提升沿邊口岸在“一帶一路”核心區建設中的作用研究
——以新疆口岸調研為例

章海源 周 濤 方 舒

（廣西大學經濟學院，廣西 南寧 530004）

一、引 言

目前，我國“一帶一路”建設有兩個核心區，分別為新疆的絲綢之路經濟帶核心區和福建的21世紀海上絲綢之路核心區?！耙粠б宦贰焙诵膮^的本質是創新區①趙可金：“一帶一路”的兩大核心區，中華人民共和國國務院新聞辦公室，2015-06-10，http://www.scio.gov.cn/gxzt/whzt/ydyl/gfgz_25548/202209/t20220920_400201.html.，即在很多問題上需要發揮先行先試的開路先鋒作用，為其他地區開發建設做好示范、引導和服務。新疆作為“一帶一路”核心區，充分發揮在絲綢之路經濟帶建設中的特殊地緣、資源和人文等優勢，以建設絲綢之路經濟帶交通樞紐中心、商貿物流集散中心、金融服務中心、科教文化中心、醫療服務中心為戰略目標，積極主動作為，加快推進“絲綢之路經濟帶”核心區建設，在推進“政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通”等方面都取得積極進展。

沿邊口岸是深化與周邊國家和地區互聯互通的重要門戶、通道和關鍵節點，“一帶一路”開放布局和一些重大開放舉措都需要依托口岸進行。2019年第三次中央新疆工作座談會中，習近平總書記明確指出，要推進絲綢之路經濟帶核心區建設，深入推進口岸高水平對外開放。因此，分析新疆沿邊口岸的發展與“一帶一路”核心區建設的契合度，研究進一步提升沿邊口岸在服務“一帶一路”核心區建設中的作用，具有現實必要性。

2023 年8 月27 日至9 月2 日，廣西大學中國邊疆經濟研究院課題組深入實地考察新疆絲綢之路經濟帶核心區建設情況，調研了吉木乃、霍爾果斯、阿拉山口、巴克圖四個沿邊口岸，形成此文。

二、新疆“一帶一路”核心區建設的基本情況

十年來，新疆作為“一帶一路”核心區，積極推進“一帶一路”建設。對應“政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通”等“五通”理念，新疆提出建設絲綢之路經濟帶“交通樞紐中心、商貿物流集散中心、金融服務中心、科教文化中心、醫療服務中心”等“五大中心”建設藍圖，并出臺了《絲綢之路經濟帶核心區交通樞紐中心建設規劃（2016-2030年）》（2017年7月）、《新疆參與中蒙俄經濟走廊建設實施方案》（2017 年12 月）、《新疆生產建設兵團參與建設絲綢之路經濟帶的實施方案》（2016 年）、《絲綢之路經濟帶核心區區域金融中心建設規劃（2016-2030 年）》（2017年12月）、《絲綢之路經濟帶核心區（新疆）能源規劃》（2018年2月）等規劃及實施方案，進一步貫徹“一帶一路”倡議的實施，推動新疆地區從對外開放的“邊陲”逐步轉變為開放的“前沿”。

首先，在政策溝通方面，政策溝通是共建“一帶一路”的重要保障［1］。加強政策溝通有利于增強雙方政治互信，為“一帶一路”合作凝聚共識。自“一帶一路”倡議提出以來，新疆以獨特的地理位置廣受關注，在國家高位推動下，新疆地方政府主動加強與共建國家特別是中亞五國的全方位交流合作。十年來，我國與中亞五國前后簽署了絲綢之路經濟帶合作以及全面戰略合作伙伴關系協定等系列文件，為加強與共建“一帶一路”國家交流合作奠定了政治基礎。在國家層面合作的基礎上，新疆積極投身于全面融入“一帶一路”建設中，新疆自治區黨委政府主要領導多次率團出訪中亞五國，并邀請周邊國家重要領導人、駐華大使以及企業家團體來疆考察交流，密集開展會談對接、經貿合作活動，推動雙邊經貿合作朝著更高水平邁進。截至2023 年上半年，在人文交流方面，新疆已同共建“一帶一路”國家和地區締結了45 對國際友好城市；在經貿合作方面，新疆同25 個國家和地區相關組織簽署21項經貿合作協定，投資多達60多國，建成4個經貿合作園區；在交流合作新平臺方面，新疆成功舉辦“一帶一路”沿線城市綠色發展高端論壇、邊疆經濟開放發展論壇等，推動數字經濟、能源、農業等各領域合作有序開展。

其二，在設施聯通方面，基礎設施互聯互通是共建“一帶一路”的優先方向［2］?！耙粠б宦贰背h提出以來，新疆絲綢之路經濟帶核心區交通樞紐中心建設突飛猛進，特別是2015年烏魯木齊國際陸港區啟動建設以來，陸續建成了烏魯木齊綜合保稅區、中歐班列（烏魯木齊）集結中心、烏魯木齊多式聯運中心等支撐性重大項目，樞紐承載能力大幅提升。2016年，烏魯木齊躋身中歐班列五大樞紐節點城市；2019 年，烏魯木齊被確定為23 個國家物流樞紐之一；2020 年，中歐班列（烏魯木齊）集結中心入選全國五大中歐班列集結中心示范工程；2022年，烏魯木齊國際陸港區累計開行中歐（中亞）班列1165 列，全年服務國際公路出口車輛1.9 萬余車，公路出口貨物量創5 年新高①尚杰，趙明昊：融入“一帶一路”格局構筑向西開放門戶——新疆烏魯木齊“一港五中心”建設全面提速，中國一帶一路網，2023-02-08，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/305905.html。。新疆正逐漸從國家交通網絡“末端”向亞歐交通樞紐轉變。近年來，新疆在公路、鐵路、航空、能源管網等領域的一批“一帶一路”基礎設施互聯互通標志性工程取得實質性進展，在口岸經濟帶建設的推動下，新疆對外開放大通道逐步形成。公路方面，新疆10 個公路口岸路面升級至二級路面，與周邊國家和地區的118 條國際道路運輸線路連通，形成了蘭新線、臨哈線、格庫線“三出疆”高速公路大通道。鐵路方面，形成阿拉山口、霍爾果斯“兩對外”鐵路路網格局，截至目前，兩個口岸中歐班列通行量增至7萬列，始發國際班列達到8701列，新疆雙口岸（阿拉山口、霍爾果斯）通行中歐班列數量占全國班列開行數量的五成以上。航空港口方面，烏魯木齊航空港打造立體多維、空陸一體生態服務型航空樞紐綜合體已成型，截至目前，烏魯木齊累計開通國際航線14條，通航國際城市13 個，通航國家11 個。能源管網方面，中亞—中國天然氣管道、西部石油管道穩定運營，有力保障了“西氣東輸”工程順利推進，促進了中亞地區與中國的能源合作。

其三，在貿易暢通方面，貿易與投資是共建“一帶一路”的重要內容?！耙粠б宦贰背h提出以來，新疆充分發揮內聯西北五省區、外接歐亞八國的區位優勢，積極服務和融入新發展格局，進一步加大與共建“一帶一路”國家的經貿合作，取得了顯著成果。據烏魯木齊海關統計，2023 年1-8 月，新疆對共建“一帶一路”國家進出口2066.8 億元，同比（下同）增長53.7%，占全區進出口貿易總額的94.3%；從貿易方式看，以邊境小額貿易和一般貿易為主，進出口額分別為1373.5億、528.6億元，增長61.5%、21.2%；從貿易國別來看，新疆的貿易伙伴增至30多個國家和地區；從商品結構看，機電產品出口增長超7成，“新三樣”出口保持高增長，商品結構更加多元②數據來源于烏魯木齊海關統計，http://urumqi.customs.gov.cn/urumqi_customs/556675/556651/556655/index.html。。同時，“一帶一路”倡議提出以來，新疆新獲批3個跨境電商綜合試驗區、2個市場采購貿易方式試點、1個國家進口貿易促進創新示范區、1個二手車業務出口地區、1個內外貿一體化試點，各類開放平臺集聚融合，為打造向西開放高地提供了更廣泛更堅實的支撐。

其四，在資金融通方面，資金融通是共建“一帶一路”的重要支撐和保障。新疆絲綢之路經濟帶核心區建設以來，在資金融通方面取得積極進展。第一，烏魯木齊金融中心的建設不斷提質增速。新疆積極吸引國內外銀行在新疆設立分支機構，不斷強化與周邊國家的雙邊本幣合作。境內外金融機構新設增多，巴基斯坦哈比銀行落戶烏魯木齊，成為首家在新疆設立區域總部的共建“一帶一路”國家外資銀行。同時，中信集團控股新疆股權交易中心、綠色金融改革試驗區等金融機構加速成立，核心區金融中心初步形成了一個多層次、功能齊備的金融機構組織體系，以銀行、證券、保險為主體，信托、租賃、小額貸款公司等多個領域相互促進。第二，人民幣跨境結算業務進一步推進。新疆推動人民幣對哈薩克斯坦堅戈實現在中哈銀行間市場掛牌交易和哈薩克斯坦貨幣現鈔跨境調運；引入首批3 家境外銀行參與我國銀行間外匯市場新疆區域交易；推動哈薩克斯坦央行延長交易時間，力促中哈雙邊本幣結算取得突破?；魻柟怪泄H合作中心大宗商品交易中心率先試行人民幣跨境結算，推動企業參與跨境人民幣結算便利化試點?；魻柟钩蔀槿珖讉€“關外”離岸人民幣金融業務試點區，人民幣與周邊國家貨幣直接交易發展迅速，已實現人民幣與周邊國家哈薩克斯坦堅戈現匯現鈔、塔吉克斯坦索莫尼現匯、巴基斯坦盧比現鈔的直接掛牌交易。截至目前，已有7家中資銀行入駐合作中心，與96個國家和地區開展了跨境人民幣業務，為中哈互市貿易、境外勞務、境外旅游等提供現鈔支付服務，大幅度節省了跨境結算業務辦理時間，進一步提高了跨境金融交易時效。第三，中亞區域貨幣新疆交易市場建設初見成效。目前，核心區研發并搭建起中國（新疆）—絲路貨幣區域交易信息平臺，能夠綜合展示“一帶一路”沿線國家銀行間外匯市場交易行情以及報價信息，區域貨幣交易信息效率進一步提升。

其五，在民心相通方面，民心相通是促進沿線國家人民的相互了解、相互信任、相互尊重、增進彼此間友誼的基礎。十年來，新疆與共建“一帶一路”國家文化交流合作成果顯著，民心相通持續推進。自2013年以來，新疆累計組團（不完全統計）出訪144次、1850人次，涉及國家和地區近70個；以文化和旅游部45家海外中國文化中心和23家旅游辦事處等駐外機構為橋梁，邀請70多個國家和地區的文化和旅游機構，開展文化交流活動149次、2746人次，促進了民心相通。在文化教育與科技交流合作領域，新疆成立共建“一帶一路”教育行動協調小組，促進與沿線地區的教育互通互聯。教育部與新疆自治區人民政府簽訂了《開展“一帶一路”教育行動國際合作備忘錄》，攜手推進新疆高校與共建“一帶一路”國家合作，培養“一帶一路”建設所需的各類國際化人才。同時，設立留學獎學金，推進周邊國家留學項目以及“留學中國新疆計劃”等項目，在新疆留學生超過1.1 萬人。在人文交流方面，新疆先后舉辦了絲綢之路經濟帶國際研討會、絲綢之路經濟帶相關國家媒體負責人研修班等國際論壇活動。目前，新疆發展論壇、絲路經濟帶核心區專訪、中國—亞歐博覽會、智庫論壇等設立常態化交流機制。在旅游合作方面，大力發展全域旅游、邊境旅游、跨境旅游，新疆旅游業產業整體發展水平不斷提升。新疆作為我國向西開放的重要窗口，旅游業自2013 年4 月國家旅游局審批通過新疆塔城市至哈薩克斯坦東哈州烏爾加縣“三日游”邊境旅游路線、巴克圖口岸出入境旅游取得突破性成果以來，越來越多的旅游線路被開辟，新疆出入境旅游取得突破性進展。在醫療合作方面，2015年新疆印發《關于推進新疆絲綢之路經濟帶核心區醫療服務中心建設方案的通知》，新疆與絲綢之路經濟帶沿線地區簽訂多種形式的醫療衛生合作協議，極大地促進了新疆同周邊地區在醫療制度、醫療保險、醫療市場等方面的相互了解，奠定了全面合作的基礎。2016年，新疆出臺《中國·新疆絲綢之路經濟帶核心區醫療服務中心—中醫民族醫藥發展規劃(2016-2020年)》，力圖發揮其中醫資源豐富的優勢。新疆通過開展各種醫療衛生論壇、技術交流、培訓，極大地促進了與絲綢之路經濟帶沿線地區的衛生醫療領域深入合作。積極開展跨境遠程醫療服務平臺建設試點，為加強醫療衛生國際交流，連續舉辦中國—中亞傳統醫學論壇、“絲綢之路健康論壇”系列活動和“中醫關懷團”赴周邊國家開展健康咨詢和義診活動等。多層次、多領域的人文交流活動，將新疆與世界的距離空前拉近。

三、新疆沿邊口岸參與核心區建設現狀

新疆地理位置優越，擁有5600多公里的邊境線，通過15個陸路口岸與周邊8個國家相聯通。課題組調研發現，隨著“一帶一路”建設的深入，新疆通過沿邊口岸與周邊國家進行貿易、技術和人才的合作交流，實現互聯互通的水平顯著提升，為口岸腹地經濟發展奠定了堅實基礎，核心區架構基本成型［3］。

（一）對外貿易情況

首先是口岸貿易情況。自2022年以來，借力核心區建設的提質增速，新疆沿邊口岸對外貿易水平不斷提升。從疫情后恢復通關的口岸進出口數據來看，在調研的四個口岸中，吉木乃口岸在疫情之后增長速度最快，但總體體量較??；霍爾果斯口岸穩居四大口岸之首，其貿易額幾乎達到了第二名阿拉山口口岸的10倍。

表1 調研口岸貿易情況

從進出口商品種類來看。調研口岸出口以機電產品、汽車、輕工類產品及農副產品為主，進口貨物主要以礦產資源、肥料和糧食為主；其中吉木乃口岸由于對岸齋桑湖的存在，冷水魚年產量達五千噸，進口產品中冷水魚占全疆的90%，是口岸進口產品的一大特色；巴克圖口岸囿于其對岸城市對農產品的需求，加之近年來對市場的積極培育，成為新疆地區最大的農產品出口口岸；阿拉山口口岸則借助其鐵路優勢，以散裝貨物進口為主，進口主要產品有礦石、肥料及板材等，主要出口大型機械設備、機電產品與日用百貨等。近年來，各口岸新能源汽車、鋰電池與太陽能電池設備外貿“新三樣”出口量也大幅增長。

其次是邊民互市貿易現狀。邊民互市政策調整為邊疆地區經濟發展帶來新的機遇。根據《國務院關于促進邊境地區經濟貿易發展問題的批復》，通過邊民互市貿易進口的商品，每人每日價值在8000 元以下的，免征進口關稅和進口環節稅。2019 年《關于促進邊境貿易創新發展的指導意見》，明確“允許互市貿易進口商品用于邊民生活、生產和發展致富”，邊民互市商品進口范圍從毗鄰國家拓展至周邊國家，且“允許邊民向邊境地區加工企業銷售一定額度的互市貿易進口商品進行試點”，在全國確立首批13個邊民互市貿易商品落地加工試點邊境市（縣），統籌邊民互市貿易和產業互促發展，促使“通道經濟”向“產業經濟”的轉變。

目前，新疆各口岸邊民互市的發展有其共性也有自身的特點，其中霍爾果斯與巴克圖口岸具有互市貿易的落地加工試點資質，互市貿易發展較為突出；巴克圖口岸2019年運營交易額就達到1.13億元，同時建設了絲路文化名城作為外貿產品展示、洽談、交易與電子商務為一體的現代化貿易平臺，為邊民互市發展服務；2022年在全疆率先完成落地加工“整進整出”首單測試。截至2023年7月，巴克圖邊民互市共進口2117車大宗商品，貨值達1.88億元，參與邊民達24609人次?；魻柟箍诎墩诨ナ匈Q易金融服務領域下功夫，擬與螞蟻金服合作，打造邊民互市貿易的貨幣結算交易平臺，為雙方商品交易提供便利。而吉木乃與阿拉山口口岸由于尚未獲得互市產品落地加工資質，互市貿易規模相對較小。

（二）物流運輸情況

首先是鐵路口岸情況。新疆目前擁有霍爾果斯與阿拉山口兩個鐵路口岸，均實行7×24 小時連續作業。其中，霍爾果斯口岸鐵路站目前擁有六條換裝線，站內集裝箱存放量可達4000 箱，2022年進出境貨物958 萬噸，同比增長12%，2023 年1-8 月進出境貨物428 萬噸，同比增長了13%，增長態勢較快。從2018 年開始，霍爾果斯班列數量連續突破2000、3000、5000、6000、7000 列次，連續五年呈現倍數增長，至2022 年，班列數量達7068 列，居全國鐵路口岸的首位。相較之下，阿拉山口口岸受環境因素和過貨種類的影響，盡管擁有26 條換裝線，但集裝箱存放量僅為1000 個，2022 年進出口貨物1365.85 萬噸，增長22.72%，2023 年前1-8 月進出境貨物927.6 萬噸，增長17.7%。

其次是陸路口岸情況。新疆的公路口岸較多，各具特色。其中吉木乃口岸是新疆經哈薩克斯坦出境后去往俄羅斯最近的口岸；霍爾果斯口岸硬件實力最好，同時也是距哈薩克斯坦對岸城市最近的一個口岸，到哈薩克斯坦的原首都阿拉木圖僅300公里。各公路口岸發展勢頭強勁。2022年，吉木乃恢復通關后進出口貨物總量16.61 萬噸；2023 年上半年進出口貨運量14.8 萬噸，同比增長527%。2022 年，巴克圖口岸累計進出口貨物34.56 萬噸（口岸吞吐量創歷史最高），同比增長64.91%；2023年上半年，口岸進出口貨物量達31.14萬噸。2022年，阿拉山口口岸進出口貨物40.18萬噸，增長352%，單日最高過貨量達4700噸；截至2023年8月，完成進出口貨運量43萬噸，同比增長154%，已超過去年全年運量?；魻柟箍诎督刂?023 年7 月，出入境國際客運車輛6245 輛，同比增長61.9%，完成客運量14.7 萬人，同比增長67.7%；出入境貨運車輛41157 輛，同比增長36.4%，完成貨運量49.6萬噸，同比增長46.1%。

再次是天然氣管道運輸情況。作為“一帶一路”核心區的樞紐，口岸在保障我國能源戰略安全方面同樣做出了巨大貢獻，霍爾果斯口岸與阿拉山口口岸分別為我國從中亞進口天然氣輸氣管道和石油輸油管道的入境節點。其中，霍爾果斯天然氣輸氣管道單線長1833公里，與國內段的西三線相連，是目前世界最長、輸氣量最大的天然氣管道，從2009年輸氣管道開通至今累計向國內轉供天然氣量是4514 多億立方米。阿拉山口輸油站作中哈原油管道國門第一站、“一帶一路”能源合作“橋頭堡”，是我國第一條國際原油陸上跨國長輸管線，承擔著輸送我國進口哈薩克斯坦和俄羅斯原油的任務。2006年建成投產以來，阿拉山口輸油站輸油量累計突破1.68億噸。

（三）開放平臺情況

新疆各沿邊口岸及其腹地城市以“一帶一路”核心區建設為契機，協同各類開放開發平臺，在推進地方經濟高質量發展方面發揮巨大作用。

首先是邊境經濟合作區。新疆擁有吉木乃、塔城、博樂、伊寧等4 個國家級邊境經濟合作區，其中，本次調研的吉木乃口岸于2011年9月建立邊境經濟合作區，成為全國第15個、新疆第4個國家級邊合區，是阿勒泰地區唯一一個國家級產業園區。吉木乃邊合區位于吉木乃縣城北部，距吉木乃口岸18公里，承載著境內外能源資源開發、加工生產制造、商品貿易、倉儲轉運、國際物流采購的綜合經濟區功能。

其次是重點開發開放試驗區。塔城于2020年設立我國西部第一個重點開發開放試驗區——塔城重點開發開放試驗區，園區總面積15951.43 平方米，截至2022 年底完成投資56.47 億元，目前入駐企業達60 余家，包括三一重工、水電四局、精風科技等一批知名企業。塔城試驗區以巴克圖口岸、塔城市邊境經濟合作區為載體，集中力量建設40平方公里試驗區先行發展區，大力發展新能源裝備制造、進出口加工組裝、農副產品進出口加工等產業。截至目前，試驗區先行發展區已有60多家企業簽約入駐，帶動巴克圖口岸從“通道經濟”轉向“產業經濟”“口岸經濟”。

再次是綜合保稅區。目前,新疆已形成了烏魯木齊、霍爾果斯、阿拉山口和喀什四大綜合保稅區。其中調研的阿拉山口綜合保稅區于2011年5月經國家批復設立，是新疆第一個綜合保稅區。自2014年封關運營以來，累計完成過貨量369.5萬噸，實現貿易額86.9億美元，由于鐵路運輸的加持，綜保區內進口加工的原料（糧食）可直接由火車進入區內，極大提高了企業運行的效率。截止2023年3 月，注冊企業達到263 家，已形成以現代能源、糧食加工、紡織等為代表的保稅加工、倉儲物流型產業集群。

還有跨境電商綜合試驗區。2020年1月26日，阿拉山口市經國務院批準設立了跨境電商綜合試驗區，并設立跨境電商產業園區，園區總占地372畝，總投資10億元，建設海關監管中心、國際郵件互換局、集貨分揀倉庫等，重點開展跨境電商零售直購業務，引進跨境電商企業入駐，形成跨境電商產業集群，全力打造“買世界、賣全國，買全國、賣世界”的物流節點基地。從2020 年至今，貿易額已達59 億元，2023 年上半年，完成跨境電商1535 萬票，貿易額達17.26 億元，同比增長10.9%，創歷史新高。

最后是中哈國際邊境合作中心。中哈霍爾果斯國際邊境合作中心（簡稱“合作中心”）是中國和哈薩克斯坦兩國達成的國家合作項目，是國家級的跨境經濟貿易區，也是上合組織框架下區域合作的示范區。2005 年7 月5 日，中哈兩國政府簽署了《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府關于霍爾果斯國際邊境合作中心管理活動的協定》，規定合作區實行“一線放開，二線管理”模式。合作中心總面積5.28平方公里，實行封閉式管理，其中中方區3.43平方公里、哈方區1.85平方公里。中方區主要功能為貿易洽談、商品展示和銷售、倉儲運輸、賓館飯店、商業服務設施、金融服務、舉辦各類區域性（國際）經貿洽談會等；哈方區著重發展國際貿易、商業合作、學術文化交流及娛樂施設。受相關政策和疫情影響，當前，合作中心內主要業態以旅游購物為主，因此入駐店鋪業以商貿企業居多。

四、沿邊口岸在核心區建設中存在的問題

新疆積極打造向西開放的橋頭堡，在“一帶一路”核心區建設取得巨大成績的同時，沿邊口岸仍存在基礎設施建設相對滯后、口岸間發展不平衡、口岸政策支持不足等一系列困難與挑戰。

第一，口岸基礎設施亟待提高。自2013年“一帶一路”倡議提出以來，新疆地區不斷加大對公路、鐵路、航空樞紐等基礎設施的建設力度，基礎設施建設日趨完善，但相比“一帶一路”核心區建設定位和要求還存在較大差距。同時，口岸的聯通更多需要和毗鄰國家進行對接，調研發現，我國境內口岸基礎設施相對完善，而對面哈薩克斯坦口岸建設滯后，嚴重影響通關效率和水平，經常出現“外冷內熱”的局面［4］。在本次調研的口岸中，吉木乃與阿拉山口公路口岸的基礎設施條件相對滯后，其毗鄰的哈薩克斯坦口岸的基礎設施更差，吉木乃對應的哈方口岸通往其縣城的公路等級非常低，僅相當于我國六七十年代的公路，且明確拒絕我方援建。由于交通基礎的受限，吉木乃邊境貿易發展遲緩［5］。阿拉山口情況類似，由于對面哈方口岸道路年久失修，通行效率低下。相較于公路口岸，哈方鐵路口岸發展水平高于我方?；魻柟古c阿拉山口有鐵路的設施優勢，但在鐵路口岸運行效率等某些方面卻落后于哈方，僅從口岸集裝箱存儲量來看，哈方鐵路運輸協調更好，存儲量更大，目前哈方口岸存儲量為5000箱，而霍爾果斯僅有4000箱，阿拉山口只有1000箱。

第二，口岸產業發展滯后。調研的四個口岸目前面臨的共性問題是產業發展相對滯后，其中集中表現在制造業和金融服務業。目前總體上看，新疆沿邊口岸地區仍嚴重缺乏人才、技術、資金等要素資源，導致新疆各個沿邊口岸地區開放發展的內生動力不足，口岸地區產業仍以資源依賴型和能源消耗型為主，產業鏈條短且層次低，導致進出口產品結構單一，國際競爭力較弱。其中口岸對外貿易主要以邊境貿易為主或者更多表現為通道經濟，尚未依托其區位優勢形成深加工產業鏈，開放對產業發展的帶動作用未得到充分發揮。在金融服務方面，口岸金融服務業發展滯后，嚴重影響口岸經濟發展。隨著“一帶一路”建設的深入推進，口岸各種要素資源不斷積聚，與中亞國家甚至歐洲的貿易往來不斷深化，交易額不斷增加，企業對貿易貨幣資金結匯與互換等需求不斷增加；但各口岸均缺乏相關金融服務，調研發現，霍爾果斯口岸提出考慮與螞蟻金服第三方平臺進行合作，來解決交易結算問題。金融服務業的缺乏和滯后，致使口岸的樞紐功能受限。

第三，口岸發展存在較大差距。目前霍爾果斯與阿拉山口口岸憑借鐵路與管道運輸的巨大優勢，形成了一定的積聚效應；而吉木乃公路口岸發展則相對滯后，很大程度上僅為過貨通道?；魻柟褂捎诎l展狀況較好，導致口岸進出境出現大面積的擁堵現象，每天都會有幾公里排隊等待通關的車輛。各口岸發展的不平衡，也導致各口岸發展的“馬太效應”，差距進一步擴大，造成口岸發展惡性循環。

第四，口岸能力建設亟待加強。調研發現，部分口岸工作效率不高，政策宣傳實施力度不到位，還存在以下一些問題：通關服務能力和技術水平有待提高，口岸業務量的快速增長與口岸查驗人力、物力資源嚴重不匹配，檢驗檢疫專業人才匱乏等。在人才吸引方面，受工資水平低、缺乏配套發展平臺機制等影響，新疆各沿邊口岸普遍存在“招人難”“留人難”問題，開放發展所需的人才嚴重缺乏。在口岸管理方面，口岸管理體制有待完善。調研發現，口岸往往有多個部門進行管理，部門間協同配合不夠有力。如調研了解到吉木乃口岸由三個平級部門協調管理，由于協調機制不健全，甚至可能出現相互掣肘的情況。在政策落地方面，存在政策缺乏實施細則導致政策無法落地現象。如國家出臺《關于促進邊境貿易創新發展的指導意見》，支持邊民互市落地加工，目前仍處于試點階段，缺乏實施細則。另外還存在優惠政策不落地等情況，如霍爾果斯中哈國際邊境合作中心先行先試的“五免五減半”優惠政策由于宣傳與支持力度原因未能達到預期效果，極大限制了口岸服務效能。

第五，口岸國際合作存在短板。國際合作機制不完善主要表現在兩個方面：一是頂層制度規則銜接缺乏；二是現有合作機制和平臺作用發揮不充分。調研發現，我方口岸采取二十四小時通關的舉措，但哈方口岸的通關時間相對隨意，并不能形成合力，僅我方延長通關時間、提升通關能力無法真正提升通關效率。另據反映，就海關估價問題，哈薩克斯坦仍然沿用其2003 年頒布的《關稅法》，在實行過程中仍然有很多與WTO《海關估價協議》不一致的地方。并且哈方經常要求對不需要原產地證的產品提供原產地證，在執法過程中隨意性也很大。在平臺合作方面，中哈國際邊境合作中心作為我國首個跨境經濟合作區，也存在因缺乏相關協議和合作機制不健全而建設緩慢的問題。

第六，口岸環境承載能力有限。新疆沿邊口岸均面臨生態環境的壓力。相比較而言，有著“塞外江南”之稱的伊犁州的霍爾果斯口岸條件最優，塔城地區的巴克圖口岸次之。即使是條件較好的霍爾果斯口岸，隨著近年來的發展也造成了一定的環境承載壓力。吉木乃與阿拉山口生態環境脆弱，兩地均為我國的風區，大風天數多，令口岸的建設與運營成本大大增加，如阿拉山口的鐵路轉軌換裝只能在作業棚進行轉運作業。同時，兩個口岸腹地可利用土地少，沙漠化嚴重，環境的限制對于口岸人流、資金流的流入影響較大。

第七，口岸開放外部環境復雜?？诎堕_放外部環境復雜表現在多個方面，首先是隨著我國自貿區戰略的深入推進，邊疆口岸開放紅利效應被稀釋。調研發展，在RCEP 正式簽署并實施以來，部分外資和國內企業可能為規避貿易壁壘和受成本驅動，“跳過”邊疆地區到周邊國家投資，周邊國家在吸引外商投資、承接我國東部地區產業轉移等方面對邊疆地區形成“多維碾壓”，使邊疆地區承接產業轉移和產業升級空間被擠壓。其次是一些政治影響因素不斷放大。當前，美國等國家高舉貿易保護主義大棒，對新疆地區的新型經濟制裁也制約著新疆對外開放合作，美國以所謂“強迫勞動”為由全面禁止新疆棉花和番茄產品入境，英國和加拿大等美國盟友也表示將對我國“強迫勞動”相關產品采取措施。如果美國將制裁延伸至所有新疆生產的商品或原產自新疆的原材料，這不僅會直接限制新疆對美國出口，還將大幅降低外資對新疆投資意愿，影響我國與共建“一帶一路”國家的貿易投資合作。

五、提升沿邊口岸在“一帶一路”核心區建設中作用的對策建議

第一，加強基礎設施建設。首先，要加大對沿邊口岸基礎設施建設的資金投入，積極向絲路基金、亞洲基礎設施投資銀行等“一帶一路”融資機構爭取資金支持，彌補沿邊地區建設發展財力不足的短板。其次，加快推進跨境公路、鐵路、航空建設，完善跨境路網布局。優先推進現有中吉烏、中巴、塔城—阿亞古茲鐵路等項目加快完工；推進烏魯木齊、塔城、喀什航空港升級，積極爭取開通新疆直飛中亞、西亞和歐洲的航線；同時，堅持“走出去”參與哈薩克斯坦等周邊國家鐵路升級改造，完善沿邊口岸國際邊境站、換裝換軌等站場的配套設施設備，提升中歐班列換裝換軌效率，促進中歐班列鐵路線各節點的匹配銜接。最后，促進智慧海關建設。升級海關邊檢的配套設施設備，推動與沿線國家實現貿易單證和數據電子化交互共享。

第二，加強口岸協調管理。針對沿邊口岸管理部門間相互掣肘的問題，建議整合沿邊口岸管理部門相關職能，推動形成統一的口岸管理模式。首先，按照國際重要樞紐口岸、國家級重要口岸與地區級普通口岸分類分級管理，對不同級別和層次的口岸實行差別化管理；同時，明晰口岸所屬管理單位及相應職能部門，避免出現多個單位或部門同時指揮的局面。其次，建立健全規范的沿邊口岸行政管理審批制度，盡可能地將審批規章、流程化繁為簡，以提高行政審批效率，并加強對事中和事后監督管理的效率。再次，簡化口岸管理手續與業務流程，強化聯檢單位通關協作，搭建包括海關、質檢、工商、稅務、交通、邊防、海事等部門在內的口岸“一站式”作業平臺，降低通關過程中耗費地人力物力成本。最后，沿邊口岸要積極聯合沿海、內陸口岸共同推進全國大通關管理協作，通過數字化、智能化的智慧海關平臺，推動異地口岸協作管理，實現跨區域口岸信息互通、監管互認和執法互助。

第三，加快政策落地執行。從目前情況來看，政策實施過程中仍存在重規劃而輕實施的問題，對此，建議加快推進各項政策的落地執行。一方面，政策的制定要合理，要以企業的真實需求為導向。政策制定部門應積極深入企業調研，了解企業的真實需求和困難；同時，為企業提供有效的意見反饋渠道，建立健全政策評估和反饋機制，定期評估政策的執行效果和企業的反饋意見，對口岸政策創新舉措與企業需求相對接的經驗進行評估與推廣。另一方面，要加強新政策出臺的宣傳，確保新政策能夠被廣泛知曉、理解和接受。宣傳部門要采用多種渠道進行政策宣傳，使政策能夠更大范圍覆蓋不同群體，提高政策的知曉率，并且要突出政策的利益與效益，讓企業切實感受到政策帶來的好處，讓政策能夠惠及更多的邊疆企業。

第四，加強人才隊伍建設。通過培訓和引進相結合，建設適應口岸經濟發展的業務水平高、反應速度快的各類人才隊伍，以滿足口岸經濟發展的需要。一是要加大人才引進力度，建立健全人才引進機制，包括口岸物流、旅游管理、交通運輸、航空、路橋、金融證券等專業人才，特別是熟悉國際貿易規則和海關具體業務的稀缺人才、精通小語種的翻譯人才。二是積極進行“校企合作”培養，提高專業學生的實踐經驗。整合各方資源，構建政府、企業、學校、社會協同培訓體系，使各類人才能夠獲得長期“充電”的機會。三是加強口岸經濟專門技能型人才培養，如報關員、單證員、導游、翻譯等人才培訓，為口岸經濟發展所需各類人才提供良好的繼續教育和終身培訓條件。

第五，推進國際產業合作。產業合作是口岸國際合作的重要組成部分，建議結合毗鄰國家的產業優勢，發揮我國的資金與技術優勢，有針對性地開展口岸國際產業合作。一是與資源能源豐富的地區開展能源合作，深化在油氣田勘探開發、油氣原油管道擴建和運營、煉化廠現代化改造等領域的合作，形成能源資源合作上下游一體化產業鏈。二是與原材料供應充足的地區開展加工制造合作，延長產業鏈，發展口岸經濟體，提高口岸利用率。三是與有條件開展離岸人民幣金融業務的地區開展金融合作，借此推動雙方貿易和投資便利化。四是與旅游資源比較豐富的地區開展旅游合作，通過簽署旅游業合作備忘錄，提高沿線各國游客簽證便利化水平，實施“多日免簽”“落地簽”“團簽”等優惠政策為跨境旅游合作提供便利，進而促進雙方的人員往來、文化交流、邊貿合作以及有關服務業的發展。