環境保護法視角下的農業法治建設
——以山東省莘縣農用地膜的使用現狀為例

楊金茂（江南大學）

我國的新農村建設使農村、農業、農民正處于迅速轉型和變革中，作為“三農”問題之一的農業正經歷著歷史性的變革期，堅定生產發展、生活富裕、生態良好的環保發展道路，為人們的生產和生活創造良好環境基礎，協調我國經濟發展與環境保護，為世界層面的生態保護作出貢獻。全國范圍內很多地方為了追求經濟利益和物質財富的增長，不惜以環境為代價，實際收益卻不盡人意，現狀亟需改變。

我國農村地區環境污染形勢更為嚴峻，國內農村環境污染源主要為：工業污染、生活污染、農業生產污染。[1]在農村地區，農業生產材料主要包括農機、農具、農膜，農機和農具可循環使用，更換速度較緩慢，而農膜便成為農村白色污染的主要來源之一，地膜污染在我國農業生產中日益凸顯，國家有關部門制定了相應辦法和規定。2019年7月3日，農業農村部、生態環境部發布了有關加快推進農用地膜污染防護治理的意見。與此同時，對各地出臺應對辦法和地方性規章提出了要求。

關于農村的管理問題較復雜，部分地區還會出現主體冗雜、管理人員分工不明確等問題，要想良好地解決農村問題需要涉事多元主體之間形成合力，因地制宜地進行基層部門規章的出臺，才能將農村問題妥善解決。

一、農業生產地膜環境治理現狀

國內現狀：農用地膜覆蓋技術具有良好的增溫、保墑、除草等作用，為作物增產增收和保障中國糧食安全做出了巨大貢獻，但長期重使用輕回收的模式導致地膜污染日漸嚴重，同時面臨政策不健全、監管有難度、執行不到位、回收替代技術不成熟等問題，防治任務依然艱巨。2023年1月出臺的《關于進一步加強塑料污染治理的意見》被人們稱為升級版“限塑令”，其中明確要求“禁止生產和銷售厚度小于0.01毫米的聚乙烯農用地膜”。7月，9個部門聯合印發的《關于扎實推進塑料污染治理工作的通知》中也提出“健全廢舊農膜回收利用體系”“將厚度小于0.01毫米的聚乙烯農用地膜等納入農資打假行動”。

國外現狀：農用地膜殘留與積累受國際關注，國際上不約而同展開“限塑”甚至“禁塑”之戰。目前，全球已有60多個國家和地區出臺了有關限制塑料使用的決策或法律。為了解決農用地膜殘留問題，規范地膜的市場化應用，各國相繼出臺了相關使用政策與標準。其中，發達國家農膜政策與標準以循環經濟為主導，立法體系相對完善，對地膜污染的防治貫穿到地膜生產、利用、回收的全過程。

莘縣農村農業環境治理現狀：一是莘縣農業生產過程中地膜使用情況。農膜主要材料為PE（聚乙烯），分解難度極高，大部分還是采用人工回收，然后集中加工利用，實現廢舊地膜的高值化。[2]莘縣是一個農業生產大縣，地膜使用量大，地膜使用及回收問題使莘縣成為農業環境治理中的典型。以此富有改革特色的地點作為調查對象，對其農業環境治理現狀、存在問題的原因進行分析，以期為廣大農村地區特別是農業典型地區供策獻計。以莘縣為例調查發現農用地膜使用及回收問題，提出建立地膜回收機制、加大地膜技術研發、多方宣傳、完善法律法規、推廣地膜可替代產品、開展地膜長期監測評估等措施，解決莘縣地區農用地膜高使用、低回收及污染問題。

基礎數據來源：通過實地調研，對地膜厚度選擇、當地是否有殘膜回收點、廢膜處理方式、相關法律法規了解程度等進行調查，有八成以上農戶地膜選擇的厚度為0.006mm和0.008mm，只有不足8%的農戶使用符合國家標準厚度0.01mm的地膜。近85%的農戶認為耕地中的殘膜會影響農作物的產量，但意識到問題嚴重性的不到三成。在廢膜處理方式上，接近60%的農戶選擇隨意丟棄，40%的農戶選擇焚燒，僅20%的農戶能對廢膜進行回收和再利用。約70%的農戶表示村鎮附近沒有回收殘膜的站點，約85%的農戶“不完全了解”及“不了解”國家出臺的有關地膜回收的政策。為了更加直觀的表達，根據實地調研得到的數據做出如下統計圖1～5。

圖2 群眾對殘膜危害的認識

圖4 是否有殘膜回收站點

圖5 廢棄地膜處理方式

二、莘縣農用地膜使用過程的特點和面臨的困境

通過調研，莘縣周邊村鎮地區農膜回收主要特點概括為：一是農戶對農膜回收意識薄弱；二是農戶沒有充足時間回收農膜；三是農膜本身成本很低，回收效益相對較低；四是政府沒有加大支持，監督扶持力度不夠。

其存在的主要問題為：

一是農業生產過程中地膜的回收、處理系統和流程不完善。農用地膜回收少且回收率低，地膜質量較差，回收難度大，回收情況不容樂觀。二是隨著農業現代化的發展，地膜面積和規模不斷增大，土壤內的地膜殘留量逐年遞增，對土壤的通透性、肥力造成減損，導致農作物產量偏低，牲畜誤食導致患病、窒息死亡等。三是地膜回收和處理技術支持不到位，效能低、成本高，在農村地區應用不普遍。四是投入使用的地膜可降解度較低，可降解地膜仍處于探索階段，地膜降解度低，對土地污染的程度便高。五是群眾缺乏環境保護意識。農用地膜使用后隨意丟棄，破壞了鄉村容貌，造成了資源浪費。

三、農業環保立法制度構想

如前所述，農村問題涉及的關系較復雜，需要多元化主體加以參與，大部分農村地區法治建設相對較弱，法治觀念未深入人心，普及過程中還需妥善的方式引導村民配合，輔以一定的激勵機制，既能保障農民收入和配合度，又可起到污染防治的作用。

政府：轉變發展理念，增強環保意識。建議國家強化頂層設計，完善地膜使用與回收的法律法規。建議國家對農用地膜生產質量進行法律層面的約束。提倡生產商生產質量好、成本低，可全方位普及使用的農用地膜。同時，根據《土壤污染防治法》第八十八條的規定，對地膜使用領域中發現的不達標地膜要及時進行依法查處，強制監管。建議國家增加農用地膜回收補貼。地膜回收利用利潤較低，建議財政部門增加專項資金，用于扶持地膜回收利用企業經營、建設回收站點、補助回收人員工資、研發回收利用新技術新設備、激勵主動參與回收的農民等，鼓勵社會多方力量參與到地膜的回收再利用中來。

有關行業主管部門對企業要加強業務指導，綜合考慮產品的質量要求，推廣使用符合新標準要求的農用地膜產品，明令禁止使用厚度不符合標準的地膜。從根源上治理“白色污染”，整體上形成政府引導、部門協作、各方參與的全社會防治“白色污染”局面，助推農業健康發展。

有計劃地規劃農作物的生產量。隨生產規模增大，地膜使用量也隨之增加，有計劃地生產既能保證農作物避免滯銷，又能合理、適量地使用地膜，避免過度使用帶來的“白色污染”。

企業：增強社會責任感，深化技術創新。建議制造廠商加大技術研發，大力生產循環性地膜。嚴格控制地膜的標準化生產和規范化經營，加強創新，研究可循環農用地膜的開發利用，增強可降解地膜的操控性、穩定性，尋找減少生產成本的方法。在可能的情況下大力推廣應用可替代塑料地膜的新產品。生物降解液態地膜技術不僅具有保墑增溫、抑蒸集雨等增產作用，而且還具有固土防蝕、改善土壤性狀、提高土壤肥力等突出優勢。該地膜自然降解，不需要人工撿拾，減少人工成本?？赏ㄟ^推廣新型技術，逐漸投入市場更替普通地膜，減少塑料地膜對農村土壤的污染程度。[3]

村委：增強環保意識，提高管理水平，建立農用地膜回收機制。農用地膜回收率低、回收難，建議建立農用地膜回收中心，加大地膜回收監管，督促農戶主動送往就近的廢品收購點或廢舊塑料加工利用企業，進行回收再利用。調整農用地膜使用結構，通過科學使用地膜覆蓋技術，減少濫用、慣用地膜的習慣。對地膜使用收效甚微的作物和區域，開展地膜使用對比試驗，根據實驗結果引導村民減少用量，逐漸削減地膜用量。通過選育推廣抗旱、耐低溫等抗逆品種，引導部分區域逐步退出地膜使用。通過輪作、倒茬的方式，減少地膜單位時間內面積覆蓋數量，減輕地膜數量對土壤的污染，同時應定期對農用地膜開展監測評估。

公眾：學習環保知識，提高環境治理主人翁意識。建議政府、社區多方合力進行地膜合理使用及回收的宣傳。充分利用報紙、電視、互聯網等多種途徑，加強地膜使用和回收的宣傳，普及地膜綜合利用知識，提高廣大農民的生態環境保護和地膜污染防控意識，使其積極參與到地膜回收、再利用過程中來。