大國博弈視角下美國反情報活動趨勢及拜登政府對華反情報戰略*

陳柏岑

(大連外國語大學東北亞研究院 大連 116000)

2017年年底,美國特朗普政府在《國家安全戰略報告》中正式將中國定義為“戰略競爭對手”,并在隨后全面扭轉了冷戰后美國長期遵循的對華接觸大戰略,轉向為綜合競爭-遏制戰略,大國戰略博弈時代就此回歸。2021年拜登政府上臺后又在《國家安全戰略臨時指南》中將中國定義為“唯一可能對穩定和開放的國際體系構成持續挑戰的競爭對手”,其聯合同盟和伙伴國的力量、協調全政府手段開始了對中國全方位、全維度的圍堵。雖然當前的世界大國之間不太可能采取直接戰爭手段來實現政治目標,但國際體系中上升的不可預測性和不確定性所帶來的不安全狀態將是這個時代的特點[1]。在這個時代中,情報安全工作不僅將再次成為國家安全的核心,還將成為大國博弈中的戰略性工具。

因此,結合當下大國博弈的時代背景將反情報作為一種國家權力工具和競爭手段進行研究,有助于我國在中美長期競爭中占據戰略主動。本文將追溯冷戰后美國對外大戰略的整體演進思路,在大國博弈視角下分析不同時期美國反情報工作的調整趨勢,并就當前拜登政府的對華反情報戰略,及其在中美博弈中起到的影響進行總結分析。

1 大國博弈與反情報活動態勢調整

1.1 美國對反情報工作的戰略認知

1957年美國國家安全委員會就反情報工作做出了明確定義,將反情報工作和隨其產生的信息產品列為一種情報活動,其目的就是保護國家及在國外的人員和設施免遭間諜活動、顛覆活動的侵害。美國國家安全委員會認為反情報行動并不僅限于被動的防御,如截取、開發、記錄、披露針對國家安全的間諜和顛覆活動的相關信息,還涉及主動對有能力施加這些行為的個人或組織進行滲透、操縱和壓制。其還明確指出反情報并不是單純的反間諜,而是“旨在破壞外國情報的有效性,保護信息遠離間諜活動、保護人員免遭顛覆、保護設施和材料免遭破壞等”,美國中央情報局又將此定義修改為“保護信息、人員、設施和材料免遭間諜、反間、顛覆、破壞或未經授權的泄露”,特意強調了威脅來源的多元性和不確定性,指出了信息、人員都必須防范不止一種威脅[2]。

在這一定義的基礎上,美國在冷戰期間逐步搭建起了龐大的情報和反情報體系,在經過數十年的發展后當前美國的反情報工作基本可以劃分為兩個維度:一個是情報知識的獲取,包括甄別間諜身份并分析其運作方式,進而阻止外國情報組織的進一步破壞。另一個維度則是行動維度,既包括對信息源加以防泄漏保護、升級信息收集手段,也包括采取攻擊性的行動如利用虛假情報進行戰略欺詐、操縱認知,誘導對手按自身設定的路線做出反應等。不難發現,美國政府已經清楚地認識到可以在反情報工作中隱真示假,采取認知干預等方法實施戰略欺騙,以使敵方產生認知偏差、思維固化、決策失誤,以此將其作為實現國家政治目標的重要輔助手段[3]。

1.2 大國博弈場景驅動下的反情報研究框架

美國前國家反情報主管,反情報領域權威專家米歇爾·范·克利夫(Michelle Van Cleave)于2003年提出了“以場景驅動”的反情報研究方法,即首先分析當下時代背景下國際體系的基本力量格局,把握國家安全和對外戰略的整體目標,在此目標下確定威脅形式并對威脅來源進行優先級排序,以形成與國家大戰略緊密掛鉤的反情報工作邏輯,進而調配資源使得反情報行動能夠成為強有力的政治工具[4]。冷戰后國際行為體逐步多元化,非政府組織、跨國恐怖組織接連出現,反情報工作面臨的環境日趨復雜多變,美國政府對威脅態勢的判斷因此始終處于不斷變化之中,反情報工作的核心目標也隨之做出了更新。

在二戰期間,美國富蘭克林·羅斯福政府在英國的幫助下成立了其第一個現代意義上的對外情報機構即戰略情報局(OSS)。二戰結束后,杜魯門政府決定解散戰略情報局,隨即便引來了和平時期是否需要外部情報能力的爭論,在對二戰后的國際安全態勢進行激烈辯論后,美國政府最終在1947年通過了《國家安全法》并成立了中央情報局(CIA)。在整個冷戰期間,美國情報體系受到的主要威脅來自蘇聯和華約組織。蘇聯解體后,美國迎來了自己的單極霸權時刻,美國學者弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)甚至提出歷史終結論,聲稱所謂的西方自由民主已取得了歷史的終結性勝利,世界將就此將長期處于美國治下的和平[5]。沒有了明確的威脅,情報工作就失去了驅動力,蘇聯的解體使得美國情報界既往的主要目標和優先事項瞬間消失,其反情報工作一度失去方向。但此后,在冷戰后國際格局變化的驅動下,美國政府對威脅來源和威脅形式進行了再定義,其反情報工作的趨勢也隨之不斷變化并逐步明確了行動目標。

在既往對于美國反情報戰略的研究中,國內學者大致形成了兩個成熟的方向:第一種即對美國某一階段反情報戰略進行深入的政策解讀,如張昭曦等學者就在美國2020版《國家反情報戰略》出臺后,針對其主要內容、戰略特點和實施效果進行了評估分析[6]。第二種則是對不同時期美國政府反情報戰略進行歸納和總結,并細致考察其在敘事文本上、威脅對象、組織建設和任務目標上的變革思路,如李響等學者就比較了美國政府不同版本的《國家反情報戰略》,研究分析了其演進趨勢和特點,并對我國的反情報工作提出了政策建議[7]。

既有的對美國反情報戰略調整趨勢的研究,其考察的時間范圍主要集中在2005年美國政府正式出臺《國家反情報戰略》官方文件之后。因此,結合冷戰后美國整體對外戰略的演進方向、以更加貫通的視角擴大研究范圍,可以幫助學界把握美國反情報工作調整的大趨勢并在此基礎上研判其未來走向,以更好地服務于中美之間的長期博弈。

2 冷戰后美國反情報工作調整趨勢

將研究視角擴大到冷戰后至今的三十余年,可以發現美國反情報活動進行調整的底層邏輯正是為大國博弈服務,即使是在其系統的反情報戰略出臺之前這種趨勢就已然有跡可循。依照受大國博弈“場景驅動”的基本思路,本文將冷戰后美國反情報活動的發展趨勢劃分為戰略尋錨、戰略轉向)和服務大國博弈段三個階段。

2.1 戰略尋錨階段(1992—2001年)

在戰略尋錨階段,美國獨享“單極時刻”的和平紅利,國際體系中尚不存在與其勢均力敵的大國競爭對手,其對華政策也以“接觸塑造”為主。除了延續冷戰邏輯持續削弱俄羅斯外,美國反情報工作重點聚焦于經濟安全和反恐等非傳統安全課題,由于其未能確定將某個大國、或某種對外戰略作為錨定對象,其國內反情報組織的職能被削弱,行動目標也處于再定位中。

冷戰后,老布什政府針對安全威脅態勢做出了新的判斷,1992年3月30日,其簽署并發布了NSD-67號“國家安全指令”,將打擊腐敗和工業科技間諜活動列為了美國反情報工作的最新優先事項?？肆诸D政府上臺后,也遲遲未能明確指出情報工作的重心,其對威脅態勢的判斷與福山的“歷史終結論”較為相似,認為美國應該享受冷戰后的“和平紅利”,減少國家安全事務的財政支出,在全球化時代情報工作的主要目標就是監視全球經濟發展動態,不再適應新時代需求的情報人員可以轉業或去往私營部門就職向,美國情報界的作用幾乎被忽視[8]。

直至1996年,美國國會下屬的美國情報界角色和能力委員會(ICC)才對冷戰后情報部門的角色定位做出了專門報告即《為21世紀做準備:美國情報評估》,其認為美國政府未來面臨的主要威脅已經變為了由國外團體實施的全球犯罪活動,例如恐怖主義、國際販毒、大規模殺傷性武器擴散和國際有組織犯罪,而當美國受到威脅時需要采取外交、經濟、軍事或情報措施來與執法機構相互協調配合。但直到即將卸任之際,克林頓方才對美國的反情報工作體系進行了實際改革,其在任內最后一個總統行政令即《美國反情報有效性——21世紀的反情報》中,提出設立國家反情報執行機構、國家反情報政策委員會、國家威脅識別和優先級評估系統。在改革后,適應21世紀發展需求的美國反情報體系基本成型,但此時美國反情報工作的戰略性作用并沒有得到彰顯,其工作態勢仍處于冷戰后的戰略尋錨階段。

2.2 戰略轉向階段(2001—2017年)

在戰略轉向階段,美國的反情報工作重點雖然在“9·11”事件后一度聚焦于反恐,但其相對實力優勢逐步因中國的崛起而縮小,為維護“首要地位”大戰略,美國的反情報工作開始強調盟友協同并開始傾向于塑造外部威脅。

小布什執政時期,美國決策層已經基本告別了冷戰期間以意識形態為導向的大戰略規劃模式,轉而試圖借助單極霸權時代的實力優勢推行自身設計的國際規則并深度介入到國際事務當中,以此維護其在國際社會中的絕對領導地位。這種“首要地位”大戰略潛在地成為了后冷戰時代美國決策層在探討國際戰略議題時所遵循的行為準則,其中也包括情報安全議題。2001年“9·11”事件爆發后,全球反恐戰爭成為了美國國家安全的首要課題,美國小布什政府迅速對新的威脅態勢做出了評估,其在2003財年《情報授權法》中指出恐怖主義是一種對美國國家安全的嚴重威脅,美國應該重視反恐情報工作。至此,美國的反情報工作開始了冷戰后的第一次戰略轉向,其主要特征如下:

第一,強調反情報工作的戰略性作用,加大進攻性反情報的使用。以往美國各反情報機構之間的合作比較松散,行動往往側重于個案而缺乏協同努力,始終沒有在全政府層面將反情報工作當成一種戰略性工具加以對待?！?·11”事件發生后,美國時任國家反情報主管米歇爾·范·克利夫發起了反情報工作的戰略轉向,她指出“反情報工作可以用來評估、消除和利用外國情報威脅”“反情報本質上是一種戰略性的國家安全工具”,并鼓勵美國進行更具有攻擊性的反情報活動,在更大的環境背景下塑造新的外部威脅,以此來影響對手的關鍵決策,使得美國可以推進外交目標或在戰場上保持優勢[9]。在進行國際情報合作的過程中,美國開始利用東盟地區論壇和亞太經合組織等多邊制度為其全球反恐戰略服務,這種做法實際損害了這些區域合作組織在地區事務中的中心地位和有效性,為后期美國重返亞太做出了鋪墊。

第二,利用反情報合作維護盟友關系,服務于全球戰略收縮。奧巴馬上臺時,美國不但遠未能從全球金融危機中恢復元氣,還深陷在反恐戰爭泥潭當中,其國家資源被迅速消耗。而此時中國的綜合國力卻在急速的增長當中,這引起了美國的不安,2010年美國經濟安全委員會發布了報告,聲稱“中美經濟關系的不平衡狀態賦予了中國金融資源和技術能力,使其得以提升了政治、經濟和軍事權力”[10]。這一時期美國國內的“中國威脅論”被炒熱,美國開始愈發擔心崛起中的中國會成為國際體系中的重要挑戰者,奧巴馬政府隨即開始全球戰略資源轉移,并試圖以亞太再平衡戰略遲滯中國的崛起進程。

作為戰略收縮舉措的一部分,奧巴馬政府亟需修復因小布什施行“先發制人”國家安全戰略和一系列單邊政策而損害的盟友關系。在2009版《國家情報戰略》中,奧巴馬政府對新的安全態勢進行了判斷,將外國情報機構、恐怖組織、非傳統敵對勢力的情報活動列為了安全威脅。但2013年“斯諾登事件”曝光出了大規模監聽丑聞,這導致公民和盟友對美國的不信任感陡增,奧巴馬政府在國內外壓力的共同作用下開始改革情報機構。其先是承諾對美國情報部門大規模收集情報的行動加以限制,以此換取了歐盟國家的歡迎,又在法國查理周刊遭遇恐怖襲擊之后立即聲稱“向法國這一最古老的盟友”提供反情報支持[11]。美國同盟友之間的關系就此得到了一定修復,反情報工作的戰略作用開始凸顯。

第三,利用反情報工作塑造外部威脅,削弱潛在競爭對手的國際影響力。在通過反情報合作修復盟友關系的同時,奧巴馬政府不斷利用反情報相關訊息在人權、價值觀、意識形態等層面抹黑中國,以期打擊中國的國際國際影響力。例如中國政府開展的目的是打擊境外逃犯的“獵狐行動”,就在2015年被美國聯邦調查局和國土安全部定義為外國特工活動,這兩個部門對負責境外追逃的中國執法人員進行了跟蹤和監視。

緊接著在2016版《美國國家反情報戰略》中,美國政府對威脅態勢的判斷隨國家戰略相應的由反恐轉變為“外國情報機構針對美國國家利益以及敏感信息和資產的計劃、意圖、能力、間諜情報技術和間諜活動”。該戰略發布后不久,奧巴馬政府的反情報主管比爾·埃瓦尼納(Bill Evanina)便指責中國竊取了玻璃絕緣材料、磁共振成像(MRI)、無人機、風能和太陽能發電、水力壓裂和石油壓裂等美國技術,其甚至聲稱在對138家美國公司進行調查時,有50%的公司表示自身已經成為外國間諜的目標,而其中多達90%的間諜活動與中國相關[12]。中國的國際聲譽也因此受到了一定程度的影響,但此時奧巴馬政府僅將反情報作為一種政策工具有選擇性的使用,美國的反情報活動尚未戰略性的鎖定中國。

2.3 服務大國博弈階段(2017年至今)

從2017年至今,美國試圖通過“印太戰略”“競贏戰略”等全面遏制中國的崛起,美國國家安全戰略視閾內的中國以及中美關系全面轉向消極,其反情報工作至此開始全面服務于大國博弈。

特朗普執政期間,美國總統與情報界之間的關系降到了冷戰后的最低點。因深陷“通俄門”調查,受民粹主義群體支持的特朗普始終認為民主黨和建制派集團與美國情報機構相互勾結故意阻撓他當選和施政。上任后不久,特朗普就突然解雇了曾下令對其競選團隊展開調查的聯邦調查局局長,在此后的整個任期內,特朗普都對反情報產品異常冷漠,其沒有將情報簡報加入到他的每日議程中,也沒有定期閱讀情報材料的習慣,并且要求情報官員將書面簡報縮減的越少越好,在任期最后幾周的公開日程中特朗普甚至沒有參加過任何一次情報簡報會[13]。但特朗普時期,美國的反情報工作重心已經明確轉向于服務大國博弈,最終推動其轉向的原因在于:

a.美國國內政治極化現象嚴重,導致對華強硬成為總統與情報界僅存共識。在解雇時任局長科米后,美國聯邦調查局和美國參議院兩黨情報委員會幾乎立即就開始了對特朗普無孔不入反情報調查。不僅如此,由民主黨控制的眾議院的幾個常設情報特別委員會和國家安全小組委員會還在伺機擴大對特朗普的反情報調查范圍,多位委員會主席聯名向美國司法部檢察長和美國國家情報總監施壓,要求對特朗普“秘密中國賬戶”進行調查,“通俄門”丑聞有向“通中門”擴大的趨勢[14]。

此時,對華強硬成為了總統與情報界碩果僅存的可以達成利益一致的議題。對內,特朗普不但需要將中國塑造成外部威脅以轉移國內對其“通敵”指控的注意力,還需要通過對華強硬挑撥民粹主義陣營情緒、維護其選民團體利益,鞏固其政權合法性。因此在對華問題上,特朗普與美國情報部門形成了一種不和諧但能合作的奇特關系。特朗普政府捏造了多份關于中國涉嫌不公平貿易行為和盜竊美國知識產權的調查報告,美國情報部門則積極配合對華的整體戰略轉向,時任聯邦調查局局長克里斯托弗·雷(Christopher Wray )在接受媒體采訪時就不斷造勢宣傳中國在美頻繁進行間諜活動,聲稱聯邦調查局每天至少需要對華發起兩次反情報調查[15]。

b.特朗普政府為打壓中國發動的貿易戰、科技戰、輿論戰需要反情報工作作為支援。2017年年末,特朗普政府在《美國國家安全戰略報告》將中國和俄羅斯定義為美國的競爭對手,并旋即挑起了中美貿易戰。2018年美國司法部便宣布了所謂的“中國倡議”,聲稱以此應對中國對美國國家安全造成的威脅,并承諾積極調查和起訴涉嫌竊取商業秘密、進行經濟間諜活動和違反美國法律的中國公司。美國司法部國家安全部門的領導、聯邦調查局和司法部高級官員,以及來自五個不同聯邦司法區的檢察官則負責推進該倡議。

c.在2020年美國總統大選中,特朗普政府需要利用對華反情報調查作為政治工具。2020年7月美國聯邦調查局局長公開聲稱中國存在“顛覆性的、隱秘、犯罪的企圖,旨在影響美國政府,扭曲美國國家的公共話語,并破壞人們對民主進程和價值觀的信心”,為了轉移人們對“通俄門”的注意力并打擊拜登,這一言論立刻被特朗普公開的扭曲解讀為“我們的情報界已經分析發現中共認為拜登在對華問題上態度軟弱,中國領導人希望拜登贏得美國大選,因為那對中國更有利”,特朗普政府的反情報主管比爾·埃瓦尼納 (Bill Evanina) 不得不在隨后發表了澄清聲明否認了總統的發言[16]。

總之在特朗普時期,美國以服務大國博弈為底層邏輯的反情報活動調整趨勢清晰顯現了出來,其反情報工作的戰略性作用得以激發。由此,在威脅認知、工作職能、戰略目標的規劃上,三個階段的特點形成了鮮明的對比,如表1所示:

表1 冷戰后美國反情報活動趨勢及特點

但囿于特朗普的任期較短,此時的美國并未能在整體對外戰略中系統的利用反情報工作。拜登政府上臺后,反情報工作在大國博弈中的戰略性、進攻性作用迅速得到了全面彰顯。

3 依靠反情報工作服務對華博弈:以拜登政府為例

3.1 明確威脅對象:中國在拜登政府對外戰略中的核心定位

作為建制派代表人物,拜登曾是冷戰后美國對華“接觸政策”(Engagement Policy)的支持者,但在2021年執政后拜登延續了特朗普時期對華戰略轉向的趨勢,并在此基礎上將中美大國博弈的范圍從貿易戰、科技戰擴展到了價值觀、意識形態和發展路徑之爭。拜登政府對華博弈的手段也開始泛化,既包括利用傳統的聯盟體系對崛起國進行規鎖,又包括利用輿論戰、供應鏈小多邊聯盟等手段對華進行全方位遏制,而針對中國的全方位反情報調查也是服務于美國對華“競贏戰略”的關鍵一環。

第一,在對國際威脅態勢的整體判斷上,拜登政府明顯加大了對地緣安全和中美大國博弈的關注。拜登在執政后的首次外交政策演講中便將中國稱為“最嚴峻的競爭對手”,而美國將與中國展開“極為激烈”的競爭,在隨后的慕尼黑安全會議上拜登又提出要同中國進行長期的“戰略競爭”[17]。在2021年3月發布的《國家安全戰略臨時指南》中,拜登政府稱中國為“唯一有能力結合經濟、外交、軍事和技術力量對穩定和開放的國際體系提出持續挑戰的競爭對手”[18]。2022年10月拜登政府發布了其首份《國家安全戰略報告》,在報告中美國將中國定位為“優先考慮的、唯一的全球競爭對手”,美國則受到了“最嚴峻的地緣政治挑戰”。雖然拜登政府并不否認氣候變化、食品安全、傳染性疾病、恐怖主義、能源轉型和通貨膨脹仍然是美國需要面對的全球性挑戰,但其強調大國競爭將塑造未來的世界,美國需要在大國競爭的背景下來兩線應對這些問題。

第二,在情報工作層面,美國情報界徹底扭轉了自2001年“9·11”事件后的工作重心,將情報工作的主要關注對象由恐怖主義轉向為對中俄等國的大國博弈。在特朗普時期既已通過的《2021財年情報授權法》中,美國政府甚至沒有為反恐工作單列條款,反而用大篇幅對中國做出了情報評估報告,而在其他優先事項例如網絡空間情報、情報界信息技術環境等領域中,美國政府也均將中俄兩國作為假想敵[19]。拜登上臺后,美國情報界延續了這種重心轉向,美國國家情報總監埃夫麗爾·海恩斯(Avril Haines)在被提名候任階段就高調宣布“要針對中國的威脅采取更加嚴厲的審查”[20]。

拜登政府在2021年版的《全球威脅年度評估》報告中極大的提升了對中國的關注,將中國列為與美國幾乎“勢均力敵”的競爭對手,中國的威脅排序被列在俄羅斯、朝鮮、伊朗之前居于首位,并被冠以“中國尋求全球權力”的標題,而在2019版的《全球威脅年度評估》中美國情報界僅將中國與俄羅斯合為一章定位為“地區威脅”,顯然美國情報界已經將中國看作是最優先、最重要也是最全面的“威脅”。

在明確了對中國的歷史性新定位后,拜登政府開始著力推進對華全面“競贏”戰略目標。反映到反情報工作上,可以清晰的發現拜登政府正在系統性的構建全新的反情報戰略以服務于中美長期大國博弈,以此為遏制中國提供多重手段和知識支持。新的反情報戰略既強調反恐和傳統的軍事安全,還著重強調了科技、企業和經濟安全,并試圖搭建起政府-企業-全民協同的反情報體系,其發布的多份戰略報告或明示或暗示的針對中國,我國需要對此加以妥善分析,以避免在博弈中陷入被動。

3.2 意識形態和法理支持:重拾冷戰思維、著眼對華遏制

為了配合美國整體對外政策的轉變以及應對地緣政治危機,拜登政府的反情報體系正在發揮其戰略性作用以服務于大國博弈。介于大國之間緊密的相互依賴關系以及核威懾的存在,當前世界大國之間的博弈頻繁以低于戰爭門檻但又非和平的形式出現,美國國務院下屬的國際安全顧問委員會將這種形式稱之為“灰色地帶行動”。當前拜登政府正在積極調集反情報資源,并為此不斷的尋求意識形態和法理支持,試圖在長期的大國博弈中將其作為一種重要的非戰爭競爭手段來打壓中國。

a.美國目前的反情報體系改革劍指中國,其新冷戰、新麥卡錫主義色彩十分明顯,并且拜登政府還在不斷尋求法理依據鞏固這種改革方向。2021年春季,美國中央情報局發起了戰略審查并宣布對其組織結構和工作方法進行改革,其將中國威脅、技術安全、人員安全和合作伙伴關系確定為了重點關注領域。同年10月7日,美國中央情報局局長威廉·伯恩斯 (William J. Burns)宣布成立中國任務中心(CMC),聲稱在大國博弈的新時代美國面臨的最重要的地緣政治威脅就是日益敵對的中國政府,因此要成立該中心“應對中國帶來的跨所有任務領域的全球挑戰”,伯恩斯還有意區分了中國中央人民政府和中國人民之間的關系,妄圖進行意識形態滲透、污蔑中國政府的執政合法性[21]。

b.拜登政府不斷鼓勵地方政府加強反情報能力以彌補聯邦政府的不足。2022年美國國家反情報與安全中心(NCSC)的一份報告稱“幾十年來,中國的眾多實體與美國州和地方各級的政府和商界領袖建立了聯系,往往為雙方帶來利益,但隨著北京和華盛頓之間的緊張局勢加劇,中國政府開始試圖利用這些地方關系來影響美國政策并推進中國的地緣政治利益”,因此“美國需要加強聯邦政府和地方協同來應對中國威脅”[22]。美國新澤西州的國土安全和準備辦公室就迅速響應號召進行了內部改革,公開宣稱要針對“中國的情報和虛假信息”投入更多的資源進行分析,其下轄的分析局專門新成立了“關鍵基礎設施分析部”來分析中國和其他國家帶來的威脅,除此之外新澤西州還在不斷向其他執法機構和公眾群體投放其反情報產品,試圖以此提高全民反情報意識。

c.伴隨著反情報體系改革被新冷戰化,美國在冷戰期間用于對抗共產主義意識形態滲透和對內審查的多個陳年法案重新上馬,對中俄等國的反情報審查在法理支持下愈發政治化。在冷戰期間美國政府頒布了《涉外情報監視法》,其702條款曾是美國進行反情報行動的重要工具,只要在“應對外國威脅”的名義下,該條款賦予了美國情報機構繞過法院授權去進行監聽和其他情報收集活動的權利,該條款將于今年年底到期,但拜登政府近期正不斷以“國家安全”為由發起游說,試圖敦促美國國會延長該條款有效期,以期借此維持美國的經濟霸權和對全球網絡空間的掌控能力。并為針對中國企業的反情報審查披上“程序正義”的外衣,推動中美在數字領域進一步的“斷鏈脫鉤”。

d.拜登政府還在武器化的運用《外國代理人登記法》以配合反情報體系改革。該法案被認為是典型的“新冷戰”工具,其籠統的規定任何組織或個人都可能因為“代表外國委托人參與政治活動”而被起訴,這種“政治活動”不僅包括游說美國政府官員,還涵蓋了幾乎所有與公眾接觸的宣傳活動。特朗普執政期間發動的對華獵巫行動“中國倡議”就曾多次援引該法案,美國司法部國內安全司下屬的“反情報和出口管制部”也以該法為依據頻繁發動過反情報調查,最終迫使新華社和中國環球電視網 (CGTN) 等中國官方媒體被注冊為“外國代理人”,以此來污蔑中國媒體的可靠性,進而提升《紐約時報》等好戰媒體的輿論影響力。拜登上任后美國對《外國代理人登記法》的武器化運用更加醇熟,公開批評美國對中、對俄外交政策的組織和個人成為了重點關注對象,反對美國卷入俄烏沖突的“非洲人民社會黨”成員、呼吁中美和平的華裔工人均在遭到反情報審查后被起訴和逮捕。拜登政府在海外對中國實施遏制和軍事圍堵政策,在國內美國的反情報戰略調整緊隨國家戰略需要,形成了內外聯動服務大國博弈的新態勢。

3.3 國防產業反情報戰略:渲染中國威脅,加強內部人員-產業協同

當前,拜登政府認為針對其國防的威脅態勢已經由恐怖主義轉向產業安全,以中國為代表的國外潛在對手正在威脅其國防工業基礎,因此其在上臺后要求美國國防反情報與安全局(DCSA)加強保護美國關鍵產業、國防體系中的人員不受情報活動傷害,并針對新的威脅態勢進行反情報改革。新的反情報工作方向聚焦于消除內部威脅,并力求打造從人員到產業的協同安全,這兩個方向的改革均將中國作為主要的針對目標,中國的國際聲譽因此受到明顯打壓,中美兩國在工業、人文、科技領域的深層次合作也都面臨著更大阻力。

第一,美國國防部及情報界強調中國對其內部安全構成了威脅,力圖在改革中消除內部人員威脅。自2019年起,美國《國家情報戰略》就開始將內部威脅問題列為反情報工作的優先事項,美國國家反情報與安全中心也曾指出內部威脅將造成美國的資源退化、損害國家安全,使得國家的軍事力量和任務準備能力下降,并有可能造成人員傷亡、失去組織聲譽、創新和行業優勢以及金融不穩定。拜登上臺后美國加大了防范內部威脅的反情報態勢,并對職能部門進行了精細化和專業化整改,據2021年1月的《國家安全總統備忘錄》第28號文件(NSPM-28)顯示,拜登政府特別將監督內部安全、消除內部威脅的工作由美國國家安全局移交給了國家反情報與安全中心專門設置的“緩解企業威脅理事會”(Enterprise Threat-Mitigation Directorate)[23]。該理事會承諾將與各情報部門和關鍵企業開展密切合作,幫助后者制定并實施安全項目,以此提升防范他國間諜及犯罪組織入侵滲透的能力。

除此之外,拜登政府還在不斷加強民眾教育,并積極與私營部門展開合作以提升全社會層面的反內部威脅意識。2023年9月1日,美國國家反情報與安全中心、國家內部威脅特別工作組(NITTF)、國土安全部、國防反情報與安全局、美國防部情報與安全次長辦公室聯合開啟了第五屆“全美內部人威脅防范宣傳月”活動,旨在通過廣泛的宣傳教育和專業培訓鼓勵美國政府機構及重要企業雇員“積極發現、舉報和制止身邊的可疑行為,為及早干預和處置有機會接觸敏感資源的風險人群創造機會”。拜登政府舉行的宣傳月活動針對中俄等競爭對手、服務大國博弈的主題較為明顯,該活動多次列舉了兩名美國海軍軍人向中國“傳輸敏感軍事信息”的案例,美國聯邦調查局的反情報部門和美國司法部的安全部門也趁機聲稱“中國正在不斷破壞我們的民主并威脅那些捍衛民主的人”、“中國試圖策反這些士兵以獲取可能嚴重危害美國國家安全的敏感軍事信息”,以此來炒作中國威脅并詆毀中國的國際聲譽[24]。

第二,拜登政府強調從人員到產業的協同安全,其針對獲得美國國家產業安全計劃(NISP)許可的企業(以下簡稱獲批產業)進行了更為細致的反情報審查,中美兩國在科技、工業等領域的深層次合作面臨阻礙。據2022年美國國防反情報與安全局發布的報告《瞄準美國技術:針對獲批企業的威脅》顯示,拜登政府認為東亞和太平洋地區的實體單位是威脅美國獲批產業安全的最大來源,占到了所有該類反情報案件的38%以上。為此,美國國防反情報與安全局專門出臺了一個“產業基礎技術清單” (IBTL),列出了全球范圍內正在研發的有可能顯著增強或削弱美軍能力的科學技術,并針對這些技術進行了反情報調查,最后得出結論是東亞和太平洋地區的實體單位侵入了清單中的幾乎所有產業,尤其是一些本土無法替代的美國技術,包括電子原件、軟件,指揮、控制、通信和計算機系統等。美國在這些領域的反情報調查也隨之開始變得更加密集,值得注意的是美國國防反情報與安全局特別列出了幾種對美國關鍵產業鏈的非傳統入侵方式,如以學術研討名義邀請目標產業的專家學者參加跨國會議,高新聘請產業內部資深從業人員以套取情報等?？梢灶A見,在新的反情報態勢下,美國對我國赴美留學和進行學術交流的專家學者的審查將更加嚴格,中美兩國在工業和科技領域的深層次合作無疑將面臨更多阻礙,兩國科技產業的脫鉤趨勢將會長期持續。

3.4 供應鏈反情報戰略:提升企業反情報能力,推進孤立中國目標

根據《2020年國防授權法案》的授權,特朗普時期美國政府就在國家反情報和安全中心下成立了一個“供應鏈和反情報風險管理特別工作組”,這一工作小組旨在通過與美國聯邦采辦安全委員會(Federal Acquisition Security Council)共享信息,協調商務部、能源部、國土安全部等多個部門的反情報合作,以避免關鍵基礎設施的采購被外國滲透,并最終減少對外國尤其是對華供應鏈的依賴。拜登執政后美國政府開始著力提升“關鍵供應鏈的韌性與安全”,其隨即對華發起了頻繁的反情報審查以謀取自身的行動合法性,并強調意識形態對立。

第一,在對外政策上,拜登政府試圖推進“友岸外包”政策,打擊中國在全球供應鏈中的關鍵地位。美國財政部長珍妮特·耶倫(Janet Yellen)曾多次闡釋了友岸外包概念,指出“美國不能允許像中國這樣的國家利用它在關鍵商品、技術或產品方面的市場地位來擾亂我們的經濟,或行使不必要的地緣政治影響力”“美國應該將供應鏈集中在我們可以信賴的國家”[25]。為此,拜登政府開始加速通過排外性的雙邊和小多邊機制如“美日競爭力與韌性伙伴關系”(U.S.-Japan Competitiveness and Resilience Partnership)、“美歐貿易與技術委員會”(TTC)、美日印澳“四方安全對話”(QUAD)、“印太經濟框架”(IPEF)等平臺來推進供應鏈韌性目標,試圖糾集盟友和伙伴國的力量擠壓中國在全球供應鏈中的市場地位。

第二,在國家內部,拜登政府就供應鏈風險管理進行了系統改革,其不斷試圖以反情報審查的方式將中國排除在多條供應鏈體系之外。美國家反情報和安全中心不但會向重點企業積極提供供應鏈安全評估服務和高級技術援助來幫助它們完善自身的安全計劃,還會組織系列講座、研討會來增強企業對外部威脅的感知能力。由美國國家反情報和安全中心牽頭,美國網絡安全和基礎設施安全局(CISA) 、國家網絡總監辦公室 (ONCD)、美國國防部以及多個相關政府部門每年4月都會聯合舉辦“全國供應鏈誠信月”活動,旨在對企業進行反情報教育、推廣反情報技術,以促成“政企之間的共同努力,將供應鏈風險管理從被動轉變為主動”[26]。

總之,在拜登執政的三年間,美國的供應鏈反情報審查針對中國的色彩非常明顯,并基本覆蓋了全部關鍵領域,我國在全球供應鏈體系中持續承壓,如表2所示:

表2 拜登政府涉華供應鏈反情報議題[27]

目前,拜登政府在供應鏈領域的反情報行動重點仍在不斷向中國聚焦。2023年7月邁克爾·凱西(Michael Casey)在被提名為國家反情報和安全中心主任后就明確表示“外國對我國的反情報威脅只會越來越大,而其中中國的威脅無疑是最大的”,他認為中國對美國的國家和經濟安全構成了廣泛并持續的情報威脅,聲稱“中國已經意識到了美國對全球供應鏈的依賴,因此正在努力主導全球供應鏈并侵入美國政府、軍隊和工業供應鏈”[28]。美國國家反情報和安全中心還確定了在供應鏈領域的工作重點,承諾在日后優先考慮應對來自中國的情報威脅,提高對關鍵技術和知識產權的威脅感知能力,并確保政府-企業內的關鍵人物具備相應的反情報能力,在政企協同的反情報態勢下美國政府在供應鏈領域針對中國的敵對態度已經非常明顯。

綜上可見,拜登政府已經推進其反情報戰略完成了功能轉型并以此積極服務于對華“競贏戰略”,其在威脅認知-意識形態和法理支撐-政策協同三個層面將美國的反情報改革瞄準了中國,如表3所示:

可以預見,伴隨著制度慣性和路徑依賴的不斷深化,美國利用反情報活動打壓中國、服務于長期大國博弈的行動將會愈發頻繁與嫻熟,即使在美國總統改選后這種趨勢恐怕也難以在短期內逆轉。

4 結 語

冷戰后美國的對外戰略重心隨國際體系的力量格局而不斷變化,其反情報工作的戰略性作用也隨之持續顯現。本文在不同時代的場景驅動下考察了冷戰后歷屆美國政府反情報工作的調整趨勢,發現在經歷了戰略尋錨期、戰略轉向期后,自2017年起美國政府的反情報改革開始全面轉向于服務大國博弈。在拜登執政階段,美國政府開始全力推進對華“競贏”戰略,在意識形態、國防和科技產業、全球供應鏈等多個競爭領域均能清晰的發現其正利用反情報戰略打壓、遏制我國。在總體國家安全觀的視角下,我國應積極吸取其他國家利用反情報工作推進整體對外戰略的既有經驗,形成具有中國特色的反情報研究和工作體系,以更好地服務于中美長期大國博弈。