國家級都市圈：中國經濟高質量發展的核心增長極

曉睿

作為地理空間上的高層次和緊密型組織形態，未來國家級都市圈將扮演中國經濟高質量發展主引擎和核心增長極的重要角色。

伴隨著前不久廣州都市圈和深圳都市圈獲得國家發改委的同意批復，國家級都市圈再度擴容，并且2023年國家發改委一口氣批準了五個國家級都市圈，顯示啟動不到三年時間的國家級都市圈落地推進顯著提速；而更值得注意的是，區別于先前已獲批的都市圈，廣州都市圈和深圳都市圈都是一線城市都市圈，意味著上海都市圈與北京都市圈很大概率會在2024年獲得政策加持。作為地理空間上的高層次和緊密型組織形態，未來國家級都市圈將扮演中國經濟高質量發展主引擎和核心增長極的重要角色。

國家級都市圈的幾大標配

都市圈是指以超大特大城市或輻射、帶動功能性強的大城市為核心、由周邊與其有密切聯系的中小城市和小城鎮為主體組成的具有圈層式結構特征的地域空間形態。用都市圈城市間人員往來的距離觀察，都市圈往往表現出的有效活動范圍為1小時通勤圈，對應的核心城市半徑大約50—100公里，地域面積2萬多平方公里。清華大學的研究報告據此標準整理出了全國共有34個都市圈，但不是每個都是國家級都市圈，目前官方批準的國家級都市圈12個，它們是南京都市圈、福州都市圈、成都都市圈、長株潭都市圈、西安都市圈、重慶都市圈、武漢都市圈、杭州都市圈、沈陽都市圈、鄭州都市圈，以及廣州都市圈和深圳都市圈。與普通層級的都市圈相比，國家級都市圈一般具有以下五個顯著標配。

超大經濟體量。一個國家級都市圈既稱得上是地方最主要的經濟“糧倉”，也是全國GDP最強大的產出“富地”。在目前批準的12個國家級都市圈中，深圳都市圈經濟總量最大，GDP合計4.9萬億元，最小經濟規模的沈陽都市圈GDP也超過1.3萬億元，已批12個國家級都市圈GDP總量約為38.3萬億元，相當于全國GDP的32%。因空間范圍相對固定，內部經濟一體化更易形成，都市圈的潛在生產率也會更高。初步估算，未來10年，目前的12大國家級都市圈每年至少可為全國GDP貢獻2個百分點。

超高城市能級。目前國家級都市圈均以省會城市或者中央直轄市作為核心城市進行規劃和創建，核心城市也是都市圈的主中心，具有較強的輻射與帶動力；主中心之外是城市副中心，可全力承接主中心分離出的非核心功能，最外圍的是由中小城市和小城鎮組成的衛星城，重點負責產業與勞動力要素的轉移安置與創新成果的應用，因此，都市圈就是城市群的核心，借助都市圈這一新的載體，不同層次的城市能量得以實現有機與高效的交互。

超硬創新資源。都市圈是各類人才尤其是高端人才的密集地，更是先進技術創新的策源地；一個都市圈中，不僅存在著國內頂級重點大學以及在全球極具競爭力的重點學科與專業，也遍布著許多有世界級影響力的高水平技術研發機構和重大科學科研裝置，各種國家重點實驗室、國家工程研究中心以及區域性技術平臺等集群創新資源高度策應與協同，產生重大技術聚變與創新規模效應，最終外溢而成新質生產力。

超強產業集群。與創新資源的高度集聚緊密相連，都市圈自然是成果轉化的應用高地，不僅產業齊全與鏈條完整，而且產業與創新構成正反饋，圈內更容易高頻與深度發生產業的重組與升級，市場力量對資源的優化配置不僅沉淀出了都市圈內的全國甚至全球的先進制造業基地，同時構造出了規模龐大與多樣化的世界級產業集群，而且先進的產業集群撕破了行政邊界，協同與共振效應顯著與強烈，可以產業集聚與擴散的物化形態充分展示出來。

超能區域關聯。都市圈內不僅廣泛分布著由高速公路、國省干線、縣鄉公路等組成的城際公路網，密集蔓延著由干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路以及城市軌道結成的“四網融合”立體交通系統，而且恢宏羅列著由“通道+樞紐+網絡”支撐而成的物流運行體系，同時智慧一體化交通服務平臺靈敏串起與無縫組連各類交運基礎設施，都市圈之間的地理邊界幾近消失，城市之間幾乎連成一體，人們不再有行政邊界的割裂感與存在感，跨城順暢與便捷通勤成為常態。

經濟高質量發展的主引擎

置于全球范圍觀察，都市圈的創建顯然不是新鮮之事，但對于中國來說卻具有十分明顯的戰略創新意義。首先，國家級都市圈打開了經濟持續增長的全新版圖。都市圈是城鎮化空間中人口最為密集的區域，消費群體總量大、收入水平高、消費能力強，容易疊加出更充實的經濟內生發展動力；不僅如此，都市圈是技術創新策源地與應用高地，產業集群加速形成的過程也是有效投資擴張的過程，尤其是投資驅動下的戰略新興產業與未來產業不僅是經濟結構優化升級的主動力，更是非?；钴S的經濟增長極；另外，不同梯次的產業在城市間有序轉移，合理的分工與優良的布局可引導生產要素配置的邊際改善，同時產業的協同共振還會引爆區域經濟增長的動力源；更為重要的是，都市圈中本就存在較為強大的市場自組織能量，如產業的跨界合作，數字技術要素的跨區域流動等，而受到都市圈生態環境的催化，市場化力量必然推動各種行政化壁壘的進一步解構，市場活力也得以加速釋放。

其次，國家級都市圈拓展了區域一體化與同城化以及提高資源配置效率的全新視野。按照規定，很多城市是沒有資格修建地鐵的，但納入國家級都市圈后，核心城市便可將地鐵延伸至圈內城市，比如武漢都市圈獲批后，武漢地鐵11號線并延伸至了鄂州，使得鄂州成為湖北第一個跨入“地鐵時代”的地級市；同樣，廣州都市圈獲得批準之前，廣州與佛山之間早就鋪設了三條地鐵線，而待批中的北京和上海都市圈也是地鐵先行，其中上海地鐵11號線早就延伸到了蘇州昆山，北京地鐵22號線不久也將延伸至廊坊。另外，即便是地鐵難以觸達的都市圈邊緣城市，也可通過市域鐵路與地鐵以及高鐵等交通樞紐實現無縫接駁。網絡化與快捷化的基礎設施體系不僅打破了都市圈中的地理位置局限，縮短了要素配置的時空距離，也有效降低了要素流動成本和放大了要素配置效率。

再次，國家級都市圈擴開了提升城鎮化以及公共產品與服務均等化水平的全新空間。目前我國城鎮化率超過了65%，人口從鄉村流向城市、從外圍城市流向核心城市的特征非常明顯，不少超大特大城市由此產生了房價上漲、交通擁堵、環境惡化、土地供需矛盾突出等一系列“城市病”，為此需要借助都市圈的產業轉移功能予以破除與消解。一方面，高端產業繼續留在核心地區，而非核心功能疏解擴散至周邊中小城市，并在外圍形成若干專業化產業功能區，包括人口在內的生產要素不再按照區域而流動，而是跟隨著產業的位移而流轉，核心城市人口聚集與公共產品供給不足的矛盾得以緩解；另一方面，教育、醫療、養老等公共設施也將跟隨著產業聚集與人口流動方向進行配置擴容與升級完善，原來僅存在于核心城市的許多稀缺服務產品也廣泛外溢到整個都市圈并惠及到更多人群，區域性與全國性服務均等化水平由此大幅提升。

第四，國家級都市圈搭建了城鄉均衡協調發展的全新載體。都市圈的本質是高度融合的城鄉生產生活空間，城鄉落差是明顯存在的客觀事實，但好在都市圈可以為城鄉融合發展提供空間載體，除了都市圈中心城市以較強的區域集聚與輻射功能對周邊地區產生顯著的正外部性外，小城鎮及鄉村地區也可以充分利用都市圈的各類資源條件，挖掘自身資源優勢，建構起策應圈內不同層級城市需求的特色產業，而更重要的是，都市圈在促進基礎設施通達均衡布局的同時，也能加快公共服務向鄉村的延伸步伐，帶動農村經濟與社會的全面發展，從這個意義上說，國家級都市圈實際就是鄉村振興的重要地域依托。

最后，國家級都市圈創造了城市協同發展的全新能量。都市圈內各城市通過產業分工找到各自明確的定位和功能，借助產業協作機制實現都市圈內資源的合理高效配置，由此提高了城市的整體競爭力，同時，都市圈通過核心城市和周邊城市、小城鎮的交通互通與空間相向等發展態勢，為城市間交換比較優勢提供可能性，既可降低中小城市獲取資源要素的成本，也可拓展中心城市的產業布局寬度，最終實現價值共贏；另外，目前國內存在10個城市群，但城市之間的關系較為松散，發展紅利很難傳遞擴散，而不同的是，都市圈的空間結構扁平化，所屬區域經濟社會關聯更為密切，人才、資金、信息、技術等創新要素具有穩定和全域流動特征，完全可以為城市群進行新的賦能加力，引導城市群邁向高質量發展階段。

協同是都市圈運行的主旋律

按照國家發展改革委發布的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，到2025年，要形成若干空間結構清晰、城市功能互補、要素流動有序、產業分工協調、交通往來順暢、公共服務均衡、環境和諧宜居并具有全球影響力的現代化都市圈，同時，已批的12個國家級都市圈均公布目標清晰的建設規劃，接下來的關鍵就是落實與推動，尤其是都市圈的利益協同與動能共振將成為檢驗宏觀政策與微觀規劃成色與效用的最重要指標。

都市圈轄不同城市，而城市嵌入于行政區內，且南京都市圈還跨越了省行政邊界，待批的北京與上海都市圈跨界范圍更廣，其中很可能發生扭曲市場的行政干預現象；即便是在同一都市圈內，不同城市基于自身利益的最大化，也難免不會展開零和博弈，諸如產業趨同的沉疴痼疾勢必愈演愈烈；與此同時，核心城市的產業轉移存在周期抑制，資源要素溢出過程中不排除會產生“虹吸效應”，使得中小城市與中心城市的差距進一步拉大，城市與區域經濟協調發展的正常程序以及一體化進程由此被打斷?；诖?，亟需建立起推動都市圈建設的協同治理制度與機制。

首先，要創建多層級的政府協調體系。針對不同的跨界區域，都市圈可以建立省級或者跨省發展委員會或專項機構，實施聯席會議制度，對跨界合作建設等有關重大事項進行指導、協調和提供支持，在此基礎上，建立市級實體工作機構作為執行協調層，同時市轄各區成立協調小組；為防止協同過程中出現“搭便車”與“公地悲劇”，必須明確各層級協調機構的權責內容與界限，同時提高決策與溝通信息以及執行反饋結果的及時性與透明度。

其次，要創建多維度的協同制度體系。一方面，都市圈范圍內的城市規劃部門可合作建立“共編、共審、共管”的一體規劃機制，提升跨界協同規劃實施效率和質量，并在市級層面構建統一的規劃管理信息平臺，推動基礎資料數據、各級各類規劃成果動態共享和規劃管理信息的通報、備案，同時強化規劃橫向傳導，推動都市圈規劃與城市群規劃、城市規劃等有效銜接；另一方面，可鼓勵不同城市跨界共同組建合作集團或創新聯合體，并從最高協調機構層面對實體合作機構進行獎勵與補貼；此外，可充分引入市場化力量，?支持社會主體共建合作園區以及區域協同創新平臺，鼓勵智庫參與都市圈建設決策咨詢，建立健全第三方評估機制。

再次，要創建多功能的利益分配體系。土地、財稅與投資的平衡協調是都市圈跨界合作過程中最為敏感的三大利益點位。對于土地資源，可在跨界合作區內推進創新土地發展權協調機制，其中針對重點發展區域的土地束縛情況，可向都市圈發展委員會提出申請，通過跨區域增減掛鉤等形式在合作區其他行政區域內進行平衡，實現要素向優勢地區集中。對于財稅收益，可建立利益保障機制，通過簽訂協議等方式，就跨界合作項目的稅收分配范圍、分配辦法等達成共識，以穩定合作各方的預期，最大程度降低地方政府單方面對收益分配的干預。對于投資管理，可考慮以參股的形式成立政府引導基金，以城市稅收額確定參股比例，同時組建對跨市域投融資平臺，專項負責跨市重大設施投資、建設與運營。

最后，要創建多渠道的耦合開放體系?！岸际腥Α辈皇恰皠萘θΑ迸c“封閉圈”，而是“市場圈”與“開放圈”，雖然單一國家級都市圈不可隨意擴大邊界，但每一個都市圈可以“破圈”，“雙圈”之間更可聯動與耦合，實現空間結構的相互重組，由此帶動周邊節點城市的加入，相應疊加出都市圈的更多網絡節點、更強網絡結構與更高的網絡密度，通過都市圈自身的擴展效應、都市圈作為增長極的帶動效應、都市圈核心城市連接形成發展軸的拓展效應、網絡化的結構效應，不斷提升城市能級，輻射帶動外圍城市逐漸成長為次級核心城市，由單中心都市圈向多中心都市圈邁進，最終形成由多中心—網絡化城市群簇擁的國家級都市圈。