常州市國土空間開發布局優化研究

孫超玲

常州市規劃設計院 江蘇 常州 213000

1 常州市國土空間開發現狀問題

據2020年度調查變更數據，常州全市農用地面積約260871公頃，占土地總面積的59.67%，建設用地面積為123262公頃，占土地總面積的28.19%，其他土地面積為53082公頃，占土地總面積的12.14%。

1.1 城鄉空間發展不均衡

常州市中心城區對外圍地區的輻射帶動作用不強，城鎮體系空間結構不盡合理。市域城鎮發展已形成一定的等級規模序列，但各層次城市規模偏小。全市形成了一個大城市(常州主城區)、兩個小城市(金壇、溧陽)、若干建制鎮三個等級的城鎮體系。市域城鎮體系的空間結構不平衡，缺乏中等規模的城市或者新市鎮，小城鎮的職能不明確，經濟結構還不盡合理[1]。

1.2 城市空間結構不清晰

1990年代后期常州提出“重點向北，開發江邊”；2002年后武進撤市設區，常州主張“一體兩翼”、“南拓北延”的發展導向。2006年，市委、市政府又調整為“三城聯動、南北一體、東西協調”的規劃布局；“十二五”期間不斷強調“東西協調，開發東部；統籌兼顧，城鄉一體”的發展導向；2013年又倡導“助推縣域經濟”、“四個西進”的發展舉措，常州城市空間發展方向搖擺不定。目前城市用地擴展蔓延無序，空間結構日趨模糊，功能布局不盡合理。

1.3 建設用地結構不合理

一是工業用地占比較高，市區工業用地占比高達42%，中心城區工業用地占比也達到38%。二是居住用地占比較低，市區居住用地比例僅為21%，中心城區居住用地比例為25%，均達不到國標對居住用地最低比例的要求。三是綠地與廣場用地占比較低，市區綠地與廣場用地占比均為11%，不滿足宜居城市建設的要求。

1.4 空間利用效益不理想

一是工業地均增加值不高。2020年，常州市轄區地均工業增加值約8.9億元/平方公里，僅為蘇州市轄區（12.2億元/平方公里）的四分之三、深圳（23.7億元/平方公里）五分之二。二是工業用地平均開發強度不高。常州市工業用地調查結果顯示，全市調查范圍內共2.3萬家工業企業的綜合容積率約為0.6，只略高于國家工業用地最低容積率標準，其中76%的企業用地的容積率小于1。

2 國土空間開發利用要求與導向

2.1 貫徹中央新理念新要求

準確把握五大發展理念，落實中央城市工作會議精神，尊重城市發展規律。在空間格局引導上，注重協調發展，統籌規劃、整體優化本市區域協同、城鄉一體的空間格局；注重綠色展，把保護城市生態環境和保障城市安全放在優先位置，突出底線約束，統籌好生產、生活、生態三大布局，控制城市開發強度，劃定永久基本農田和生態保護紅線，防止“攤大餅”式擴張。堅持集約發展，樹立“精明增長”、“緊湊城市”理念，科學劃定城市開發邊界，推動城市發展由外延式向內涵提升式轉變。

2.2 積極融入國家戰略格局

主動對接長江經濟帶、長三角一體化等國家重大發展戰略，提升常州區域地位，落實上海大都市圈、南京都市圈、蘇錫常一體化、錫常泰城市組群等區域發展要求。提升常州轉型發展水平，完善區域性專業化服務功能，增強輻射帶動能力，強化與周邊城市的協作互動，優化都市區，做強中心城，建設成為連東接西、承南起北的長三角世界級城市群中心城市。

2.3 高質量推進新型城鎮化

黨的十九大判斷我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。必須堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率，著力加快建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系。按照常州市委市政府高質量塑造三個明星城市的決策部署，高質量推進新型城鎮化建設。

3 優化國土空間開發布局的途徑

3.1 完善市域空間結構，優化城鎮化發展布局

從區域視角出發，面向軌道上的長三角，打造區域高等級中心和開放網絡中的特色節點，構筑“生態優先、網絡開放、融入區域”的市域空間布局。充分協調好揚子江城市群、寧杭經濟生態帶、大運河文化帶、環太湖生態文化圈等關系，延續常州歷史文脈，融入區域大山大水生態格局，構建“兩軸四帶、一主兩副多點”的市域空間結構如圖1所示。

圖1 常州市域空間結構示意圖

兩軸：滬寧發展軸和江浙中軸兩個城鎮發展軸。

滬寧發展軸包含核心組團、空港、經開區等地區，向西接軌南京，向東對接上海，強化區域開放協作，通過擴散沿線發展勢能，實現城市網絡化發展。江浙中軸包含核心組團、濱江-新龍、武高新等地區，向北推動跨江融合發展，向南銜接杭州，形成橫-縱勢能轉換樞紐。

四帶：長江經濟帶、京杭大運河文化帶、濱湖特色功能帶和寧杭生態經濟帶等4個生態文化帶。

長江經濟帶以生態優先、綠色發展為總基調，推動濱江地區轉型；京杭大運河文化帶以文化復興為核心，推動沿線地區品質提升，以線帶面，重塑江南新水鄉特色；濱湖特色功能帶以加強西太湖、長蕩湖、太湖、太滆運河及周邊地區的生態保護為目標，以金壇副城區、西太湖、武高新等為載體，合理利用濱湖資源，依托生態和文化資源富集地區的獨特價值孕育新經濟；寧杭生態經濟帶以溧陽發展極為戰略支點，依托自然山水，實現創新發展。

一主：常州主城區

包括核心組團和外圍五個組團。核心組團為高速環以內地區，承擔城市綜合服務職能；五組團為濱江-新龍組團、空港組團、西太湖組團、武高新組團、橫林-洛陽組團，培育特色職能，承接核心組團人口和功能疏解。

兩副：金壇城區、溧陽城區

金壇作為濱湖特色功能帶上的重要節點，形成相對獨立的綜合服務職能；溧陽是寧杭經濟帶副中心城市和接軌南京的門戶地區。

多節點：特色城鎮節點和特色功能節點

加強小城鎮的特色化、專業化發展，進一步融入區域功能網絡；在保護的前提下，在沿山濱湖地區培育特色功能。重點培育橫林鎮、鄭陸鎮、孟河鎮、橫山橋鎮、雪堰鎮、湟里鎮、薛埠鎮、洛陽鎮、禮嘉鎮、西夏墅鎮等一級特色鎮；積極發展上興鎮、儒林鎮、社渚鎮、南渡鎮、戴埠鎮、天目湖、直溪鎮、朱林鎮、指前鎮、上黃鎮、竹簀鎮、別橋鎮、埭頭鎮等二級特色鎮。

3.2 劃定城鎮開發邊界，優化城市空間布局

堅持節約優先、保護優先，兼顧城鎮發展需求。按照“控制底線、明確底圖、戰略引領、規模平衡”的思路劃定城鎮開發邊界?？刂频拙€要以雙評價、生態紅線、永久基本農田為基礎劃定城鎮開發邊界，優先控制不可開發空間[2]。 明確基底要以現狀和相關規劃梳理為基礎作為城鎮開發劃定的底圖底數。戰略引領要結合城市戰略空間識別、地方發展訴求和常州市整體格局，明確重點發展空間。規模平衡要結合建設用地指標來核定城鎮開發邊界規模，統籌優化城鎮開發邊界布局。最終按照集中集約、形態規整原則對邊界進行規整，劃定城鎮開發邊界方案如圖2所示。

圖2 常州市城鎮開發邊界示意圖

嚴格實行建設用地總量與強度雙控，強化城鎮開發邊界對開發建設行為的剛性約束作用，同時也要考慮城鎮未來發展的不確定性，適當增加布局彈性，科學預留少量比例的留白區。

3.3 劃定工業區塊線，優化產業空間布局

劃定工業區塊線，保障產業發展空間，推動低效工業向高效工業升級。遵循“集中連片、保優放次、總量控制”的原則全市區劃定工業區塊線。嚴格限制線內工業用地調整為其他用途，尤其是不得調整為居住、商業等經營性用途；鼓勵線內工業用地通過綜合整治提升園區環境。

3.4 推進城市有機更新，提升人居環境品質

構建“兩廊、兩圈層”的城市更新空間結構，重點推進大運河-軌道交通2號線更新廊道、南北主軸-軌道交通1號線更新廊道范圍內的城市更新，形成高架環線以內全面更新圈層以及外圍的機遇性更新圈層兩個更新圈層。

劃定城市更新片區。按照以1-3平方公里為片區總規模、可更新用地占比片區建設用地面積超過30%以及便于與現行規劃管理單元協調等工作原則，面向遠期規劃管控，劃定工業區型片區單元80個，居住區型更新片區32個，公共活動中心區型更新片區16個，混合型更新片區23個如圖3所示。

圖3 常州市中心城區城市更新片區示意圖

4 結語

優化國土空間開發布局需要多措并舉、多管齊下，需要規劃和政策相結合，需要新建和更新相結合，需要建設和退出相結合[3]。 一是加強國土空間規劃研究，加快國土空間規劃體系建設。要深入研究城市功能布局、產業空間布局、鎮村布局優化等重點空間載體。二是要加強城市更新政策研究，加快城市更新推進。優化城市更新組織機制，適度放寬土地政策，積極創新規劃政策，有序推進城市更新工作。三是要加強土地政策創新研究，加快構建績效導向的空間利用模式，通過政策杠桿引導國土空間開發布局優化。