人工智能在政務服務中應用的實踐與經驗總結

隨著我國進入新時代，社會主要矛盾發生變化，民眾對政務服務的需求也變得更個性化與多樣化，而當前政府在提供政務服務上仍然存在著辦事效率低、材料重復提交等問題，因此對政務服務進行改革十分必要。近幾年，以人工智能為代表的新興信息技術蓬勃發展，人工智能由于其有著主動學習、自然的交互方式等特點而備受青睞，被應用到了無人駕駛等多個領域。而隨著我國數字政府與服務型政府的建設，人工智能也被應用到政務服務中。為此，本文將梳理上海和廣州兩地的實踐，總結出相應的經驗，以期推動人工智能在政務服務中更高效地應用。

一、背景

近年來，民眾對于政務服務的需求變得越來越多樣化、個性化，傳統的政務服務提供方式與服務內容已經難以滿足人民群眾的需求，在如行政審批等政務服務提供的過程中存在著效率低下、投訴無門等問題，因此對政務服務進行改進是提升政府服務質量與效率的必要舉措。人工智能等新興信息技術的出現與發展則為改善政務服務提供了重要手段，各類新興信息技術的智能化、高效率的特點，為技術融入政務服務提供了可能性。從中央的角度來看，我國也在積極推進信息技術融入政務服務，早在2016年9月，國務院便發布了《國務院關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》，首次從制度文件的層面提出政務服務平臺建設的一體化，并要求從中央到地方的有關政府部門建成一體化的網上政務服務平臺。隨后更發布了《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》《國務院關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》等一系列文件；李克強總理更在十三屆全國人大中強調，要深入推進“互聯網+政務服務”。

隨著“放管服”改革的深入與“互聯網+政務服務”建設的推進，我國在政務服務方面也在不斷引進并融入新興信息技術，人工智能技術便是其中的代表技術。將人工智能引入政務服務當中，大數據為基礎，利用提供政務服務過程中的海量的數據，借助深度學習、強化學習等技術，提高政務服務的效率與質量，提高政府的辦事能力，進而提升公眾對政府的滿意度以及政府公信力。目前，人工智能也被應用到了政務服務的多個方面，如身份認證、智能客服、智能政務決策等[2]，而我國多地也將二者的結合進行了實踐。為此，本文將通過梳理上海與廣州的做法來了解我國地方政府在人工智能融入政務服務方面的具體實踐，并對兩地的做法進行簡要的總結，后基于此進行建議的提出。

二、文獻綜述

（一）理論基礎：數字治理理論

數字治理理論的生成主要源于數字技術的發展與公共部門改革進程的推進。在信息時代下，公共部門為適應新的治理需要，結合數字治理的精確性、高效性、包容性、開放性、透明性等優點，構建扁平化、共享化的組織形態，對數字治理的需求也進一步加速了數字治理理論的發展。數字治理理論包含了重新整合、以需求為基礎的整體主義以及數字化變革三大主題。

重新整合關鍵在于將新公共管理主張分離到不同層級、企業，并且將公共服務的職能重新整合到政府行為主體中。這種重新整合不是舊式的中央集權式的管理的簡單重復，而是對新公共管理的綜合性回應。在權力結構重塑層面[3]，數字治理理論主張權力的整合與協調，適當性地集權則是為提高政府的威望與管理效率，它對治理權力的塑造通過構建一種扁平化的管理機構來實現。在實現形式設計層面[3]，數字治理理論通過結構化途徑和碎片化的重新整合、重新政府化、從根本上擠壓過程成本、重建后勤部門功能的服務提供鏈、采購的集中和專業化、“混合經濟”基礎上的共享服務和網絡簡化等具體措施實現權力行使扁平化的管理格局。重新政府化的過程不是單純的職能回歸，而是政府能夠對公共事務進行整體的把握，借助于信息以及科學技術的發展，能夠準確地制定公共政策，以良好的公共服務和公共產品服務于民。

以需求為基礎的整體主義試圖簡化和改變政府機構和其顧客之間的整體關系。在對權力結構的重塑方面采用整合與協調的方法[3]，進行適度的權力下放，還權于社會，還權于民。在實現形式設計層面，數字治理理論主張的整體性途徑是通過構建諸如一站式服務、數據倉庫、互動式信息搜集等方式實現機構重組[3]，管理流程重塑。一站式服務是近年來地方政府門戶網站和地區行政服務中心廣泛采用的一種新型辦公服務模式，要求政府重新使用過去收集的信息，而不是重復收集很多次的相同類型的信息，避免資源的浪費。

數字化變革是當代生產力的進步越來越依賴信息技術和相關的組織變革的結果，政府部門“網絡化”成為常態，電子化政府和網絡化服務成為公共管理的重要形式，這也是政府與公民和其他社會組織聯系的主要渠道和方式。數字化變革通過影響公共部門的組織結構以及內部文化實現權力結構的重塑。網絡平臺能夠實現政府與民眾信息資源的雙向流動，有助于構建政府與民眾雙向的溝通與互動體制。電子服務交付功能為政府將大多數紙質管理流程轉換為電子政務流程提供了大量潛在的條件。同時，其強調運用自動化流程、渠道分流、顧客細分、非中介化以及開放的管理實現公共部門的數字化變革。

（二）人工智能在政務服務應用的相關研究

當前，國外對于人工智能應用在政府中的研究較為多樣，不同的學者研究的焦點各有不同：Ingrams、Kaufmann和Jacobs（2022）主要聚焦于人工智能在政府決策中的使用，發現人工智能主導的決策在可信度與簡潔性上低于人類決策，不同的決策主體會關注不同的內容。Valle-Cruz等學者（2019）則是通過文獻綜述梳理了公共部門當前應用人工智能的趨勢，并認為雖然人工智能能夠在災害預防和響應、改善政府與公民互動、服務個性化等方面表現出色，但利用人工智能進行決策時可能會產生“算法偏差”。Mikhaylov等學者（2018）則是從政企合作的角度出發，認為人工智能嵌入到政府中需要政府與私營部門、高校等機構進行合作，并發現此過程中的問題并提出相應的策略，為實現跨部門的合作提供保障。Kankanhalli等學者（2019）將物聯網與人工智能這兩項技術相互結合，提出二者應共同被應用到政府決策等過程中，相互彌補各自的局限性，共同為智能政府轉型提供技術支持，并提出相應的研究框架以供未來的研究進行參考。

而國內對人工智能在政務服務中的應用的研究主要集中在三個方面。首先，有部分研究主要從基于當前的具體實踐來總結出人工智能在政務服務當中的主要應用：畢蓉蓉、車傳文（2019）在其研究中指出當前人工智能技術在政務服務中的代表性應用主要有智能身份認證、智能客服、智能政務決策、電子政務智能安全防護這四個方面，他們認為人工智能與政務服務的結合將政務服務推向了智能化發展的新時代，未來還可能朝著無邊界化的智慧政務、主動政務服務的方向發展，為民眾提供更優質高效的政務服務。張紅娟（2019）則指出，人工智能的應用除了身份認證、智能客服以外，還包括了智能搜索方面的應用，即通過神經網絡技術實現對信息數據的自動識別與篩選過濾，進而提供更為準確的信息檢索結果。

其次，也有部分研究從理論論述的角度出發，對人工智能在政務服務領域中的應用進行分析：陳濤、冉龍亞、明承瀚（2018）從人工智能的技術特點出發，分析了人工智能對政務服務的促進作用，即環節人力資源局限、提升政務服務的管理效能、提高政務服務的決策質量、拓展政務服務的交互渠道以及構建推送式的政務服務模式；隨后在列舉當前的十大應用領域后，學者們分析了人工智能在應用過程中存在著政府部門自身管理服務能力脫節與技術本身存在內在發展困境這兩個主要的難點問題，最后有針對性地提出相應的應對策略建議。紀光欣、王英明（2021）也是主要從賦能、風險與治理這三個方面開展分析論述，學者認為人工智能的應用有著提高服務效率、推動變革政務服務方式、增強服務韌性三個主要的優勢，也需要對技術至上、數據安全、行政倫理這三方面的風險加以防范，利用頂層設計、人才引進與發展以及規范行政倫理三種主要的思路來保障人工智能的合理有效應用。

再者，還有部分學者從民眾的角度出發來探究人工智能應用到政務服務對民眾的影響：錢麗（2020）聚焦于公眾的采納接受度，通過設計采納模型、開展問卷調查來進行研究，從政府信任、大數據安全信任、社會影響、人工智能技術優勢、初始接受意向、信息質量、系統質量、服務質量、滿意度、持續使用意向這十個主要維度進行分析，并提出對策建議。錢麗、王敏（2020）則從公眾參與的角度來開展研究，從政府信任、技術優勢、智能化程度三個維度構建“人工智能+政務服務”的公眾參與模型，并提出要通過利用技術的優勢提高公眾體驗，加強信息安全來提升公眾信任，構建智能政務服務平臺來滿足公眾需求，最終推進“人工智能+政務服務”的公眾參與。

綜上，當前的研究更多地聚焦在了人工智能與政務服務的理論分析，對國內各地的地方實踐的研究相對較少，對各地人工智能政務服務建設的內容、做法與特點的總結也相對較為欠缺。因此，本文將主要關注具體的地方實踐，探究人工智能結合政務服務在不同地方實踐的具體做法與特點。

三、地方具體實踐

人工智能這項技術早已被應用在了無人駕駛、智慧醫療等眾多領域當中，政務服務也不例外，我國許多地方也已經將人工智能引入到了政務服務供給當中，上海與廣州便是兩個有著代表性的例子。兩地通過將人工智能應用到政務服務當中，實現政務辦事效率的提高，民眾對政府滿意度的提升，更好地推進服務型政府與數字化政府的改革。

（一）上海行政服務中心“人工智能+政務”一體化建設

上海一直都走在了改革開放的前列，不僅僅在經濟的改革中走在前頭，在人工智能應用方面也一樣處于先進地位。上海的徐匯區行政服務中心作為示范區，在提供政務服務上率先引入了人工智能技術，努力打造“人工智能+”政務服務，實現服務方式多樣化，服務個性化，服務聯動化，和服務動態化。

徐匯區的行政服務中心通過引入人工智能技術，為民眾辦事提供一站式服務。為更好地將人工智能融入政務服務提供當中，中心建立起數據信息“初采集即利用”的機制，接通專網、市區系統以及自建系統，為“人工智能+政務”提供良好的網絡數據環境；并在此基礎上結合深度學習與強化學習，存儲服務中心的三維地圖，往返于窗口與職能部門，傳遞辦事人的數據與信息資料，使民眾少跑腿，實現一窗辦理。同時，在中心內設置人工智能機器人與視覺識別技術，提供辦事咨詢服務以及個性化服務，并通過數據挖掘分析辦事窗口的暢通度，來縮短民眾的辦事時間，提升民眾的滿意度。

中心更借助人工智能意圖打造電子化政府和網絡化服務。在已建成的徐匯區開放共享的政務信息資源管理體系的基礎上，通過梳理并歸集數據信息，結合中心內的人工智能排號系統的人臉識別功能，能夠讓民眾在辦事時其在不同部門的歷史辦理記錄被調出，實現材料不需重復提交，真正做到讓數據多跑路的同時，實現電子化政府和網絡化服務。

綜上，上海更注重于將人工智能應用于線下提供政務服務，將人工智能與線下窗口服務相結合，利用人工智能的深度學習、神經網絡等算法對歷史的政務服務記錄進行學習，構建起相對應的問題解決方案庫，并導入智能機器人，真正實現“人工智能+”的應用，也讓民眾在咨詢業務時能夠在更短時間內得到相應的指引或解決方案，改善政務服務效率與水平。

（二）廣州市政府人工智能機器人項目建設

廣州市政府人工智能機器人項目于2017年12月便開始運行，目的是為市內的民眾提供全天候的智能政府服務，提升公眾對政府服務的滿意度，緩解政府服務工作壓力，有效提升工作效率。

通過智能機器人這一項目的建設，能夠構建起一體化的網上政務服務體系，實現一站式服務與網絡化服務。在項目建設的過程中，除了借助人工智能技術外，還需要借助云平臺技術，二者相結合共同推進市內各單位和部門的數據共享和業務接入，從而構建廣州市統一的政務服務平臺，建立高度智能化的“一站式”服務體系，最終實現“一網通辦”。此外，借助人工技術，廣州市還能在政務平臺上為公眾提供多種的咨詢渠道，并實現全天候不間斷的智能咨詢服務；還能實現智能一問一答和上下文語義分析；面對公眾咨詢的模糊問題，能智能地引導，并對與模糊問題相關的問題進行推薦，實現智能化咨詢。

智能機器人的建設也能推進電子化政府的進程。人工智能機器人的運用，能夠代替政務服務工作人員處理大量常見的重復性業務咨詢與辦理，不僅減輕了工作人員的壓力，更能夠提高政務服務的工作效率，助力電子化政府。其次，通過將市內的智能服務數據進行統一，搭建全市統一的智能機器人應用標準，形成市內的智能交互大數據，并借助人工智能與云平臺技術構建起統一的政府人工智能機器人云平臺，實現不同層級、不同部門之間數據的互聯互通，打破數據壁壘，推進電子化政府的建設。

綜上，廣州的人工智能政務建設更側重于線上平臺，基于該平臺集合各類政務服務。廣州將政務服務與人工智能結合的基礎在于對大數據的應用，即將市內的政務數據進行相互連通，打破固有的數據壁壘，暢通信息交流的渠道；同時還應用了云計算技術，搭建起政務平臺，以集成數據流通、服務提供等各項政務功能。

四、人工智能在政務服務應用中的經驗與啟示

要實現人工智能技術在政務服務中的有效應用，需要以提升民眾滿意度為出發點，將技術引入以提高政府辦事效率，推進政府內部的重新整合進而深化“放管服”改革，構建起一站式服務、電子化政府與網絡化服務。上述兩地的具體實踐有著一定的借鑒意義，此外也需要其他的手段來完善人工智能在政務服務中的應用成果。

（一）完善人工智能應用的相關法律法規與規章制度

在當前階段而言，人工智能這項新興信息技術在眾多的領域中都得到了廣泛的應用與快速的發展，但也正因其出現與發展的速度較快，目前相對缺少法律法規對其進行監管和監督，存在一定的法律空白，如無人智能駕駛、銀行利用人工智能進行投資等，一旦出現問題，難以進行追責與判斷處理，在政務服務領域的應用更是如此。因此，需要加快建立健全人工智能在政務服務等領域的應用的相關法律法規，對人工智能在政務服務中的應用的深度與廣度作出規定，明確相應的責任與監管部門，規范人工智能的應用倫理，讓人工智能能夠在規范下實現在政務服務中的應用。同時，各個提供服務的政府部門也需要對此項技術的應用進行規則的制定，讓技術應用保持在合理的范圍內，使得人工智能在政務服務中的應用變得更加高效。

（二）人工智能應用于政務服務要以數據共享為基礎

在政務服務中引入并應用人工智能這項技術，目的是要實現自主、準確地識別民眾政務事務的辦理需求，并在事務辦理的過程中實現與民眾準確溝通且高效辦理。而要實現這些內容，則首先需要實現政府部門以及政府與外部之間的數據的共享與互聯互通，首先政府內部的縱向層級與橫向部門之間需要主動共享其掌握的數據，主動打破部門間的數據壁壘，實現政務數據的相互連通，并對民眾在不同部門的數據記錄進行整合，做到“讓數據多跑路，讓民眾少跑腿”，減少資料的重復提交；其次要推進人工智能的基礎設施建設，形成新一代人工智能廣泛應用的基礎設施體系，借助智能化的基礎設施，賦能數據的相互流通，促進政府間的數據共享，為人工智能在政務服務中的應用提供數據基礎。

（三）人工智能要與其他技術相結合以更好地應用在政務服務中

人工智能作為一項新興的信息技術固然能夠改善政務服務的質量，推進政務服務的不斷改進，但其仍然存在一定的局限性，難以實現政務服務的體系化與協同化，需要其他的技術與人工智能相融合，推進政務服務更高質、高效的供給。正如廣州市政府人工智能機器人項目，不僅運用了人工智能賦能政務服務，更利用了云計算技術來構建智能服務機器人云平臺，通過建設基礎設施服務、平臺服務以及應用服務實現政務服務完整生態鏈的建設，形成一套“計算資源平臺化、開發集約化、應用協同化、知識管理一體化、政務大數據價值最大化”的云服務模式。因此，要更好地在政務服務中應用人工智能，除了要將人工智能這一項技術進行深入了解以實現有效應用，也需要如大數據技術、云計算技術、區塊鏈技術等各類新興信息技術的共同助力。

結語

政務服務的供給是政府能力的體現之一，而人工智能作為一項新興的信息技術，能夠為政務服務提供一定的幫助，助力提高政務服務的質量與供給效率，提高政府的治理能力與水平，進而增強民眾對政府的滿意度。本文通過對上海和廣州兩地政府在人工智能在政務服務中的應用實踐進行分析，總結一定的經驗，以期對未來人工智能在政務服務中的應用能夠有一定的參考價值。但由于研究資料有較大的局限性，未能夠通過對案例的研究與對比發現其中的問題并分析其原因，導致本文的相關論述不夠完善；在之后的研究當中，希望可對兩地的具體實踐進行更深入的調研與分析，探究更具體的人工智能與政務服務相結合的方式。在未來，通過更多地方將人工智能應用在政務服務這一舉措落到實處，并在不斷實踐中完善應用方式，能夠實現人工智能與政務服務的良好融合。

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作者簡介：

吳潁媚（1999—），女，廣東廣州人，華南理工大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：數字政府、數字經濟。