浙江省水利工程不動產確權登記實踐與思考

江 煒 ，呂天偉 ，羅林峰

（1.浙江省水利科技推廣服務中心，浙江 杭州 310012；2.浙江省水利廳，浙江 杭州 310009）

0 引 言

“十二五”以來，浙江省認真貫徹落實《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》（中發〔2011〕1 號）、《不動產登記暫行條例》《關于深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》（水建管〔2013〕169 號）和《不動產登記暫行條例實施細則》（國土資源部令第63 號），按照《關于加快水利改革發展的實施意見》（浙委〔2011〕30號）和《浙江省小型水庫系統治理工作方案》（浙政辦發〔2020〕56 號），全力推動水利工程產權化改革，在劃定水利工程管理與保護范圍基礎上，對水利工程所有權及其所依附的土地使用權進行不動產登記。截至2023 年3 月，全省頒發各類水利工程產權證書8 358 本，其中不動產權證書380 本、國有土地使用證（海域使用權證）398 本、政府授權水利等部門頒發設施所有權證6 410 本、水利等部門頒發設施所有權證1 170 本；水利工程產權確權登記工作取得實質性成效，促進水利工程功能充分發揮，法律保障有法可依。

通過水利工程不動產確權登記，發揮產權的激勵功能。水利工程產權人在效益最大化動機支配下，激勵開展水利工程運行管理并發揮效益。發揮產權的約束功能。水利工程產權人在行使產權的經濟活動中，對其他主體施加強制約束。發揮產權的資源配置功能。水利工程產權人在產權制度安排下，發揮產權所具有的調節或影響資源配置作用[1]。發揮產權的協調功能。水利工程產權人以產權為基礎，協調水利工程運行管理中各類社會關系，保障規范有序安全運行。

開展水利工程不動產權確權登記，發生法律效力，明晰水利工程權益歸屬，明確水利工程責任主體。有占用行為時，要求返還原物有法可依，如破解水庫管理用房被人長久占用難題。有毀損行為時，要求修理、更換或恢復有法可依，如違章建筑拆除時，要求重建水利工程等。有妨害行為時，排除妨害或消除危險有法可依，如破解水利工程堤防被非法行車難題。有侵害行為時，要求侵害賠償有法可依，如過往船只撞擊損壞水閘閘墩要求賠償等。不動產經營權流轉，抵押融資等有法可依，如水利工程不動產經營權流轉、抵押融資、工程保險等[2]。

1 浙江省不動產確權頒證概況

《不動產登記暫行條例》實施后，國家實行不動產統一登記制度。浙江省積極推動，水利部門和自然資源部門協同，不動產確權登記取得突破。截至2023 年3 月，浙江省共有380 處水利工程頒發了不動產權證書，涉及全省11 個設區市56 個縣（市、區）。

1.1 按工程類型分布

380 本不動產權證書主要涉及水庫、海塘、堤防、水閘、泵站、閘站。其中以水庫確權頒證的數量最多，具體工程類型頒發不動產證書情況見圖1。

圖1 不動產權證書按工程類型分布圖

1.2 按設區市分布

全省11 個地市都有頒發不動產權證書，但是在進度上存在較大差距。頒發水利工程不動產權證數量，設區市前3 位是紹興市、臺州市、溫州市，分別是98 本、68 本、39 本，其中紹興市無論是不動產權證書數量還是發證率在11 個設區市中都排名第一（見圖2）。

圖2 不動產權證書數量按設區市分布圖

2 實踐中的典型經驗

2.1 劃定管理與保護范圍線

根據《水法》《防洪法》和《浙江省水利工程安全管理條例》《浙江省海塘建設管理條例》等國家有關法律法規，積極開展水利工程管理與保護范圍劃定，截至2022 年底，全省管理與保護范圍劃定完成率：水庫99.7%，大中型水閘96.4%，大中型泵站88.9%，大中型閘站92.1%，5 級以上堤防98.1%，一線海塘98.6%。設置了水利工程管理與保護范圍公示牌及界樁，并由當地人民政府進行公示發文，為產權化的推進奠定根基。

2.2 明晰工程權屬

依據水利部財政部印發的《關于深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》文件，按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則，理清水利工程的權利歸屬，并通過頒發不動產權證書、國有土地使用證、海域使用證、人民政府直接頒發或授權水行政主管等部門頒發的各類水利工程所有權證，明晰水利工程的權利歸屬。截至2023 年3 月，全省涉及水庫、海塘、堤防、水閘、泵站、閘站等6 類規模以上水利工程，發證率達75%，浙江省水利工程產權證書頒發統計結果見表1。

表1 浙江省水利工程產權證書頒發統計表

2.3 協同創新克難

水利與自然資源等部門開展專題研究，破解水利工程不動產登記過程中的一些常見問題。針對1987 年《土地管理法》實施前建成的水利工程所使用集體土地的權屬無來源依據或依據缺失的問題，以《具結書》《說明書》等為依據，辦理不動產登記。針對計劃經濟時代水利工程審批程序不規范的問題，以水利工程安全鑒定報告或竣（完）工材料（包括除險加固）代替建設工程規劃許可證，辦理不動產登記。針對水利工程范圍內涉及林地、耕地的問題，按有否辦理農用地征用手續進行分類處理。2022 年11 月，紹興市自然資源和規劃局與水利局在全省率先出臺政策，聯合印發《關于推進紹興市水利工程不動產權登記工作的指導意見》[3]，共同推進轄區內水利工程不動產確權登記。

2.4 實施分類處理

摸排核查水利工程土地權屬及征地占用等情況，根據核查結果實施分類處理[3]。按照基本建設程序批準建設的水利工程，立項資料齊全、產權歸屬明晰、驗收程序合法，由水利工程所有權人直接向產權登記機構提出登記申請；對于資料不夠完善，手續不夠齊全，但經過相應程序可以補足的水利工程，在水利、自然資源、鄉鎮（街道）、村集體等相關單位協調配合下，水利工程所有權人補齊相關手續后，再提出登記申請；對于水利工程超期未開展安全鑒定或存在明顯缺陷、安全隱患的，需在工程經鑒定為安全或通過除險加固、工程降等等措施，消除隱患后，方可提出登記申請；對于確實不符合不動產登記條件的，暫時不予登記。

2.5 推動產權資產化

依托水利工程產權化改革，以水利工程不動產登記證書為基礎，努力拓寬水利投融資渠道，盤活存量優質資產。積極推進紹興湯浦水庫開展基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點，擬盤活資產，回收資金用于曹娥江防洪控制性工程鏡嶺水庫建設。江山市以水利工程確權登記為依據，整合轄區內水庫、山塘資產，嘗試以水利固定設施資產及相關收益權利為擔保，實現水利“舊”資產反哺水利“新”建設。

3 存在問題

盡管浙江省水利工程不動產確權登記取得明顯進展，但是絕大部分水利工程依然因為各種問題[4]，無法順利開展不動產登記。

1）資料不全。水利工程大多建成于20 世紀60—70 年代，早于《水利基本建設驗收規程》施行，該時期水利工程大多由人民公社或生產大隊建設，沒有規范的項目立項、施工、竣（完）工驗收資料，同時，由于時間歷時長，資料遺失嚴重。

2）權屬不清。早期占用土地權屬為集體所有的水利工程基本未辦理土地征用手續；同時，存在部分工程由多個村集體集資、投勞建設，隨著村鎮撤并，無法確定權屬比例；加上，有的工程由國家投資、農民投勞、鄉鎮（村）集體管理，工程權屬判定難度大。

3）依據不足。涉及水利工程不動產權登記的具體登記權利類型目前尚不明確，也沒有針對早期水利工程建設實際制定的不動產登記規章制度和標準規范，盡管浙江省針對有關問題進行了專題研究并提出了解決對策，但是法律依據不足，影響證書的合法性和有效性。

4）用途交叉。水利工程管理范圍線內大量土地已種植農作物，或者已經頒發林地證、農用地證，甚至出現水庫大壩、河道堤防在國土用地圖斑中劃為農用地、林地的情況，土地用途交叉，增加了不動產登記的難度。

4 建議意見

1）完善規章制度，推進改革持續。根據浙江省地市確權頒證進展情況，紹興市指導意見出臺，為加快水利工程不動產權登記提供明確依據，迅速推動當地水利工程不動產確權登記工作進展。針對部分水利工程存在的建設資料不全、土地權屬不清，確權頒證缺乏技術規范和標準的現狀，建議浙江省盡早制定并出臺指導意見，明確水利工程不動產登記類型、范圍以及登記所需的證明文件、登記程序和規范要求等，使水利工程不動產登記有更加明確的制度規范。

2）以規劃編制為契機調整土地用途。針對土地用途交叉問題，2022 年10 月，國土自然部印發了《關于進一步加強國土空間規劃編制和實施管理的通知》（自然資發〔2022〕186 號）“要在國土空間規劃‘一張圖’上統籌各類空間開發保護需求，確?？臻g布局不沖突，功能結構更合理”，建議水利與自然資源部門及時加強對接配合，以國土空間規劃編制為契機，基于水利工程管理范圍劃定批復文件為依據，統籌協調水利工程實際用地情況。

3）加強技術支持，確保數據準確有效。水利工程不動產登記是一項多學科專業知識綜合運用的工作，特別是不動產權籍調查，需要有較高的測繪專業技術，同時，為了確保數據能夠整合、共享，需要采用先進的技術手段，包括空間數據技術、遙感技術等[5]，因此，建議自然資源部門積極爭取上級政策和資金支持，委托專業的機構和從業人員作為技術支撐，開展相關工作，以提高不動產登記的準確性和有效性。

4）推動融資試點，激發產權吸引力。選擇獲得不動產登記證書的優質水利資產開展不動產融資試點。打造通過不動產證抵押，經營權開發與轉讓、流轉等方式盤活水利工程資產，振興鄉村經濟的示范點。積極穩妥推進水利基礎設施不動產投資信托基金（REITs）[6]試點示范，構建水利基礎設施存量資產與新增水利基礎設施投資的良性循環機制的典型模式，通過示范擴大影響力和吸引力，促進水利工程不動產登記工作的發展。

5 結 語

隨著《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》及《民法典》的施行，水利工程不動產登記迎來契機，浙江省在水利工程不動產確權登記中大膽創新，積極實踐，通過劃定管理與保護范圍、明細水利工程權屬、與自然資源等部門協同創新攻克難題、實施分類處置、盤活水利存量資產等方式，推動水利工程不動產確權登記取得明顯成效，水庫、海塘、堤防、水閘、泵站、閘站等水利工程不動產登記都取得零的突破，全省11 個設區市頒發了水利工程不動產權證書。然而，隨著產權化改革的深入，在水利工程不動產確權登記中也凸顯出資料不全、權屬不清、依據不足、用途交叉等堵點和難點問題，影響不動產確權登記工作，亟需多方攜手，通過完善規章制度、適時調整土地用途、加強技術支持、推動融資試點等方式予以破解，確保水利工程不動產登記工作依據充分、順暢有效。