拜登政府氣候政策的內容、特點與前景

【關鍵詞】拜登政府??美國氣候政策??全球氣候治理??氣候外交

自2021年1月以來，美國拜登政府實施了一系列應對氣候變化、振興經濟和創造就業的專項計劃，積極推動國際氣候合作，使氣候政策與經濟和外交政策緊密結合。與特朗普政府相比，拜登政府將氣候變化視為影響國家安全戰略的重要問題，重返氣候變化《巴黎協定》，謀求引領全球氣候治理。然而，拜登政府同時將氣候議題與國家安全、競爭力等議題綁定，構建小范圍的氣候俱樂部，[1]導致聯合國的權威受損和氣候治理機制碎片化。

與特朗普執政時期美國應對氣候變化的消極態度相比，拜登就任總統后將應對氣候變化作為施政的優先議題，大刀闊斧地對特朗普時代的美國清潔能源戰略進行改進和升級，實施一系列應對氣候變化或與氣候議題相關的政策，其施政重點是實現碳中和與綠色復蘇，將應對氣候變化貫穿于基礎設施建設、國際貿易、國際交往等諸多領域政策的制定和實施，并尋求全面提升美國在全球氣候治理中的領導地位。從政府行政機構建設到國家法律出臺，再到氣候領導力構建，拜登政府的氣候政策主要包括以下幾個方面。

在行政層面，拜登政府新建了一系列氣候變化應對機制與政府機構，力圖通過行政手段加強美國政府的氣候能力建設。拜登政府通過發布《國家安全戰略臨時指南》《國家安全戰略報告》，[2]明確了氣候安全的優先性，并將氣候問題稱為“氣候危機”，以強調其在美國國家安全中的重要地位。為此，拜登要求國防部長與參謀長聯席會議主席每年定期提交氣候與國家安全報告，并要求國家安全顧問與國防部、國土安全部等部門共同制定應對氣候變化對國家安全影響的全面戰略。同時，拜登政府還成立了白宮氣候政策辦公室、白宮煤電廠社區與經濟振興機構間工作組，首次設置了正副國家氣候顧問，以協調總統的國內氣候議程，并試圖通過跨部門行動減輕氣候問題帶來的財政風險。[3]拜登政府通過這種方式確保將氣候問題納入所有外交和國家安全政策的討論中。此外，拜登還任命前國務卿約翰·克里出任總統氣候問題特使，表示“約翰·克里將全職應對氣候變化，該角色將首次在國家安全委員會中占有一席之地”。約翰·克里前國務卿經歷意味著他會同時受到拜登本人和國家安全顧問的重視，而氣候變化在國家安全決策中的地位也顯著提高。

在法律層面，拜登政府通過立法、簽署行政備忘錄、出臺行政命令等方式著力解決氣候政策在美國社會面臨的多種挑戰。在國家氣候與能源安全方面，拜登政府先后出臺《清潔能源革命與環境正義計劃》《建設現代化、可持續的基礎設施與公平清潔能源未來計劃》等，明確提出“清潔能源革命”“清潔能源經濟”“清潔能源未來”等概念，旨在從能源消耗源頭上應對氣候危機。圍繞清潔能源轉型的各個關鍵領域，拜登政府進行縝密布局，如發布《美國供應鏈行政命令》，強化能源轉型所需的關鍵礦產供應鏈韌性；發布《關于加強美國在清潔汽車和卡車領域領導地位的行政命令》，加強美國在新能源汽車領域的競爭力；推出《關于通過聯邦可持續發展促進清潔能源產業和就業的行政命令》，振興美國本土的清潔能源產業。拜登政府還出臺《通脹削減法案》，突出推進清潔能源、降低消費者能源成本、應對氣候危機、促進環境正義和加強能源安全等的重要性，并設計“全政府”行動計劃，力求取得成效。在氣候安全與經濟發展方面，拜登延續其在總統競選時提出的口號“重建更好未來”，并簽署《加強氣候相關金融風險管理行政命令》《促進清潔能源產業和就業的行政命令》《關于執行2022年減少通貨膨脹法案的能源和基礎設施條款的行政命令》等，從而實現氣候政策對經濟活動的全覆蓋。此外，拜登政府還推動《2021年美國救援方案法》獲得立法通過，該法案將清潔能源轉型和可持續作為促進美國經濟復蘇的重要方法。在氣候變化與社會正義方面，拜登簽署了《關于保護公眾健康和環境并恢復科學以應對氣候危機的行政命令》與《關于重建和加強難民安置計劃以及氣候變化對移民影響規劃的行政命令》，并以“跨部門、全領域”協調實現國內社會正義轉型目標。

2022年11月11日，在埃及沙姆沙伊赫舉行的《聯合國氣候變化框架公約》第二十七次締約方大會（COP27）上，拜登在講話中對美國于2017年退出《巴黎協定》向全球道歉。

在外交層面，氣候變化同樣是拜登政府的主要議題，其特色是發展綠色產業鏈聯盟，[4]開展“小多邊”氣候外交，進一步重拾美國在全球氣候和能源場域的領導力。拜登政府借助氣候議題加強與盟友的合作，推動應對氣候變化的國際行動。一是重返氣候變化《巴黎協定》并簽署一系列氣候相關政令，試圖引領全球氣候行動。二是夯實美歐關系，通過氣候俱樂部、美歐綠色鋼鋁貿易同盟、美歐貿易和技術委員會等機制推動跨大西洋氣候合作。拜登政府多次同歐洲盟友協調成立氣候俱樂部事宜，并在2022年6月七國集團峰會上正式發布《七國集團關于氣候俱樂部的聲明》。三是注重多邊氣候外交，將氣候治理列為外交優先議題。拜登執政初年即召開領導人氣候峰會，與中國等主要國家對話并發布聯合聲明，如2021年4月的《中美應對氣候危機聯合聲明》、2021年11月的《中美關于在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯合宣言》和2023年11月的《關于加強合作應對氣候危機的陽光之鄉聲明》等。中美兩國合作有力促進了聯合國氣候變化大會取得務實進展。在2021年格拉斯哥氣候大會（COP26）上，美國參與發起甲烷減排、淘汰煤炭和禁止非法毀林等倡議。在2022年沙姆沙伊赫氣候大會（COP27）上，美歐高調推動“全球甲烷承諾”和“全球氣候預警體系”。此外，美國還發起建立凈零生產者論壇、能源資源治理倡議、可持續關鍵礦產聯盟、氫和燃料電池國際伙伴關系、全球清潔能源行動論壇等應對氣候變化的多邊機制。為了贏得小島嶼國家的支持以及為美國可持續基礎設施建設開拓更大市場，美國還于2021年4月發起全球能源轉型倡議，旨在創建全球清潔資源網絡，為小島嶼國家和偏遠地區開發可靠、有彈性的能源系統。

拜登政府將氣候政策視為維護美國霸權地位和建設基于美國價值觀的全球環境正義的主要途徑，[5]旨在通過氣候政策和外交努力提升自身在全球氣候治理中的領導力和影響力。

首先，拜登政府將清潔能源與氣候議題正式確定為國家安全的優先事項。具體而言，拜登政府將氣候議題與能源安全議題掛鉤，將氣候變化納入國家安全規劃和政策。通過《清潔能源革命環境正義計劃》與美國能源部發布的國際清潔能源合作倡議可以看出，美國已將清潔能源和氣候議題置于國內外安全行動的核心位置。拜登政府正在追求所謂“基于美國價值觀的環境正義”，特別是將氣候保護作為美國外交的一面旗幟和打壓新興大國的棋子，用以壓縮包括中國在內的發展中國家的發展空間，提升美國全球領導力和影響力。[6]例如，在去煤電、甲烷減排等議題領域，美國一再假借氣候正義等理由詆毀中國?？傮w來看，拜登政府堅持“由內而外、內化外顯”的治理思路，以國家安全為由調動超額資源，試圖將緩解國內綠色轉型壓力、推進綠色發展優先事項與海外氣候能源領域領導力的重塑目標相結合。

其次，氣候和能源議題成為拜登政府施政的慣用抓手。從歷史與現實看，如何在國內推進清潔能源產業發展一直是美國領導人面臨的一個棘手政治難題。拜登上臺之后，將發展清潔能源產業奉為解決國內就業問題、使美國重獲國際領導力及博取選民支持的利器，把應對氣候變化與推進清潔能源轉型當成政策制定的“金字招牌”。在這一綱領指導下，拜登政府創新并大幅升級了美國清潔能源戰略，其主導制定的包括“清潔能源基礎設施和就業計劃”、《通脹削減法案》的“清潔能源條款”等在內的一系列綠色復蘇計劃已成為美國政府應對氣候危機、消除國內經濟不平等和促進經濟增長等目標的重要舉措。截至2023年底，拜登政府已經發布16項與清潔能源和氣候議題相關的行政命令，簽署了數項法案和行政備忘錄。以氣候、清潔能源為主題的國際事務在拜登政府對外交往活動中的比重也大幅提高。除了重返《巴黎協定》外，拜登政府活躍于各種國際氣候、能源會議及論壇，積極發起和參與各種氣候能源合作組織和倡議。例如，拜登上任以來四次召集主要經濟體能源與氣候論壇（MEF），在第28屆聯合國氣候變化大會（COP28）上，美國同中國和阿聯酋共同召集了“甲烷和其他非二氧化碳溫室氣體減排峰會”，牽頭發表《全球可再生能源和能源效率承諾》，推動了“氫及氫衍生物認證計劃”的啟動。

2021年10月4日，美國總統氣候問題特使克里訪問法國。

再次，拜登氣候新政謀求重拾美國在全球氣候治理中的領導地位。拜登政府設立了明確的減排目標，承諾到2030年時溫室氣體排放量比2005年減少50%—52%，到2035年實現電力部門零碳污染和凈零排放，最終到2050年實現零碳經濟。同時，拜登政府在全球氣候治理中采取積極姿態，通過電話外交、總統氣候問題特使穿梭外交、氣候峰會外交等方式密集開展一系列氣候外交行動。[7]在2021年格拉斯哥氣候大會期間，拜登承諾將大幅削減溫室氣體排放量，并增加對發展中國家的資金援助以應對氣候危機；重新加入綠色氣候基金，向發展中國家提供“綠色債務減免”，以助其更好應對氣候變化帶來的不利影響?？傮w來說，無論是重新加入《巴黎協定》、回歸多邊碳治理進程，還是召集“領導人氣候峰會”、推動實現1.5℃溫控目標，都表明拜登政府試圖通過再掀減排雄心浪潮，重拾在全球氣候治理中的領導力。

最后，拜登政府的氣候政策注重氣候相關理念塑造和制度建設。美國在清潔能源發展、氣候安全等方面理念和文化塑造上處于核心地位，掌握主導性話語權。拜登在競選總統時就大力宣傳推進國際清潔能源革命和低碳治理的愿景，在外事活動中將“價值觀外交”與“供應鏈外交”相結合，推動塑造基于“民主”觀念的所謂國家清潔能源供應鏈體系、推動供應鏈“去風險”，借助民主、人權、透明度、公正轉型等議題，持續打造所謂“強迫勞動”“知識產權”等西方話語和規范引領。例如，2023年7月美印戰略清潔能源伙伴關系（SCEP）部長級會議發布的聯合聲明，強調兩國“代表了世界上最大的民主國家集合”，加強合作將創造所謂“公正、有序、可持續的能源轉型”；2023年4月第10屆歐盟—美國能源理事會發布的聯合聲明，則強調雙方追求所謂“公正、包容性”能源轉型的戰略伙伴身份，并遏制俄羅斯的能源出口。

在2022年底美國中期選舉中，民主黨的表現雖好于預期，但丟掉了眾議院的控制權，這對拜登政府主導的氣候行動產生消極影響。加之特朗普竭力參加2024年美國大選，拜登政府推動美國在減排方面成為世界領導者的行動遭到共和黨人的反對。國內政治極化使拜登政府制定的氣候政策難以長期順利推行，其不得不弱化監管和氣候變化相關行動以爭取選票。

在政策層面，拜登政府氣候行動的實際效果與可信度存疑，將影響其國際信譽和后續收效。首先，盡管拜登政府制定了雄心勃勃的氣候政策以滿足國內經濟社會發展需求和增強國際領導力，但仍存在部分脫離實際或未兌現的內容。拜登政府關于到2030年實現比2005年減排50%—52%的目標看似宏偉，但若比照《巴黎協定》，其需在2030年時實現減排57%—63%的目標。其次，美國歷來反對對《巴黎協定》規定的“國家自主貢獻”采取更嚴格的審查程序，因此對美國是否實現減排目標進行審查會是巨大難題。最后，拜登政府雖出臺相關法律法規來推動其氣候行動計劃，但并未提出實現氣候目標的明確政策手段和懲罰措施。例如，2021年12月拜登簽署了一項與新能源汽車相關的行政命令，要求聯邦政府到2035年只購買零排放的車輛。然而，2022年2月，美國郵政局就被曝光簽署了一項為期10年的采購合同，訂購16.5萬臺郵政卡車，其中90%均為傳統燃油機動車。

在政治層面，美國司法系統內在的保守主義傾向和行政命令的反復性限制了拜登政府氣候政策的推進。民主黨和共和黨關于氣候議題的認知和應對設想截然不同，直接導致拜登政府的氣候議案在國會難以通過。皮尤研究中心2023年的一份報告顯示，民主黨人對可再生能源的支持度高于共和黨人，而共和黨人更傾向于石油和煤炭等傳統化石能源。除在能源結構方面有分歧外，兩黨在氣候和能源政策方面的分歧同樣十分明顯。因此，拜登政府只能將總統行政命令和預算協調作為美國氣候政策的重要抓手。[8]然而，以行政命令而非立法確立的氣候政策很容易被下一屆政府廢除。同時，美國國內愈發嚴重的政治極化態勢使得不同黨派推選的總統在推翻對方黨派政治遺產時不遺余力，行使截然不同的政策主張，這導致政府制定的行政法規無法持久穩定。因此，當相關政策議題涉及2024年總統大選時，拜登政府將不得不把注意力轉向國內并重視短期政治利益。

在經濟層面，由于美國傳統能源生產州的經濟運行會因拜登政府的氣候政策而受到較大負面影響，這些州可能結為聯盟共同反對聯邦的“清潔能源革命”。[9]隨著頁巖革命后美國從能源進口國一躍成為全球最大的能源出口國，化石能源利益集團在經濟系統中的地位和在國會的游說能力同步增強，拜登政府的氣候政策很難越過這些油氣公司的“雷池”。僅從資金數額來看，拜登政府的氣候政策預期成本也過于龐大，其在2024年前每年提供114億美元氣候融資的計劃至今未被國會批準。[10]此外，美國基礎設施建設老化和重建也是拜登政府面臨的主要挑戰之一。美國各州政府與聯邦政府之間的復雜關系以及基礎設施建設屬于各州政府權力范圍內的規定，使美國面臨著大規?；A設施建設困難、小規?；A設施建設更容易實現的窘境，而各州政府的施政效率也存在明顯差別。

2023年3月3日，在美國馬薩諸塞州波士頓，環保人士舉行游行，呼吁減少使用化石能源，應對全球氣候變化。

在國際層面，拜登政府和盟友合作推動的氣候俱樂部也面臨一系列挑戰。首先，俱樂部的運行需要內部統一的目標碳價、對非俱樂部成員的有效懲罰機制、穩定的成員規模、透明的監管體系和仲裁機構，但美歐在氣候俱樂部的組建方式和合作程度等議題上很難達成一致。[11]與此同時，俱樂部內部存在產品的非排他性、俱樂部內部標準難以統一、成員減排收益的差異性、福利損失和財富再分配等問題。其次，俱樂部與《聯合國氣候變化框架公約》基本原則、現有國際貿易規則及全球可持續發展目標之間存在明顯矛盾。俱樂部的建立需要群聚效應，必須有歐盟、中國等主要經濟體的參與，但拜登政府對非盟友的排斥使俱樂部的建立面臨政治現實阻礙。再次，拜登政府推動氣候議題不斷升級的長期驅動力不足。美國政府的氣候政策長期停留在舒適區，主要目的是重返全球治理體系，恢復國際信譽，兌現競選承諾以鞏固票倉。至于如何強化自身氣候雄心，美國已表態不會更新目標。

拜登政府氣候政策的前景存在相當大的不確定性。這種不確定性主要受兩方面因素影響：一是氣候變化問題能否真正引起美國社會的廣泛關注和重視，這將直接影響其綠色新政的推行；二是清潔能源產業是否能夠有效吸引人才，從而推動科技創新、振興制造業，并在此過程中為中產階級提供大量就業機會。在這兩個條件未得到充分滿足之前，過早將新政引向社會正義的終極目標可能會導致拜登政府和民主黨的政治資本提前耗盡。從目前形勢看，拜登政府有望在氣候變化和清潔能源領域取得一定成績，然而其相關政策是否具備可行性和可持續性仍存疑問。此外，美國為確保其在全球氣候治理中的領導地位而制定的氣候外交戰略雖在減緩全球氣候變化和促進綠色經濟發展方面發揮了一定作用，但也引發了全球氣候治理領導權之爭，這種競爭可能催生新一輪貿易保護主義。因此，拜登政府要想實現其氣候戰略目標，就必須同時應對來自內外多個方向的挑戰。

[1]?“G7?Leaders’?Statement，”?Feburary?2022，?https：//www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/02/24/g7-leaders-statement-of-24-february-2022/.

[2]?The?White?House，?“National?Security?Strategy，”?October?2022，?https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf.

[3]?The?White?House，?“FACT?SHEET：?President?Biden?Takes?Executive?Actions?to?Tackle?the?Climate?Crisis?at?Home?and?Abroad，?Create?Jobs，?and?Restore?Scientific?Integrity?Across?Federal?Government，”?January?2021，?https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/01/27/fact-sheet-president-biden-takes-executive-actions-to-tackle-the-climate-crisis-at-home-and-abroad-create-jobs-and-restore-scientific-integrity-across-federal-government/.

[4]?于宏源：《風險疊加背景下的美國綠色供應鏈戰略與中國應對》，載《社會科學》2022年第7期，第123頁。

[5]?于宏源：《美國氣候外交研究》，上海：格致出版社，2020年版，第10-15頁。

[6]?于宏源：《從大國共治到南北分治——從沙姆沙伊赫大會看全球氣候治理進程》，載《國際關系研究》2023年第1期，第24-40頁。

[7]?李昕蕾：?《氣候安全與霸權護持：美國氣候安全戰略的全球推進》，載《國際安全研究》2023年第2期，第81-109頁。

[8]?Max?Gruenig，?“President?Biden’s?First?100?Days，”?April?2021，?https：//www.e3g.org/news/president-biden-s-first-100-days/.

[9]?徐金金、余秀蘭：《拜登政府的氣候政策及中美氣候合作前景》，載《區域國別學刊》2023年第4期，第128-153頁。

[10]?Farand，?Chloé.?“‘Betrayal’：?US?Approves?Just?$1bn?Climate?Finance?for?Developing?Countries?in?2022，”?March?2022，?https：//www.climatechangenews.com/2022/03/11/betrayal-us-approves-just-1bn-climate-finance-for-developing-countries-in-2022/.

[11]?關孔文、李倩慧：《歐美對全球氣候治理體系的重塑——從“氣候俱樂部”到“碳邊境調節”》，載《國際展望》2023年第5期，第99-117頁。