涉嫌刑事犯罪的案件，應當及時核實情況，組織開展調查收集證據，并且需要作出移送涉嫌生態環境犯罪案件的書面報告。本機關的負責人應當在接到報告的3日內作出是否批準移送的決定。證據方面要求，生態環境部門在日常行政執法和對案件進行查辦的過程中按照法律進行收集的物證、書證、視聽資料、電子數據、監測報告、檢驗報告、認定意見、鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄等材料，可以在刑事訴訟的過程中當作證據被使用。生態環境部門委托第三方監測機構出具的監測報告，生態環境部門在行政執法過程中予以采用的，可以當作證據在刑事訴訟的過程中使用。生態環境部門、公安機關、人民檢察院收集的證據材料，經過法庭查證屬實的，同時有關的程序符合相關法律法規規定的，可以作為定案的根據。除此之外，《工作規定》也對協作機制提出了要求。生態環境部門、公安機關、檢察院、法院應當建立健全生態環境行政執法與刑事司法銜接的工作機制、雙向案件咨詢制度和案件信息跟蹤、反饋機制。在辦理生態環境犯罪案件中，公安機關與生態環境部門應當加強聯合查處。

其次，在部門規章、司法解釋中也規定了“兩法銜接”的相關內容。例如最高人民檢察院與環保部、公安部等多個部門在2017年聯合出臺了《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》。該規定重點強調了環保部門、檢察院和公安機關應當不斷加強合作，完善健全線索通報、案件移送、資源共享和信息發布等工作機制。檢察機關對于環保部門移送的環境犯罪相關案件和公安機關對移送案件的立案活動，依照法律進行監督。做出相關規定旨在形成打擊環境犯罪合力，緩解環境問題的嚴峻形勢。

四、環境公益訴訟行刑銜接的完善路徑

（一）立法層面

從立法方面來說，我國并沒有專門的法律去規定環境公益訴訟行刑銜接的具體內容。對于目前越發多變的環境問題，刑法單一的法典化立法模式顯然難以應對。21世紀隨著風險社會的變遷，逐漸出現新的風險問題，傳統刑法在面對環境法益等新興領域時受到挑戰和沖擊，具有一定的滯后性。與此同時，修正案是刑法修改的唯一方式，但是修改程序嚴格并且基于刑法穩定性，不能隨意修改。這就導致了刑法無法回應環境公益訴訟中關于行刑銜接的訴求，不能有效根治有關問題。

筆者認為，根據我國目前的實際情況，可以從兩方面解決環境公益訴訟行刑銜接的立法問題。一方面，我國目前最滿意的立法模式就是設立環境附屬刑法，但是現在的環境附屬刑法只起到了援引的作用，并沒有在實質上解決刑法與環境法律規范之間銜接不協調的問題。對此可以參考國外的立法，在《環境保護法》中以附屬刑法的模式規定刑罰。而對于目前“環境”概念內容的豐富，《刑法》可以作出相應調整。具體的概念可以參考《環境保護法》中對于“環境”的定義，將海洋、人文遺跡等環境要素納入刑法的規制，從而使得《刑法》與《環境保護法》相呼應。

另一方面，可以在《行政處罰法》中單獨設立一章行刑銜接的具體規定，例如其細節程序、適用范圍和標準等內容，除此之外還要清楚行政機關對信息進行公開的責任以及檢察機關對案件進行監督的職責。2021年對《行政處罰法》進行了修改，其中相關法條明確了在銜接時有關案件的移送、證據移交接收、信息通報等機制并且也明確了刑事優先原則。但是只是進行了系統性的規定，對于具體的內容包括案件如何移送、證據轉化的操作以及其他沒有包含的區域等問題并沒有細節性的規定。不過，這一修改也為接下來行刑銜接的道路指明方向。

（二）司法層面

1.明確案件移送條件和程序

《行政處罰法》中對于行刑銜接問題只做了原則性的規定，但是各地地方性法律規范對于行刑銜接中案件移送等問題都做出了一些規定。因此，可以適當借鑒地方經驗進行完善。對于移送的條件，可以設立為有證據證明有犯罪事實發生即可。而案件究竟是否構成犯罪，則由被移送機關進行下一步偵查和判斷。與此同時，在案件被移送的階段中，行政機關應當將自己在行政執法時掌握的有關刑事犯罪的相應的證據和書面材料一起交給被移送機關。行政機關如果已經對其作出了行政處罰決定的，應當向司法機關提供其作出的行政處罰決定的書面材料，由司法機關進行參考。被移送機關在收到案件后，應當在規定的時間內作出是否立案的決定并將決定書面通知行政機關和同級人民檢察院，人民檢察院依法行使監督職責。對于被移送機關的主體，一般為公安機關或監察機關。移送至監察機關通常是在該犯罪涉嫌職務犯罪的情況下。在整個案件移送的程序中，行政機關、檢察機關、公安機關應當互相配合，各司其職，明確各自的責任，對于不盡職的行為應當依法進行追責。

2.證據轉化

證據轉化是環境公益訴訟行刑銜接中的一項關鍵環節。在訴訟的過程中，環保部門、公安機關等都承擔著全面、及時、準確無誤地收集犯罪證據的責任。所以完善證據轉化程序對于健全環境公益訴訟行刑銜接機制有著重要的作用。

首先，在證據認定方面，《環境行刑銜接工作辦法》中明確了行政執法部門收集的證據在刑事訴訟中作為證據使用的范圍。具體包括了環保部門在進行執法活動時依法制作收集的物證、書證、視聽資料、電子數據、監測報告、檢驗報告、認定意見、鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄等。但是由于該規范效力層級較低，所以并沒有產生法律約束力。因此，應當將這一規則上升為法律，提高其法律效力，成為證據轉化的依據，為與刑事司法的銜接提供便利。

其次，在證據的效力方面，對于比較有客觀性的物證、書證、電子數據、視聽資料等實物證據，這類證據的真實性較強，不會因為案件的性質發生變化而變化，所以這類證據可以在刑事訴訟中被直接使用。但是對于具有比較強烈主觀性的言詞證據例如證人證言、當事人的供述等，則不能保證其真實性與合法性，所以公安機關在偵查案件時應當重新收集。

3.行政責任與刑事責任承擔

現階段由于環境問題受到廣泛重視，環境公益訴訟如雨后春筍般涌現，刑事中有關環境訴訟的案件也越來越多，在行刑責任承擔方面也受到更多的關注。陳光中教授認為“刑事優先不是絕對的，而是相對的?！惫P者認為應當在實踐中根據具體情況做出選擇，可以堅持以刑事責任為主、行政責任為補充的原則。當同一污染環境行為適用刑事處罰時，優先適用刑事責任；當違法犯罪的行為不能被刑法制裁時，可以適當承擔行政責任，例如由行政機關作出“責令停產整治”“暫扣、吊銷許可證”“禁止從事相關行業”等能夠貫徹風險預防原則的行為罰、能力罰或資格罰等，以此來起到補充作用。刑事處罰不能被行政處罰替代，這一點在《行政處罰法》中作出了規定，其中也列舉了對于環境污染違法行為構成犯罪的情形，并且對于法院作出的拘役或有期徒刑的判決但是行政機關在判決作出前對當事人已經進行了行政拘留的，應當依據法律折抵相應的刑期。在金錢方面，法院判處罰金但是在之前已經被行政機關罰款的，應當折抵相應罰金。從以上可以看出，對于不同性質的處罰可以并罰，但是具有相同性質的處罰可以進行折抵[8]。

在行刑責任適用問題上可以分為三種情況：首先是案件移送前，在環境案件移送至公安機關前，遵循“刑事優先”原則，追究行政責任為例外。在行政機關不采取措施則不能制止環境危害的情況下，可以先進行行政處罰。其次是公安機關不進行立案、檢察機關作出不起訴決定、人民法院判決無罪后，行政機關可以依照相關的法律進行處理并作出決定。最后是人民法院依法作出有罪判決后，罰金、拘留等行政處罰應當被罰金刑、自由刑刑事判決吸收，而不受影響的行政處罰例如暫扣或吊銷許可證、責令停產停業等，可以獨立適用。

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作者簡介：

楊心悅（1998—），女，漢族，安徽蚌埠人，安徽大學2021級碩士研究生，研究方向：刑法學。